STS 1753/2020, 16 de Diciembre de 2020

Ponente:JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
Número de Recurso:8087/2019
Procedimiento:Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)
Número de Resolución:1753/2020
Fecha de Resolución:16 de Diciembre de 2020
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

SUBVENCIONES. COOPERACIÓN. REINTREGRO DE SUBVENCIONES. INCUMPLIMIENTO DE PROYECTO. Se establece la posibilidad para la Administración de reclamar el reintegro de una subvención concedida para un proyecto en modalidad de cooperación incumplido, tanto sean personas jurídicas o físicas, privadas o públicas, las beneficiarias de la subvención. Siempre que el incumplimiento se haya probado se podrá proceder a la reclamación. Se desestima el recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1.753/2020

Fecha de sentencia: 16/12/2020

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 8087/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 15/12/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 8

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: ELC

Nota:

PALMA TOOLS, S.L.

R. CASACION núm.: 8087/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1753/2020

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espín Templado, presidente

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. María Isabel Perelló Doménech

D. José María del Riego Valledor

D. Diego Córdoba Castroverde

D. Fernando Román García

En Madrid, a 16 de diciembre de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado bajo el número RCA/8087/2019, interpuesto por el procurador don Antonio Palma Villalón, en representación de la mercantil PALMA TOOLS, S.L. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1109/2017.

Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO representada y defendida por el Abogado del Estado

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo número 1109/2017, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 12 de septiembre de 2019, cuyo fallo dice literalmente:

"Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Antonio de Palma Villalón, en nombre y representación de la entidad PALMA TOOLS, S.L., contra resolución del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, de fecha 2 de junio de 2017, a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos como ajustada a Derecho.

Con condena en costas a la parte recurrente.".

El pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo se basó en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

"[...] Las cuestiones ahora planteadas han sido examinadas por este tribunal en un supuesto idéntico, en sentencia de fecha 3 junio 2019 , recaída en el recurso 839/17 , interpuesto por otra de las entidades colaboradoras en el proyecto, KAPSCH TRAFFICCOM ARCE SISTEMAS S.A. (antes Telvent Arce Sistemas S.A.), que alegaba las mismas circunstancias que la aquí recurrente.

Destacábamos del expediente administrativo, como datos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

- Por Resolución de 30 de abril de 2010, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, se efectuó la convocatoria 1/2010 para la concesión de ayudas del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011.

En el apartado Cuarto. "Modalidades de participación", se contemplaba:

"b) Proyecto o acción en cooperación: proyectos en cuyo desarrollo participen más de uno de los definidos como beneficiarios por cada subprograma en los anexos IV al VII, que pueden pertenecer o no al mismo tipo de sujetos, cuyas relaciones estén formalizadas documentalmente mediante un contrato, convenio o acuerdo en el que se establezcan los derechos y obligaciones de los distintos sujetos participantes."

- Por Resolución de concesión de fecha 23 de diciembre de 2010, dictada al amparo de la Orden ITC/712/2010, de 16 de marzo, y de la anterior Resolución de convocatoria, fue concedida la ayuda, consistente en subvención de 812.174,51 € y préstamo por importe de 2.032.951,59 €, solicitada por VISUAL TOOLS, SA.

- En el Anexo I se establecían las condiciones del préstamo y condiciones técnico-económicas del proyecto. Y en el Anexo II se desglosaban las ayudas por participante y anualidades.

- La subdirección General de Coordinación y Ejecución de Programas, con fecha 21/06/2016, acordó el inicio de procedimiento de desagregación por participante, justificando que, mediante auto de fecha 13 de mayo de 2015 la entidad VISUAL TOOLS, S.A., coordinadora del proyecto, ha sido declarada en concurso de acreedores; que la comprobación de la justificación técnico-económica del proyecto evidencia el cumplimiento total de los objetivos para los que se concedió la ayuda; que, de acuerdo con el cuadro de amortización del préstamo y una vez consultados los Sistemas de Información Contable del Estado, se constata que:

- Hay cuotas vencidas que fueron giradas a la agrupación a través del coordinador y no han sido atendidas, ni siquiera en parte (plazo nº 2, vto. 30/06/2015; 169412,63 €). Que procede la desagregación por participante de estas cuotas, su exigencia a cada participante y la anulación parcial del procedimiento recaudatorio respecto al coordinador, así como de las cuotas no vencidas.

