STS, 30 de Abril de 2001

PonenteCANCER LALANNE, ENRIQUE
ECLIES:TS:2001:3517
Número de Recurso7230/1995
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución30 de Abril de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Abril de dos mil uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 7230 de 1995 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Vigo y la entidad Seragua S.A. y Fomento de Construcciones y Contratas S.A., contra sentencia de fecha 2 de Junio de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia sobre prestación del servicio de abastecimiento de agua. Habiendo sido parte recurrida la federación de Asociaciones de Vecinos de Vigo DIRECCION000 , representada y defendida por la Procuradora Dª Mercedes Blanco Fernández, asistida de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; Que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por ASOCIACION VECINOS DE VIGO " DIRECCION000 " contra Resolución de 18-6-93 desestimatoria de Recurso de reposición impugnando procedimiento de cobro de cuotas devengadas por prestación de servicio de abastecimiento y saneamientos de aguas en Vigo; Expte. RX16508/1993. dictado por AYUNTAMIENTO DE VIGO. En consecuencia, declaramos dicha resolución contraria a derecho, reconociendo el derecho de los usuarios del servicio de suministro de agua del Ayuntamiento demandado, a que la facturación y lectura de contadores se realice en los términos indicados en los fundamentos de derecho cuarto y quinto de la presente; y reconociendo igualmente el derecho de los usuarios al reintegro de las cantidades que en su favor resulten con efecto inicial del 30 de noviembre de 1992. Sin imposición de costas.

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación del Ayuntamiento de Vigo y la entidad Seragua S.A. y Fomento de Construcciones y Contratas S.A. se preparó recurso de casación, que por providencia de 14 de Julio de 1995 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillen, en representación del Ayuntamiento de Vigo se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que casando la recurrida declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto en su día por la Asociación de Vecinos de Vigo " DIRECCION000 " contra el acuerdo plenario de nuestra representada de 18 de Junio de 1993 y, subsidiariamente para el caso de que no se estimase la concurrencia de las causas de nulidad alegadas por esta parte en el presente recurso, estimándolo en cuanto al fondo, dicte sentencia casando la recurrida, dictando en su lugar otra mas ajustada a Derecho por la que se declare la legalidad de los actos recurridos.

El Procurador D. Jacinto Gómez Simón, en representación de Seragua S.A. y Fomento de Construcciones y Contratas S.A. en su escrito de interposición después de formular lo estimó conveniente a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia casando y anulando la recurrida declarando, en su lugar la inadmisibilidad del recurso interpuesto en su día por la Asociación de Vecinos de Vigo DIRECCION000 en cuanto a los actos de liquidación practicados por Seragua-Focsa y a la devolución de las cantidades cobradas en exceso en aplicación de los mismos y desestimándolo en todo lo demás, confirmando en consecuencia la resolución municipal de 18 de junio de 1993.

CUARTO

La Procuradora Dª Mercedes Blanco Fernández, en representación de la parte recurrida presenta escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a Sala declare su inadmisibilidad, o subsidiariamente, lo desestime declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente.

QUINTO

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 24 de Abril de 2001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Ayuntamiento de Vigo ampara en el núm. 4 del artículo 95,1 de la Ley de esta Jurisdicción en la versión de la fecha de los hechos, el primer motivo de su recurso de casación, con el fundamento de que la sentencia ha incurrido en infracción del artículo 52.2 de la LJCA y artículo 126 de la ley del Procedimiento Administrativo de 1957 y del art. 82,c) LJC, todos ellos en relación con el artículo 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Y ello en consideración a que el acuerdo administrativo impugnado, que desestimaba una petición de una Asociación Vecinal dirigida a la revisión del sistema de facturación del servicio de suministro de agua seguido por el concesionario, debía ser calificado de mera propuesta de la Corporación Municipal dirigida a la Junta Superior de Precios de la Comunidad Autónoma de Galicia, siendo la resolución de ésta la que debió ser recurrida, al ser la única impugnable, o bien porque la infracción de los preceptos que se denuncia, deriva de que si se toma el acuerdo municipal de 18 de Junio de 1993 -contra el que se dirige el contencioso- como resolutorio de una reposición, debió considerar la sentencia que tal acuerdo había sido dictado resolviendo una reposición promovida fuera del plazo de un mes señalado por los citados artículos 52.2 LJC y 126 LPA, para ese tipo de recursos administrativos, lo que daba lugar a un acto no impugnable judicialmente vista la fecha del acuerdo municipal de revisión de precios de 14 de Diciembre de 1991, contra el que en realidad debía entenderse dirigida la reposición, y la fecha de su impugnación, el 30 de Noviembre de 1992. O, en último término, porque como ya se anticipó en la instancia, se estaba en presencia de un acto que era repetición de otros anteriores, es decir de la mera modificación cuantitativa de las tarifas manteniéndose el mismo sistema de facturación, lo que generaría la causa de inadmisibilidad del art. 82,c) LJCA, al tratarse de acto reproducción de otros anteriores firmes y consentidos.

