STS, 18 de Mayo de 2005

En escrito de 30 de octubre de 2.003 el Procurador de los Tribunales D. Miguel Torres Alvarez, actuando en nombre y representación de la Cofradía de Pescadores "San Cipriano" de Aldan-Cangas, Cofradía de Pescadores "San José" de Cangas, Cofradía de Pescadores "San Martiño" de O'Grove, Cofradía de Pescadores de Rinlo-Ribadeo y Cofradía de Pescadores de A Pobla Do Caramiñal procedió a interponer el presente recurso contencioso administrativo contra el R.D. 1.053/03 de 1 de Agosto, por el que se aprueban normas de desarrollo del R.D. Ley 4/2.003 de 20 de Junio, en relación con los daños ocasionados por el accidente del buque "Prestige".

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, en escrito de 1 de julio de 2.004, se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora, tras alegar los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, solicita a la Sala «se dicte sentencia por la que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto: 1.- Se declare la nulidad radical de los artículos 3, párrafos 1 y 2, artículo 4, párrafos 1 y 2, artículo 5, párrafos 1 y 2 y artículo 7, párrafos 1, 2 y 3 del R.D. 1053/2003, de 1 de Agosto por el que se aprueban normas de desarrollo del Real Decreto Ley 4/2003, de 20 de Junio, en relación con los daños ocasionados por el accidente del buque Prestige. 2.- Se condene en costas a la Administración.»

En escrito de 2 de noviembre de 2.004, el Abogado del Estado, presentó escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la parte recurrente, solicitando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso.

Por providencia de 4 de noviembre de 2.004 se fijó la cuantía del recurso como indeterminada, y no habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento del pleito a prueba y habiendo solicitado la parte recurrente el trámite de conclusiones, se concedió a la misma el plazo de diez días para que presente escrito de conclusiones, lo que realizó en escrito de fecha 13 de diciembre de 2.004.

Evacuado el trámite de conclusiones por el Sr. Abogado del Estado, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para su votación y fallo la audiencia del día 17 de mayo de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto,

La exposición de motivos del Real Decreto 4/2.003 de 20 de Junio, sobre actuaciones para el abono de indemnizaciones en relación con los daños ocasionados por el accidente del buque "Prestige", expresa que «Ante la situación generada en determinadas zonas de la costa de Galicia y del litoral cantábrico por el accidente del buque «Prestige», el Gobierno ha venido adoptando una serie de medidas a fin de articular con la urgencia e inmediatez necesarias las actuaciones precisas para atender las necesidades surgidas de los daños provocados y paliar las graves consecuencias producidas con ocasión de dicho accidente. Las medidas adoptadas por el Gobierno de la Nación en ningún caso suponen reconocimiento de responsabilidad del Estado por tales efectos y se adoptan sin perjuicio del derecho que asiste al Estado para reclamar de los responsables el importe de las indemnizaciones que correspondan. Ante la eventualidad de que las indemnizaciones cubiertas por el «London P&I Club» y el Fondo internacional de indemnización de daños debidos a la contaminación por hidrocarburos (FIDAC) no alcancen a cubrir íntegramente el importe de los perjuicios ocasionados en España por el accidente, y considerando que hasta la fecha, y teniendo en cuenta el tiempo que puede transcurrir, los perjudicados no han percibido los derechos indemnizatorios que ostentan, las medidas de que se trata tienen como finalidad facilitar a quienes han experimentado daños como consecuencia del accidente del «Prestige», indistintamente personas físicas o jurídicas privadas o públicas, la reparación más inmediata posible de los referidos daños, mediante el anticipo de las indemnizaciones, subrogándose el Estado como consecuencia del pago anticipado de las indemnizaciones, en los derechos de los perjudicados. En todo caso, se trata por tanto de agilizar el abono de las indemnizaciones por los daños ocasionados por el «Prestige», asumiendo el Estado el pago de las indemnizaciones a los afectados por el accidente, y cuyo importe se hará efectivo por el Instituto de Crédito Oficial (ICO) en su condición de agencia financiera del Estado, pues entre sus funciones está, como primera y principal, la de contribuir a paliar los efectos económicos producidos por situaciones de grave crisis económica, catástrofes naturales u otros supuestos semejantes.»