En el acuerdo de colaboración de fecha 4 de octubre de 2010, aportado al procedimiento, entre VISUAL TOOLS, S.A, como entidad responsable y coordinadora del proyecto, y nueve entidades más, entre ellas la ahora recurrente, se establecía:

" Artículo 4. El Coordinador

4.1 VISUAL TOOLS será el Coordinador, que actuará como representante de la agrupación y solicitante de la ayuda.4.2 Será el solicitante de la ayuda y el responsable, a todos los efectos, de la realización del proyecto o actuación ante el Ministerio, sin perjuicio de las responsabilidades de las Partes.

4.3 Canalizará la relación con los participantes y, llegado el caso, aportará la documentación justificativa de la realización del proyecto o actuación. Por tanto, recopilará de las Partes los justificantes de gastos y otros documentos financieros para su envío al Ministerio, así como los informes y otros documentos que pudieran ser requeridos por el organismo que otorga la ayuda.

4.4 Se responsabilizará de la ayuda concedida, y de la transferencia a cada participante de los fondos que le correspondan.

4.5 Supervisará el progreso del Proyecto de acuerdo con el plan de trabajo previsto o el fijado por común acuerdo de las Partes."Citábamos anteriores pronunciamientos del tribunal en casos análogos (entre otras, en sentencias de 27/03/15, 16/10/16/ 31/10/17, 23/02/18).

Pues bien, siguiendo el mismo criterio, hemos de acudir al artículo 11 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que define el término "beneficiario" en los siguientes términos:

"1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.

  1. Cuando el beneficiario sea una persona jurídica, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.

  2. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.

    Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley."

    El artículo 40 de la LGS, "Obligados al reintegro", establece:

    "1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal.

    Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles.

  3. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.

    Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.

    Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado.

    (...)"

    En estos supuestos hemos entendido que la Administración demandada no ha hecho sino aplicar cabalmente los anteriores preceptos, reclamando de los partícipes, concretamente de la entidad recurrente, el cumplimiento de un compromiso asumido al suscribir el convenio de participación en el desarrollo del proyecto, para el cual la entidad coordinadora solicitó la ayuda.

    Concretamente se le reclama la devolución de las cantidades que le correspondía recibir en concepto de préstamo. Sin que el hecho de que la recurrente no haya recibido de la Coordinadora la totalidad de las cantidades que le correspondían, y que se explicitan en la resolución de concesión de la subvención y préstamo -hecho que confirmó el testigo Sr. Celso- sea oponible frente a la Administración, que realizó el abono íntegro de las ayudas concedidas.

    En este sentido, en la reciente STS de 21 de marzo de 2019, resolviendo el recurso de casación interpuesto contra una de las sentencias arriba citadas, la de 31/10/17 (rec. 434/15), declara:

    "(...)

    A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto contradice los criterios sentados en la sentencia dictada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015 , en relación con el alcance de la responsabilidad de reintegro que asume el coordinador del proyecto subvencionado y el resto de entidades partícipes en la ejecución del proyecto.

    Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017 no contradice la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , por cuanto que el hecho de que la entidad coordinadora del proyecto subvencionado sea, como beneficiaria, responsable ante la Administración de reintegro, a tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , no excluye que la Administración concedente pueda exigir la obligación de reintegro a sociedades participes en proporción a sus respectivas participaciones.

    En efecto, en los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.

    Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.

    El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:

    "En efecto:

    - Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.

    - Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.

    Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir, aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad "podrá existir, aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".

    De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS, como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación."

    Partiendo de estos cánones hermenéuticos, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que no cabe atribuir la responsabilidad de reintegro, en caso de incumplimiento, a las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado por la cantidad que les correspondía recibir por cuanto se vulneraría la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , al solo poder exigir esa obligación a la empresa coordinadora perceptora de la subvención, puesto que, como hemos expuesto, no podemos eludir que resulta aplicable la previsión normativa contenida en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que enuncia explícitamente el principio de responsabilidad solidaria que rige, a los efectos del reintegro, de forma modulada, las relaciones entre la entidad coordinadora y las demás entidades participes de la agrupación.

    Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

    Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.

    En consecuencia con lo razonado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ..., contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017, dictada en el recurso contencioso-administrativo 434/2015 .".".

SEGUNDO

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la entidad mercantil PALMA TOOLS, S.L. recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante Auto de 22 de noviembre de 2019 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 5 de junio de 2020, cuya parte dispositiva dice literalmente:

" 1º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 8087/2019 preparado por el procurador D. Antonio de Palma Villalón, en representación de la entidad mercantil Palmatools, S.L., contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 12 de septiembre de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 1109/2017.

  1. ) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en precisar la doctrina jurisprudencial existente en relación con los supuestos de concesión de subvenciones de proyectos de cooperación, en los que se produce un incumplimiento causante de reintegro de la subvención, en particular en lo referido al alcance de la responsabilidad que tienen el coordinador y el resto de partícipes del proyecto; en concreto, si el reintegro debe reclamarse por la Administración al coordinador del proyecto o si puede reclamarse directamente a los partícipes del mismo en función del importe de la ayuda asignada a cada uno de ellos, con independencia de la efectiva percepción de la cantidad correspondiente por estos últimos.

  2. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 11, 37 y 40 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

    4 º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo.

  3. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

  4. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.".

CUARTO

Por diligencia de ordenación de 14 de julio de 2020', se acuerda que, recibidas las presentes actuaciones procedentes de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, y una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley de esta Jurisdicción establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará. El procurador don Antonio de Palma Villalón, en representación de la entidad mercantil PALMA TOOLS, S.L., presentó escrito de interposición del recurso de casación el 18 de agosto de 2020, en el que tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo, y, en su virtud, y teniéndome por personado y parte en la representación que ostento de la sociedad mercantil PALMA TOOLS S.L., tenga por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN, en tiempo y forma, contra la Sentencia dictada por la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Ilma. Audiencia Nacional, el día 12 de Septiembre del 2019 en el Recurso P.O. nº 1109/2017; y ello al objeto de que, previos los trámites procesales procedentes, en su día dicte Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente nuestro Recurso en los términos interesados.".

QUINTO

Por providencia de 2 de septiembre de 2020, se tiene por interpuesto recurso de casación, y se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y personada, ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, para que pueda oponerse al recurso en el plazo de treinta días, lo que se efectuó el Abogado del Estado mediante escrito de oposición presentado el 30 de septiembre de 2020, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"que teniendo por presentado este escrito en soporte y forma electrónicas, lo admita, y, con la tramitación legal correspondiente, resuelva este recurso por medio de sentencia que LO DESESTIME.".

SEXTO

Por providencia de 8 de octubre de 2020, se acuerda, de conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, no haber lugar a la celebración de vista pública, al considerarla innecesaria atendiendo a la índole del asunto; y, por providencia de 6 de noviembre de 2020, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, señalándose este recurso para votación y fallo el día 15 de diciembre de 2020, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso y la sentencia impugnada dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil PALMA TOOLS, S.L., al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019, que desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal de la citada entidad mercantil, contra la resolución de la Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital de 2 de junio de 2017, por la que se acuerda desagregar por participante cuotas del préstamo, en relación con el procedimiento de reintegro de la ayuda concedida en el expediente TSI-0240-2010-46.

La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo, siguiendo los criterios jurídicos expuestos en la precedente sentencia dictada por dicho órgano jurisdiccional de 3 de junio de 2019 (RCA/839/2017), y acogiendo la doctrina jurisprudencial sentada por esta Sala del Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018), respecto de la interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que sostiene que dicho precepto establece un supuesto de responsabilidad solidaria, que determina que la Administración pueda exigir la obligación de reintegro a cualesquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria de la subvención, les sea o no imputable el incumplimiento que dió lugar al incumplimiento.

El Tribunal de instancia considera que dicha doctrina jurisprudencial resulta plenamente aplicable al supuesto enjuiciado, en relación con la concesión de ayudas para la realización del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Investigación Tecnológica 2008-2011.