Pero ese motivo ha de ser desestimado. En primer lugar porque en cuanto a la alegada infracción del art. 52.2 LJCA y 126 LPA, en función de haberse recurrido meros actos de trámite no recurribles jurisdiccionalmente, o resolutorios de una reposición planteada ante la Administración fuera del plazo legal, esas cuestiones no fueron abordadas por la sentencia impugnada, al no haber sido suscitadas en la anterior instancia por el Ayuntamiento de Vigo. Por lo que quedan al margen de esta casación que, como es sabido, es un recurso extraordinario encaminado a depurar la aplicación del derecho sustantivo o procesal, sea al decidir o sea al sustanciar el proceso, hecha por el Juzgado de la instancia. Excluyéndose, por tanto, de su posible objeto, aquellas cuestiones que, como es el caso, no hubieran sido planteadas por las partes, ni resueltas en la anterior instancia. Y, en relación a la excepción del acto consentido, fundada en la pasividad de los integrantes de la Asociación demandante en la instancia, frente a otros actos municipales anteriores modificadores de la cuantía de las tarifas, del que era reproducción el ahora recurrido, que sí fue suscitada ante el Tribunal Superior y decidida por la sentencia recurrida, porque como bien se dice en dicha resolución judicial, no debía atribuirse al escrito de la Asociación demandante de 30 de 1992, el carácter de un recurso de reposición contra el acuerdo municipal de revisión de tarifas de 14 de Diciembre de 1991, sino el de una petición dirigida al Ayuntamiento para que instara al concesionario del servicio a modificar el sistema de facturación que hasta entonces había seguido para confeccionar las liquidaciones por el suministro de agua, siendo la cita de ese acuerdo de revisión de tarifas de 1991, una mera referencia fundamentadora de las argumentaciones que se exponían por el peticionario en apoyo de su petición, y no una impugnación del acuerdo revisorio; acuerdo que, por otra parte, y como luego se dirá, en absoluto establecía expresa, ni implícitamente, un sistema de facturación como el utilizado por el concesionario. De modo que no habían existido actos anteriores del que fuera reproducción el impugnado, resolutorio de la petición, pues ni siquiera se alega por el Ayuntamiento que con anterioridad a la petición de 30 de Noviembre de 1991, la misma Asociación vecinal demandante, o cualquiera de sus componentes, hubiera dirigido al Ayuntamiento una petición similar de cambio de sistema de facturación, que no hubiera sido atendida, y viniera a reiterarse por la aludida de 1991.

SEGUNDO

Bajo el mismo artículo 95,1,, LJCA entonces vigente, opone el Ayuntamiento, como segundo motivo casacional que la sentencia ha infringido el art. 50 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 (sic), arts. 99 y 100 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, y art. 108,b) del Real Decreto Legislativo 78/1986 de 18 de Abril y doctrina jurisprudencial sobre interpretación de los contratos dirigidos a la prestación indirecta de los servicios públicos. la vulneración de esos preceptos (la del art. 50 de la Ley de Contratos del Estado, ha de entenderse referida al art. del mismo número del Reglamento de Contratos del Estado que guarda relación con la interpretación de los contratos), la funda el Ayuntamiento en estimar errónea la interpretación que ha hecho la sentencia de los acuerdos de revisión de tarifas y del Pliego, para llegar a la conclusión de que el sistema de facturación procedente debía ser de escalones, en que la cantidad a cobrar era la correspondiente a la suma de las resultantes en función de la tarifa propia de cada tramo o escalón en que se descompusiera el total consumido, cuando la correcta valoración de aquellos antecedentes y Pliego, en opinión del Ayuntamiento, conducen a la corrección del sistema que se venía siguiendo por el concesionario, aplicando la tarifa única correspondiente al consumo mas alto alcanzado en el momento de la lectura.