Constituyen antecedentes de dicho Real Decreto Ley, los del mismo rango legal de 13 de noviembre y 22 de noviembre (Real Decreto Ley nº 7 y 8 de 2.002) que arbitraron ya una serie de actuaciones excepcionales y urgentes dirigidas a disminuir el impacto medioambiental en las zonas afectadas por la contaminación de hidrocarburos, ampliadas en el segundo de los citados Reales Decretos a las inicialmente contempladas para la Comunidad Autónoma de Galicia a las Comunidades Autónomas del Principado de Asturias, Cantabria y País Vasco.

En el escrito de demanda se solicita la declaración de nulidad radical de los artículos 3, apartados 1 y 2, artículo 4, apartados 1 y 2, artículo 5, apartados 1 y 2 y artículo 7, apartados 1, 2 y 3 del Real Decreto 1.053/2.003, de 1 de Agosto por el que se aprueban normas de desarrollo del Real Decreto Ley 4/2.003, de 20 de Junio, en relación con los daños ocasionados por el accidente del buque "Prestige" y que constituye el objeto del presente recurso.

En el preámbulo de la citada Disposición objeto del presente recurso se indica que «La situación generada por el accidente del buque «Prestige» en determinadas zonas del noroeste español y del litoral cantábrico ha dado lugar a la adopción por el Gobierno de una serie de medidas tendentes a articular mecanismos urgentes de reparación de daños a los afectados. Entre tales medidas, se ha aprobado el Real Decreto Ley 4/2003, de 20 de junio, sobre actuaciones para el abono de indemnizaciones en relación con los daños ocasionados por el accidente del buque «Prestige». Con el fin de facilitar una rápida reparación de los daños y de evitar a los afectados largos procesos de reconocimiento de indemnizaciones, el Real Decreto Ley 4/2003, de 20 de junio, establece un sistema de abono de indemnizaciones que permite, respecto de los perjudicados que voluntariamente lo acepten, la suscripción de un acuerdo transaccional mediante el cual la Administración General del Estado asume el pago de las indemnizaciones que correspondan a los afectados por el accidente y estos, por su parte, se reconocen indemnizados de los daños sufridos, desisten de las acciones en curso y renuncian a cualquier proceso judicial o extrajudicial, nacional o extranjero, que tenga su origen en tales daños. De igual modo, el Real Decreto Ley contempla la posibilidad de que la Administración General del Estado pueda suscribir convenios de colaboración con las comunidades autónomas o las corporaciones locales que hayan resultado afectadas por el accidente. En ningún caso, este régimen de anticipo de indemnizaciónes supone el reconocimiento de responsabilidad alguna por parte del Estado. Para articular este régimen excepcional de abono de indemnizaciones, el Real Decreto Ley 4/2003 habilitó al Instituto de Crédito Oficial (ICO) para efectuar los pagos resultantes de los acuerdos transaccionales y de los convenios de colaboración, dentro de un límite máximo de 160 millones de euros. La disposición final primera del Real Decreto Ley 4/2003 habilita al Gobierno y a los distintos titulares de los departamentos ministeriales para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para la ejecución de dicho real decreto ley. En este sentido, este Real Decreto contempla un sistema excepcional, ajeno a cualquier vía procedimental administrativa ordinaria, orientado a determinar las cantidades con las cuales el Ministerio de Hacienda podría llegar a firmar acuerdos transaccionales con los perjudicados por el siniestro del buque «Prestige» que voluntariamente lo acepten. La no aceptación de la oferta de acuerdo transaccional formulada por el Ministerio de Hacienda no introducirá ninguna modificación en la situación jurídica preexistente del damnificado.»