El recurso de casación se fundamenta en el argumento de que la sentencia recurrida infringe los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en relación con el artículo 37 del citado texto legal, así como la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 21 de marzo de 2019 ( que se apoya en las precedentes sentencias de 27 de marzo de 2015 y de 23 de noviembre de 2017), en cuanto aplica dicha doctrina sin tener en cuenta que se trata de un supuesto claramente diferente al enjuiciado en este litigio, pues, en este caso, la entidad recurrente Palma Tools, S.L, participante en el proyecto de cooperación subordinado, había cumplido sus obligaciones y no recibió el importe del préstamo subvencionado al que tenía derecho.

Se aduce que la doctrina jurisprudencial de esta Sala, referida a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debía ser matizada, en el sentido de que si un beneficiario de las ayudas subvencionadas no recibe las cantidades a las que tenía derecho, y, además, ha cumplido sus obligaciones en el proyecto para cuya consecución se establecieron dichas ayudas, no debería ser objeto de reclamación de las mismas por parte de la Administración.

Esta tesis argumental, en que se sustenta el recurso de casación, se articula en la formulación de dos motivos de casación, en que se insiste en que la sentencia dictada por la Audiencia Nacional vulnera la doctrina del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019, en la medida en que debe primar la responsabilidad del coordinador, en aquellos supuestos en que ha sido esa entidad la que ha recibido las cantidades objeto de la subvención, pues ello responde a un imperativo de justicia, dado que se prevé el derecho del coordinador a reclamar a cada uno de los partícipes su parte.

Se añade además, que el coordinador es el único interlocutor con la Administración a todos los efectos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones, y es el responsable de recibir la ayuda concedida y de transferir las cantidades asignadas a cada participante, por lo que no cabe exigir el reintegro a una entidad participante que ha cumplido sus obligaciones y no ha percibido cantidad alguna.

SEGUNDO

Sobre el marco normativo aplicable acerca de la jurisprudencia que resulte relevante para resolver el recurso de casación.

Antes de abordar las cuestiones planteadas por la defensa letrada de la parte recurrente en su escrito de interposición del recurso de casación , procede reseñar el marco jurídico aplicable, así como la doctrina jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo formulada en relación con el alcance y extensión de la responsabilidad solidaria, en los supuestos en que el beneficiario de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas o cualquier tipo de unidad económica, que carezca de personalidad jurídica diferenciada.

A) El Derecho nacional.

El artículo 11 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, bajo la rúbrica "Beneficiarios", establece:

"1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.

  1. Cuando el beneficiario sea una persona jurídica, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.

  2. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.

    Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley.".

    El artículo 37 de la citada Ley General de Subvenciones, bajo la rúbrica "causas de reintegro", dispone:

    "1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

    1. Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

    2. Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

    3. Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

    4. Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

    5. Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

    6. Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

    7. Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

    8. La adopción, en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea, de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.

    9. En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.

  3. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

  4. Igualmente, en el supuesto contemplado en el apartado 3 del artículo 19 de esta ley procederá el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia del interés de demora correspondiente.".

    El artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, bajo la rúbrica "Obligados al reintegro", dispone:

    "1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal. Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles.

  5. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.

    Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.

    Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado.

  6. Responderán subsidiariamente de la obligación de reintegro los administradores de las sociedades mercantiles, o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, que no realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan.

    Asimismo, los que ostenten la representación legal de las personas jurídicas, de acuerdo con las disposiciones legales o estatutarias que les resulten de aplicación, que hayan cesado en sus actividades responderán subsidiariamente en todo caso de las obligaciones de reintegro de éstas.

  7. En el caso de sociedades o entidades disueltas y liquidadas, sus obligaciones de reintegro pendientes se transmitirán a los socios o partícipes en el capital que responderán de ellas solidariamente y hasta el límite del valor de la cuota de liquidación que se les hubiera adjudicado.

  8. En caso de fallecimiento del obligado al reintegro, la obligación de satisfacer las cantidades pendientes de restitución se transmitirá a sus causahabientes, sin perjuicio de lo que establezca el derecho civil común, foral o especial aplicable a la sucesión para determinados supuestos, en particular para el caso de aceptación de la herencia a beneficio de inventario.".