Tampoco comparte este Tribunal la postura que ahora mantiene la Corporación recurrente, pues nada significa la anterior pasividad de los usuarios ante el sistema de facturación por progresión continua que les venía aplicando primero la Corporación, cuando fue prestadora directa del servicio y luego la unión de empresas «Seragua S.A. y Fomento de Construcciones y Contratos», como concesionaria del servicio, pues la complejidad del sistema y la noticia que tenían de su fundamentación a través de los respectivos cargos bancarios o facturas, era naturalmente escasa, y explicaba que únicamente se hubiera reaccionado cuando una Asociación vecinal, con mayores medios económicos y consiguientemente técnicos, se hizo cargo del problema y trató de solucionarlo dirigiéndose al Ayuntamiento, para que, como Administración concedente, y haciendo uso de sus potestades interpretativas del contrato, impusiera al concesionario la necesidad de variar el sistema que venía siguiendo por el que la Asociación reclamaba, de facturación por consumo, calculado en función de la tarifa correspondiente a cada uno de los escalones en que se descomponía el consumo total facturado y suma de las aplicaciones parciales.

Debiendo hacerse notar que no cabía decir que en los diferentes acuerdos de revisión de la cuantía de las tarifas, en que se reflejaba la división por turnos o escalones y categorías del consumo de agua, ni expresa, ni implícitamente, se hacía referencia a que el sistema a seguir debía ser el de progresión continuada, o por tarifa correspondiente a la suma total, defendido por el Ayuntamiento, según lo acredita el informe emitido por el Jefe del Sector de los Servicios Económicos del Ayuntamiento, que obra como folios 15 y 16 del expediente, y que es uno de los aludidos al respecto por la sentencia para apoyar sus tesis, hasta el punto que el técnico municipal informante, aconseja al Ayuntamiento que en los sucesivos acuerdos sobre revisión de tarifas debía especificarse expresamente los criterios de facturación por consumo en el sentido propugnado por la Corporación.

Argumentaciones favorables a la Asociación demandante que desde luego se desprenden del tenor literal , tanto de los acuerdos de revisión de tarifas, como del Pliego de Condiciones a que alude la sentencia, y se corroboran desde el punto de vista lógico, por la referencia que se contiene en los antecedentes del Acuerdo de revisión, de 14 de Diciembre de 1991, a una tarifa media, cuya repercusión se concretase en una serie de tarifas por tramos, o por la lógica de la utilización también por el Juzgador de la instancia, a esos efectos interpretativos, de la circunstancia negativa referente a que no estaba prevista en la fundamentación legal de las facturaciones, una cláusula de salvaguardia, al modo del artículo 56 de la Ley General Tributaria, para evitar las disfunciones consiguientes a la aplicación del sistema de progresión continua, defendido por el Ayuntamiento, para casos en que se pasara mínimamente de un escalón a otro, cláusula que razonablemente debía figurar, de ser éste el sistema a aplicar. Y sin que pueda entrarse a dilucidar sobre cual fuera la intención del contrato a deducir de la común voluntad de concedente y concesionario, respecto del problema que se resuelve, a derivar de la doctrina del mantenimiento del equilibrio financiero de la concesión, regulado por los artículos 127 y concordantes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que este recurrente funda en los informes municipales que procedieron al acto administrativo impugnado, que, según dice, permiten inferir que las propuestas del concesionario se hacían partiendo del supuesto de que el cobro de tarifas se continuaría haciendo por el sistema de progresión continuada -cobro por tarifa del tramo final-, ya que esas consideraciones sobre la necesidad de mantener el equilibrio de la concesión no se emitieron ante el Tribunal Superior, constituyendo por ello una cuestión nueva que escapa del posible contenido de esta fase casacional, por cuanto que la sentencia ni se pronunció, ni pudo pronunciarse sobre tal cuestión. Máxime cuando suscitaba problemas suficientemente individualizables a efectos de solución, y con sustantividad propia, capaces de determinar el sentido de la decisión judicial. Es decir, constituía ese planteamiento una cuestión nueva, que no puede ser resuelta directamente por este Tribunal en fase casacional, pues ello provocaría, desde otro punto de vista, la total indefensión de la contraparte, que no ha podido alegar, ni emitir prueba para rebatir las afirmaciones municipales sobre cual fuera la común intención de concedente y concesionario al constituir el contrato, en orden al sistema de facturación, bajo el punto de vista de mantenimiento del equilibrio económico concesional.