Las recurrentes en la exposición de hechos de su demanda, después de aludir a la publicación del Real Decreto Ley 4/2.003 y del texto del Real Decreto que es objeto del presente recurso, realiza en la exposición de hechos de su demanda una critica del contenido del texto primeramente citado que, naturalmente, ha de quedar al margen de toda consideración en esta sentencia en función del rango normativo de la norma a que dicha critica se refiere, excluida por ello mismo del control por este órgano jurisdiccional. Igualmente se realiza en el apartado tercero de los hechos de la demanda una general crítica del sistema establecido en el Real Decreto objeto de impugnación que se concreta en su fundamentación jurídica en los términos que seguidamente se consideran.

El primero de los preceptos impugnados es el artículo 3 del Real Decreto 1.053/2.003 del siguiente tenor literal:

Actuaciones para la valoración de daños susceptibles de estimación objetiva.

1. Los criterios orientativos de estimación objetiva serán de aplicación exclusivamente a la estimación del lucro cesante ocasionado a aquéllos que, de acuerdo con la información remitida por las Administraciones públicas competentes, hubieran percibido ayudas conforme a lo establecido en el art. 7 del Real Decreto Ley 7/2002, de 22 de noviembre, y del art. 7 del Real Decreto Ley 8/2002, de 13 de diciembre.

2. El Ministerio de Hacienda, previo informe de la Oficina del Comisionado del Gobierno para las actuaciones derivadas de la catástrofe del buque «Prestige» y del Consorcio de Compensación de Seguros, establecerá los criterios orientativos de estimación objetiva con arreglo a los cuales se realizará la valoración de los daños a que se refiere este artículo.»

Alega el recurrente en defensa de su pretensión anulatoria de este precepto del Real Decreto impugnado que en el mismo se ha infringido, en primer lugar, lo dispuesto en el Real Decreto Ley 4/2.003 cuyo artículo 4º, en opinión de los recurrentes, se remitía en exclusiva a los criterios de evaluación de los Convenios Internacionales de responsabilidad civil y del FIDAC. Entiende el recurrente que la regulación contenida en el texto del artículo 3 del Real Decreto impugnado supone la introducción de unas fórmulas y módulos de estimación objetiva y directa ajenos a los criterios de evaluación utilizados para la aplicación del Convenio Internación del Fondo Internacional de Daños debidos a contaminación por hidrocarburos y el Convenio Internacional sobre responsabilidad civil de daños debidos a la contaminación de hidrocarburos, criterios que, en su opinión, resultaba obligado atender, de conformidad con el texto del artículo 4º del Real Decreto Ley 4/2.003, estableciéndose con el sistema de valoración objetiva un criterio de valoración distinto al previsto en este precepto prescindiéndose, además, de la suscripción del Convenio, de obligada suscripción conforme al artículo 1, párrafo 4º del Real Decreto Ley 4/2.003.

En cuanto se refiere a la infracción del artículo 4º del Real Decreto Ley 4/2.003, el texto de dicha norma dispone que «La cuantía de la indemnización a pagar a los damnificados se corresponderá con los daños y perjuicios efectivamente sufridos por ellos a consecuencia del siniestro, cuya valoración y determinación de la cantidad que deba abonarse se realizará de acuerdo con los criterios de evaluación utilizados para la aplicación del Convenio internacional sobre la constitución de un Fondo internacional de indemnización de daños debidos a contaminación por hidrocarburos (FIDAC) y del Convenio internacional sobre responsabilidad civil de daños debidos a contaminación por hidrocarburos, todo ello conforme al daño evaluado, previo convenio al efecto, por el organismo competente».

Del texto que dejamos transcrito claramente se deduce que la determinación de la cantidad que debía abonarse como indemnización de los daños y perjuicios efectivamente sufridos habría de determinarse de acuerdo con los criterios de evaluación utilizados para la aplicación del Convenio sobre la constitución del FIDAC y el Convenio internacional sobre responsabilidad civil de daños debidos a contaminación por hidrocarburos y entiende el recurrente que, al no hacerlo así, se ha producido la infracción del precepto citado del Real Decreto Ley por cuanto que el artículo 3 del Real Decreto impugnado establece un sistema de evaluación objetiva, reservando el régimen de estimación directa para el resto de los supuestos que contempla el apartado 1 de dicho precepto.