    En los parágrafos 6 y 7 del apartado octavo de la Orden ITC/712/2010, de 16 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del plan avanza, en el marco de la acción estratégica de telecomunicaciones y sociedad de la información, dentro del plan nacional de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica, 2008-2011, se establece la condición de beneficiarios cuando se trata de una agrupación en los siguientes términos:

    "6. Las siguientes agrupaciones o asociaciones empresariales:

    1. Unión temporal de empresas (UTE).

    2. Agrupación de interés económico, formada por empresas o empresas con otras entidades (AIE).

    3. Asociaciones empresariales sectoriales sin ánimo de lucro que realicen entre sus actividades, proyectos y actuaciones de investigación, desarrollo e innovación para su sector. La carencia de fines de lucro debe encontrarse explícitamente reconocida en los estatutos o normas de funcionamiento de la entidad.

    4. Agrupaciones Empresariales Innovadoras, inscritas en el Registro Especial de Agrupaciones Empresariales Innovadoras del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, regulado por Orden ITC/3808/2007, de 19 de diciembre: Grupos constituidos por entidades independientes (empresas pequeñas, medianas y grandes y organismos de investigación), activas en sectores y regiones concretas, cuyo objetivo es estimular actividades innovadoras mediante el fomento de intensas relaciones mutuas y de la práctica de compartir instalaciones, intercambiar conocimientos especializados y contribuir con eficacia a la transferencia tecnológica, la creación de redes y la divulgación de información entre las empresas integrantes de la agrupación.

    5. Otras agrupaciones de los beneficiarios citados en los puntos 1 a 6.

  9. Conforme al artículo 11.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuando el beneficiario sea una persona jurídica, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la ayuda en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la condición de beneficiarios, si a su vez cumplen los requisitos para serlo establecidos en el apartado noveno. En las resoluciones de convocatorias se regularán los requisitos y características especiales que deban cumplir este tipo de beneficiarios y la importancia relativa de la actuación que puedan realizar.".

    En el apartado sexto de la resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 30 de abril de 2010, por la que se efectúa la convocatoria 1/2010 para la concesión de ayudas del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008- 2011, bajo la rúbrica "Beneficiarios", se establece:

    "1. Podrán ser beneficiarios de las ayudas objeto de esta convocatoria, de acuerdo con las definiciones dadas en el apartado octavo de la orden por la que se establecen las bases reguladoras de estas ayudas, los que, por cada subprograma, se indican en los anexos IV al VII de esta resolución.

  10. Las entidades del sector público comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 2 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, no podrán ser beneficiarias de ayuda en la modalidad de préstamo en el marco de la presente convocatoria.".

    B) Sobre la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

    En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015, que resuelve un recurso para la unificación de doctrina, hemos declarado que es correcta la interpretación mantenida por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, respecto de que "la entidad coordinadora del proyecto subvencionado es la responsable ante la Administración concedente a todos los efectos", "sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas participes que sean responsables del incumplimiento".

    En relación con la interpretación de la Orden ITC/464/2008, de 20 de febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, en dicha sentencia se afirma que la responsabilidad que asume la sociedad o entidad coordinadora del proyecto se deriva de que es la única interlocutora directa con la Administración, y de que, como solicitante de la subvención es receptora de los fondos y responsable del reintegro en caso de incumplimiento, y es la entidad que coordina a las empresas participantes en la ejecución del proyecto, y quien les distribuye la parte de la ayuda asignada que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que haya que hacer a la Administración, con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:

    "[...] Pues bien, en el supuesto contemplado en la Sentencia de contraste la entidad coordinadora había sido Software de Base, S.A.U., quien a título de tal había ya realizado el reintegro requerido por la Administración como consecuencia de haberse producido un incumplimiento. Y lo que se dilucidaba en el recurso contencioso administrativo era el derecho de dicha mercantil a la repercusión a la entidad incumplidora, la UNED, de la cantidad que el correspondía, derecho que le fue reconocido en la instancia y confirmado en apelación por parte de la Sentencia que ahora se aporta como contraste. Así pues, resulta evidente que en modo alguno dicha Sentencia de apelación ofrece una doctrina contraria y más conforme a derecho que la sostenida en la Sentencia impugnada, puesto que la entidad coordinadora había efectuado efectivamente el reintegro a la Administración en tanto que responsable ante ella de la actuación subvencionada que coordinaba, reintegro al que se opone la recurrente en el supuesto presente.