TERCERO

El tercer motivo casacional, lo expone el Ayuntamiento, también al amparo del artículo 95,1,, LJCA, de anterior vigencia. Lo funda, en que, según dice, la sentencia ha incurrido en error al apreciar que el concesionario incumple el Pliego de Condiciones en lo que se refiere a la obligación de examen bimensual de los contadores de suministro de agua, pues resulta absurdo exigir el cumplimiento de una obligación en unos rigurosos términos que resultan imposibles, dado el elevado número de contadores en Vigo, y los imponderables que pueden impedir la lectura, muchos de ellos ajenos a la voluntad del concesionario. Añade que el reglamento del Servicio Municipal de Aguas de 27 de Enero de 1993, prevé un sistema sustitutorio para hacer frente a las eventualidades que impidan el exacto cumplimiento de esa obligación de lectura bimensual de contadores, previendo que en esos casos la facturación se hará de acuerdo con el consumo realizado en el mismo periodo de tiempo y en la misma época del año anterior, y que de no existir esa referencia, las facturaciones se hagan de acuerdo con la media aritmética de los seis meses anteriores.

No cabe estimar esta motivación, pues el Pliego de Condiciones -art. 63,a)- taxativamente establece que el concesionario deberá realizar como mínimo, una vez por bimestre, la lectura de todos los contadores instalados para el servicio, la cual servirá para establecer los caudales consumidos por los abonados. Y a esa previsión se ha atenido la sentencia al resolver la cuestión ahora examinada, con una interpretación que comparte este Tribunal, dada la claridad del precepto, y que no ha de ceder frente a las razones de imposibilidad que esgrime el recurrente, que son indiferentes desde la posición de los usuarios del servicio, que, en contra de lo que afirma la Corporación, sí se ven perjudicados si por una lectura del contador fuera del plazo bimensual, se factura por un mayor volumen consumido que sea liquidado según la tesis de progresividad continuada mantenida por la Corporación y el concesionario, multiplicando el importe a satisfacer, por la tarifa correspondiente al tramo final. Máxime cuando esa eventualidad, derivada del elevado número de contadores, pudo ser tenida en cuenta por el concesionario al suscribir la concesión, solicitando si acaso la modificación del Pliego, que de otro modo permanecería como de inexorable cumplimiento, dada la claridad de sus términos en el punto discutido.

CUARTO

Como último motivo de casación, y al amparo de idéntico precepto procesal -art. 95,1,4 LJCA-, alega el Ayuntamiento la insostenibilidad de la petición que se contiene en la demanda, atinente a que se reconozca a los usuarios el derecho a ser reintegrados de las cantidades que la empresa concesionaria ilegalmente ha percibido de éstos, por los conceptos a que se contrae este recurso, que era petición no resulta por la Administración, al no haber sido pedida por los peticionarios.

Pero este motivo ha de ser desestimado, al referirse a una cuestión no planteada en la instancia por el Ayuntamiento, y, por ello, ajena al posible contenido de esta casación. Sin que el alegado principio de orden público procesal pueda producir el efecto pretendido por el recurrente de abrir esta fase al conocimiento de este motivo, pues en absoluto tiene el alcance que el actor propugna, desnaturalizando la esencia de la casación.

QUINTO

Debe entrarse a conocer de los motivos casacionales opuestos por la concesionaria, unión de empresas «SERAGUA S.A. y FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS». Y así al amparo del art. 95,1, de la LJCA, en la versión entonces vigente, denuncia dos motivos de casación referidos, el primero, a la carencia de la legitimación, en los términos del art. 28,2 LJCA, siempre de aquella anterior versión legal, en función de que la Asociación recurrente carecía de la legitimación requerida por el precepto citado para reclamar, como hacía en la demanda, el restablecimiento de las situaciones jurídicas de todos los usuarios del servicio, restablecimiento que, a lo más, solo podría pretender respecto de su propio contrato de suministro, pues no representaba ni ejercitaba los derechos de los usuarios. Y el segundo, a la infracción por la sentencia de los artículos , 37 y 82,a) de aquella LJCA, al entender el recurrente que es contrario a esos preceptos que el recurso contencioso-administrativo se haya dirigido contra los actos de liquidación realizados por el concesionario, al afirmar que los mismos no son actos administrativos. Pero esos motivos casacionales deben ser rechazados, pues se trata de cuestiones nuevas, no suscitadas en la instancia, siendo por ello extrañas al posible contenido de este recurso de casación, en función de las consideraciones ya expuestas en esta resolución al rechazar otros problemas similares.