De antemano es necesario dejar constancia de que el texto de la norma impugnada, esto es, el artículo 3 del Real Decreto objeto del recurso, ha sido modificado por el Real Decreto 1.699/2.003, de 12 de diciembre, en el sentido de ampliar los supuestos a los que resulta de aplicación el régimen de estimación objetiva -para la determinación siempre del lucro cesante-, que no queda limitado solamente a aquellos que hubieran percibido ayudas conforme a lo establecido en el artículo 7 del Real Decreto Ley 7/2.002 de 22 de noviembre, y en el artículo 7 del Real Decreto Ley 8/2.002 de 13 de diciembre, sino que también se aplica a la estimación del lucro cesante ocasionado a las Cofradías de Pescadores, así como a los Armadores no embarcados que hubieran recibido ayudas de alguna Comunidad Autónoma. Al efecto es de destacar que, en principio, aquellas ayudas a que se refieren los artículo 7 de los Reales Decretos Ley 7 y 8 de 2.002 se limitaban exclusivamente -cuantificadas en un principio en 10 euros diarios-, a los armadores embarcados y tripulantes de los buques pesqueros a los que la Comunidad Autónoma de Galicia haya concedido ayudas así como a los mariscadores en tierra, beneficiarios también de las ayudas concedidas por la Comunidad Autónoma de Galicia, ayudas que posteriormente se ampliaron en el artículo 7 del Real Decreto Ley 8/2.002 en el sentido de no restringirlas a las procedentes de la Comunidad Autónoma de Galicia y ampliarla además a los rederos colaboradores familiares de embarcaciones, comercializadores de primer nivel, operarios de lonjas y fábricas de hielo y personal laboral de las cofradías de pescadores a los que la correspondiente Comunidad Autónoma conceda ayudas en concepto de personal, cuantificando esta disposición las ayudas por beneficiario en 40 euros por día de inactividad, ampliando así la inicial de 10 euros concedida con el limite subjetivo antes mencionado por el artículo 7 del Real Decreto Ley 7/2.002.

Además de la ampliación del régimen de estimación objetiva para la determinación del lucro cesante en los términos mencionados el Real Decreto 1.699/2.003 de 12 de diciembre, establece un régimen excepcional para los comercializadores de primer nivel a los que se refiere el artículo 7 del Real Decreto Ley 7/2.002, de 22 de noviembre y el artículo 7 del Real Decreto Ley 8/2.002 de 13 de diciembre, quienes podrán renunciar a la aplicación de criterios de estimación objetiva y optar por una valoración de daños efectuada conforme al sistema regulado en el artículo 4º de este Real Decreto relativo a la estimación directa, con lo que para estas personas se establece una opción entre el sistema de estimación objetiva y el de estimación directa.

Teniendo en cuenta tales circunstancias, que suponen una precisión del contenido del Real Decreto impugnado, conviene ante todo advertir que el artículo 4 del Real Decreto Ley 4/2.003 no se remite a los criterios previstos en el Convenio Internacional sobre responsabilidad civil por daños de contaminación de hidrocarburos, ni tampoco a los del convenio regulador del FIDAC dado que dichos convenios internacionales no regulan ni determinan esos criterios evaluativos; lo que hace el Decreto Ley que se dice infringido por la norma impugnada es precisar que la valoración y determinación de la cantidad que deba abonarse se realizará de acuerdo con los criterios de evaluación utilizados para la aplicación de dicho Convenio Internacional del FIDAC y del general sobre responsabilidad civil de daños debidos a contaminación por hidrocarburos y ello porque, insistimos, los citados convenios internacionales no establecen criterio de evaluación alguno para la determinación de la responsabilidad; de aquí que la remisión que establece el artículo 4º del Real Decreto Ley lo sea a los criterios de evaluación utilizados para la aplicación de dichos convenios.

Es por ello que ni existe la infracción que se denuncia del texto de dicho Real Decreto ni tampoco del contenido de dichos convenios como por lo demás se deduce del propio escrito de demanda en que no se ha concretado la norma específica de dichos convenios que se dicen vulnerados por el Real Decreto recurrido y que, como con razón advierte el Abogado del Estado, el texto del Real Decreto objeto de impugnación no excluye el mandato del Real Decreto Ley en su artículo 4º de utilizar los criterios de valoración del FIDAC y del general sobre responsabilidad civil de daños debidos a contaminación por hidrocarburos, sin que tampoco se especifique por los recurrentes cuál sea el criterio de evaluación utilizado para la aplicación de los convenios que resulte marginado.