    Digamos simplemente para concluir, que las afirmaciones que la recurrente entresaca de la Sentencia de contraste para defender su tesis no acreditan lo que ella pretende. Pues no es contradictorio con el papel de interlocutor único con la Administración por parte de la entidad coordinadora de los proyectos en cooperación que hemos señalado supra, con el que las sociedades participantes en el proyecto conserven su legitimación para impugnar los actos de la Administración que les conciernan y que sigan ostentando la responsabilidad de cualquier género que les pueda caber por su actuación. Pero ello no altera la posición de dichas sociedades en las relaciones con la Administración subvencionadora en estos programas en cooperación, que es una posición intermediada por la entidad coordinadora, solicitante y responsable del proyecto ante dicha Administración, aunque ello no prive a las referidas empresas participantes de su capacidad de actuación directa en su caso y en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto.".

    La ulterior sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2017 (RC 1814/2015), en relación con la responsabilidad del Coordinador del proyecto de subvención, con base en la aplicación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, y con referencia a la sentencia de esta Sala de 27 de julio de 2015 y al Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre, declara que la Administración puede exigirle íntegramente la obligación de amortización del préstamo concedido, "habida cuenta de que la cantidad exigida queda cubierta por la responsabilidad solidaria que a dicha empresa corresponde, dado que no sobrepasa el importe de la ayuda recibida de la Administración concedente".

    En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018), hemos fijado la siguiente doctrina jurisprudencial acerca de la interpretación de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

    "[...] Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.".

TERCERO

Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se sustenta el recurso de casación, referidas a la vulneración de los artículos 11 , 37 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 .

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en dilucidar el alcance de la responsabilidad que corresponde a la entidad coordinadora y al resto de sujetos participantes en la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, al que se le ha concedido una ayuda por la Administración Pública, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional, que determine la obligación de reintegro, a los efectos de aclarar si cabe exigirla únicamente a la entidad coordinadora o también, directamente, a cualquiera de las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado, aunque hubiesen cumplido con los compromisos contraídos y no hubieren percibido del representante de la agrupación ninguna cantidad alícuota de la subvención.

Concretamente, según se expone en el auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2020, la controversia jurídica que se suscita consiste en precisar la doctrina jurisprudencial existente en relación con los supuestos de concesión de subvenciones de proyectos de cooperación, en los que se produce un incumplimiento causante de reintegro de la subvención, en particular en lo referido al alcance de la responsabilidad que tienen el coordinador y el resto de partícipes del proyecto; en concreto, si el reintegro debe reclamarse por la Administración al coordinador del proyecto o si puede reclamarse directamente a los partícipes del mismo en función del importe de la ayuda asignada a cada uno de ellos, con independencia de la efectiva percepción de la cantidad correspondiente por estos últimos.

A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto sostiene, con base en la doctrina jurisprudencial formulada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2019, que es conforme a Derecho la resolución del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital recurrida, por la que se acuerda la desagregación por participante del préstamo concedido por resolución de 23 de diciembre de 2010, en la medida que, según lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones, la Administración puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento, si bien, con carácter limitado, en proporción, en cuanto a éstos, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a realizar.

Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia impugnada de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019 no ha vulnerado la doctrina jurisprudencial formulada en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018), porque entendemos que la doctrina sentada en dicha sentencia resultaba plenamente de aplicación al caso que se enjuiciaba, en la medida que precisa la interpretación que cabe efectuar del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en relación con el artículo 11 del citado texto legal, al declarar que la obligación de reintegro de la subvención, en los supuestos de incumplimiento en que concurren las causas previstas en el artículo 37 del citado texto legal, es una responsabilidad conjunta y de carácter solidario, en la que todas las personas físicas y jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente, en proporción a las cantidades asignadas a cada una de ellas en el acto concesional de la ayuda pública.