SEXTO

Al amparo del art. 95,1,4 de la citada LJCA, como tercer motivo de casación, alega la concesionaria que la sentencia infringe los artículos 126,2,b) y 127,2,b) y 128.3 RSCL y arts. 1, 73 y 74 LCE, porque para interpretar el contrato olvida las reglas establecidas en esos preceptos relativas al mantenimiento del equilibrio financiero de la concesión.

El motivo debe ser desestimado al tratarse de cuestión que el ahora recurrente no planteo ante el Tribunal Superior, autor de la sentencia impugnada.

SEPTIMO

El siguiente motivo de casación, formulado también bajo el artículo 95,1,, LJCA, lo funda este recurrente en que la sentencia ha infringido el art. 1282 del Código Civil, así como el principio de confianza legítima, consagrado por las sentencia de 26 de Enero, 1 y 15 de Febrero y 15 de Junio de 1990 entre otros. Pero para rechazar este motivo casacional basta con que se de por reproducido lo que ante argumentación sustancialmente similar del Ayuntamiento, se ha expuesto en el fundamento tercero de esta resolución, respecto a la carencia de relevancia suficiente de la pasividad de los usuarios frente al sistema de facturación seguido por los anteriores prestadores del servicio, o por la actual concesionaria.

OCTAVO

Siempre al amparo del artículo 95,1, LJCA, opone este recurrente que la sentencia impugnada vulnera el art. 25 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, de 13 de Abril de 1989, y el art. 13.1 de la Ley de Aguas de 1985, porque en uno de sus fundamentos, después de afirmar que las tarifas del agua constituyen precios públicos, sostiene, en contra de lo que se desprende de esos preceptos, que el importe de las tarifas únicamente debe cubrir el coste del servicio, sin poder extenderse a cumplir la finalidad de penalizar los consumos excesivos o suntuarios de agua.

Tampoco es decisiva esta alegación a los fines estimatorios de su recurso, pues si bien es cierto que en el fundamento III de la sentencia se contienen afirmaciones como las que denuncia el recurrente, que son contrarias a los preceptos que cita ahora como infringidos, sin embargo esas afirmaciones no excluyen que el sentido general de la argumentación principal en que se funda la decisión del Tribunal Superior de Justicia, deba ser mantenido, y, con ello la validez jurídica de la sentencia, pues la interpretación que se hace acerca de que la facturación debe calcularse por el sistema de progresión escalonada, aplicando a cada tramo la tarifa correspondiente, no contradice los preceptos legales ahora cuestionados, si se observa que, en cualquier caso, supone aplicar al menor consumo una tarifación menor, penalizando en definitiva el mayor consumo, tal como los preceptos invocados posibilitan.

Es decir las jurídicamente inadecuadas afirmaciones que se hacen en la sentencia acerca de la penalización del consumo, no excluyen la validez del sentido general de las conclusiones que establece respecto del sistema de facturación que reclamaba la Asociación entonces actora, que es la razón esencial de la decisión, en el tema de la facturación.

NOVENO

En último lugar, la unión de empresas recurrentes, al amparo del tan citado art. 95,1, LJCA, alega que la sentencia infringe el artículo 14 LCE y art. 21.2 RCCL, relativos a la fuerza vinculante del Pliego de Condiciones, porque en contra de lo que se dice por el Juzgador de la instancia, los artículos 53,a), 64,a) y 73 del Pliego, permiten una lectura que no sea bimensual de los contadores. Pero tampoco puede prosperar esa alegación, pues la interpretación que hace la concesionaria va en contra de los taxativos términos del art. 53,a), del Pliego, cuya claridad, según lo ha entendido la sentencia recurrida, ha de prevalecer sobre las interesadas afirmaciones de la parte recurrente, que no tienen otro apoyo que su propia subjetividad.

DECIMO

Por lo expuesto procede la desestimación de los recursos de casación formulados por la Corporación Municipal y por la empresa concesionaria. Con imposición a los recurrentes de las costas causadas en esta casación, conforme al artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Vigo y por la entidad «SERAGUA S.A. Y FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS S.A.», contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, del 2 de Junio de 1995, dictada en su recurso núm. 7971/93, sobre prestación del servicio de abastecimiento de agua.

Se imponen a los recurrentes las costas de esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Enrique Cancer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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