Por otro lado, es evidente que resulta contrario a la propia argumentación del recurrente el hecho de denunciar, por un lado, la no aplicación de unos inexistentes criterios en el texto de los Convenios Internacionales a que se remite el Real Decreto Ley en su artículo 4º y advertir, por otro lado, que la remisión a dichos convenios por parte del legislador español implicaría que el gobierno no estaba considerando indemnizables ni los daños personales ni los morales ni los específicamente ecológicos, todos ellos naturalmente objeto de reparación al margen de dichos convenios internacionales y en virtud de las disposiciones contenidas tanto en el Real Decreto Ley que se estima infringido como en lo dispuesto en el artículo 3.1 del Decreto objeto de impugnación, debiendo insistirse en que el ámbito de evaluación objetiva está previsto exclusivamente en relación con el lucro cesante y para la concreción y determinación del daño sufrido por dicho concepto para los colectivos expresamente enumerados en la norma.

En relación con la necesaria y obligada suscripción del protocolo con el FIDAC que el recurrente denuncia y que estima que supone una infracción de lo dispuesto en el párrafo 4º del Real Decreto Ley que sirve de cobertura a la norma impugnada, basta indicar que dicha disposición preve la mera posibilidad, no articulada con carácter imperativo, de suscribir un protocolo con el FIDAC que fije los métodos de cooperación técnica en la fijación de los daños y en la identificación de los perjudicados.

En último término y en relación con el documento aportado con el número 3 a su escrito de demanda por el recurrente, en el que parece fundar su argumentación acerca de la escasez de la indemnización prevista conforme a los módulos de estimación objetiva, baste indicar que el sistema previsto en el artículo 3 de la norma impugnada preve la fijación de los criterios orientativos de estimación objetiva para la realización de la valoración de los daños por parte del Ministerio de Hacienda, previo informe de la oficina del Comisionario del Gobierno para las actuaciones derivadas de la catástrofe del buque "Prestige" y del Consorcio de Compensación de Seguros, siendo el documento, parcialmente aportado en fotocopia por el recurrente, una simple fórmula parcial propuesta por dicha oficina del Comisionado, sin concretar el texto definitivo del acuerdo fijado por el Ministerio de Hacienda que por lo tanto no puede ser calificado, como el recurrente hace, de insuficiente a efectos de determinar el lucro cesante por el sistema de evaluación objetiva y que, evidentemente, no constituye el objeto de impugnación de este proceso.

No existe, por tanto, tampoco infracción de lo dispuesto en el Real Decreto Ley 4/2.003 por parte del articulo 4º del Real Decreto impugnado en relación con la suscripción del protocolo a que se refiere el párrafo 4º del artículo 1º del citado Real Decreto puesto que en dicho precepto exclusivamente se preve la posibilidad de la suscripción de dicho protocolo para la estimación directa y el Consorcio de Compensación de Seguro coordinará las labores de evaluación de los daños en caso de no suscribirse el citado protocolo cuya definitiva determinación, conforme al apartado 3 del artículo 4 se efectúa por el Ministerio de Hacienda restando las cantidades ya percibidas como consecuencia del siniestro por los mismos daños por parte del FIDAC o por parte de cualquier otra entidad o administración que haya concedido ayudas a los damnificados, debiendo resaltarse que la limitación de los 160 millones de euros contenida inicialmente en el Real Decreto Ley y en la norma impugnada ha sido derogada por virtud de lo dispuesto en el Real Decreto Ley 4/2.004 de 2 de Julio.

TERCERO.- Se interesa también la declaración de nulidad del contenido de los apartados 1º y 2º del artículo 5 de la norma impugnada referido a la suscripción de acuerdos transacionales cuyo integro contenido es el siguiente:

Suscripción de acuerdos transaccionales.

1. Valorados los daños, el Ministro de Hacienda, por medio de la autoridad en quien delegue, comunicará a los solicitantes la propuesta de acuerdo o convenio transaccional, incluida la valoración efectuada, según lo dispuesto en el art. 6 del Real Decreto Ley 4/2003, de 20 de junio, en el modelo normalizado aprobado por orden del Ministerio de Hacienda, según dispone la disposición final primera del citado real decreto ley.

2. Los solicitantes que lo acepten habrán de prestar su conformidad suscribiendo con su firma el acuerdo propuesto, el cual deberá ser presentado, dirigido al Ministro de Hacienda, dentro del plazo de 30 días a contar desde la recepción por el interesado de la propuesta de acuerdo. Transcurrido este plazo sin la presentación de la propuesta de acuerdo firmada, se tendrá al solicitante por desistido de su solicitud inicial de acuerdo transaccional.

3. La falta de aceptación expresa o tácita no producirá otro efecto para el solicitante que el mantenimiento de la situación jurídica preexistente.

4. Las condiciones de pago deberán concretarse de forma expresa en el acuerdo o convenio que se suscriba, de conformidad con lo establecido en el art. 2 del Real Decreto Ley 4/2003, de 20 de junio.

Respecto a dicho precepto el recurrente no ofrece argumento alguno que apoye y justifique su pretensión de nulidad de los apartados 1º y 2º, si no es la referencia a los daños de carácter futuro que parece entender de imposible objeto de renuncia; mas ello está en contradicción con lo dispuesto en el artículo 1.271 del Código Civil y el régimen de libertad contractual que establece dicho texto legal y que permite concretamente como objeto del contrato las cosas futuras; aparte de olvidar que la suscripción del Convenio tiene naturalmente carácter voluntario para el solicitante y que la falta de aceptación expresa o tácita, como dispone el artículo 5 apartado 3 de la norma, no produce otro efecto para el mismo que el mantenimiento de la situación jurídica preexistente.

Se impugna asimismo el contenido del artículo 7 del Real Decreto en sus tres apartados y cuyo texto, regulador de los Convenios de Colaboración dispone:

1. De conformidad con lo establecido en el Real Decreto Ley 4/2003, de 20 de junio, la Administración General del Estado podrá celebrar convenios de colaboración, a los que se refiere la disposición adicional primera del citado real decreto ley, con las comunidades autónomas y con las corporaciones locales afectadas, con el objeto de resarcir a tales Administraciones públicas de los daños que les haya ocasionado el accidente del buque «Prestige».

2. Los instrumentos de formalización de los convenios a que se refiere este artículo se suscribirán, en nombre de la Administración General del Estado, por el Ministro de Hacienda o la autoridad en quien delegue, y habrán de especificar los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes, la competencia que ejerce cada Administración, la relación de daños sufridos y su valoración.

3. En todo caso, en la determinación de las cantidades a resarcir por razón de los convenios de colaboración, se tendrán en cuenta las ayudas procedentes de fondos comunitarios, de forma que la suma de ambas no podrá superar el importe del daño que se trate de resarcir.

Parece entender el recurrente que, como alega al contestar a las alegaciones del Abogado del Estado en su escrito de conclusiones, la posibilidad de suscripción de convenios con otras Administraciones Públicas disminuye el montante del límite total de las indemnizaciones, fijadas por el Real Decreto Ley 4/2.003 originariamente en 160 millones de euros.

Mas ello supone ignorar que tal límite, y con ello el posible perjuicio para la percepción de la integra indemnidad para el resto de afectados, no existe toda vez que la restricción límite de 160 millones fijados originariamente ha sido suprimida por el artículo 1º. 1 del citado Real Decreto 4/2.004 corrigiendo en consecuencia las limitaciones en tal sentido a que se refieren los artículo 1 y 6 del Real Decreto Ley 4/2.003 de 20 de junio.

Procede, en consecuencia con todo lo anterior, la desestimación del recurso contencioso administrativo en razón de la conformidad a derecho de la disposición recurrida, sin que se aprecien razones determinantes de una condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la Ley rectora de la Jurisdicción.