Ello determina que, contrariamente a la tesis que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente, la obligación de devolución de la ayuda, en los supuestos de incumplimiento, sea exigible tanto a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado en la modalidad de cooperación (Visual Tools, S.A.), como al resto de empresas, fundaciones e Institutos que integraban la agrupación beneficiaria, con independencia de que les fuere o no imputable a éstas el incumplimiento que dió lugar a la obligación de reintegro, es decir, que se desvincula de la eventual culpa que pudieran tener en dicho incumplimiento, aunque, desde el punto de vista cuantitativo, la responsabilidad, en el caso de las entidades participantes, tiene un carácter limitado a la devolución de las cantidades asignadas a cada participante, de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

En la mencionada sentencia de 21 de marzo de 2019, formulando dicha doctrina, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas que resulta oportuno transcribir:

"En los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.

Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.

El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, en los siguientes términos:

" En efecto:

- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.

- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.

Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil, cuando afirma que la solidaridad "podrá existir aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".

De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS, como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación".".

Partiendo de este canon hermenéutico del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, en que se sustenta la sentencia impugnada, que respeta la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico que corresponde a este Tribunal Supremo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que procede matizar la doctrina jurisprudencial formulada en la mencionada sentencia de 21 de marzo de 2019, porque -a su juicio- no resultaría aplicable en aquellos supuestos en que una de las entidades asociadas o participantes en la ejecución del proyecto subvencionado hubiere cumplido con las obligaciones contraídas, y en que, además, no hubiere percibido cantidad alguna de la entidad coordinadora, que, al no transferir importe alguno a las entidades participantes, debería ser la única obligada al reintegro como principal responsable, en la medida que la entidad coordinadora es la responsable de la interlocución con la Administración a todos los efectos, según se establece en el artículo 11 de la Ley General de Subvenciones.

Cabe referir, en primer término, que en la exposición de esta argumentación subyace, más bien, la manifestación de una mera discrepancia con la aplicación que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional hace de esa doctrina en el caso concreto, por no tomar en consideración la existencia de unas circunstancias fácticas que justificarían la pretensión de exonerarle de responsabilidad, eludiendo que las obligaciones contractuales contraídas entre los miembros de la agrupación, formalizadas en un convenio, tienen eficacia inter partes, estando sometidas a la regulación de las obligaciones y contratos del Código civil, careciendo, por tanto, de transcendencia jurídica a los efectos de determinar el alcance de la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento, que se incardina en el ámbito del Derecho Público subvencional.

En este sentido, rechazamos que, tal como se propugna, no quepa atribuir la responsabilidad de reintegro a la sociedad Palma Tools, S.L., en su condición de entidad participante en la ejecución del proyecto subvencionado en régimen de cooperación, aun por la cantidad previamente asignada, al no haber percibido de la entidad coordinadora Visual Tools, S.A. el importe del préstamo que le correspondía, por cuanto consideramos que se vulneraría la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en las sentencias de 27 de julio de 2015, 23 de noviembre de 2017 y 21 de marzo de 2019, si sólo se pudiera exigir esa obligación a la entidad coordinadora perceptora de la subvención, puesto que, sin perjuicio de que la Administración concedente pudiera exigir a ésta la ayuda pública concedida, no podemos ignorar que la previsión normativa contenida en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, enuncia, expresamente, el principio de responsabilidad solidaria, que debe interpretarse de forma modulada, a la luz de los principios de buena fe y de proporcionalidad, que determina que todos los beneficiarios de la subvención (que en el caso de las agrupaciones son todas las personas físicas o jurídicas asociadas, mediante contrato, convenio o acuerdo, que se comprometen conjuntamente a la realización del proyecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones), sean responsables solidarios de la obligación de reintegro, aunque a las entidades que no asuman la función de coordinación de representante de la agrupación sólo se les pueda reclamar el importe de las cantidades asignadas en el acto concesión de la ayuda pública.

Por ello, estimamos que carece de fundamento el reproche casacional referido a que el Tribunal de instancia ha aplicado incorrectamente la jurisprudencia formulada en la sentencia de 21 de marzo de 2019, al no tomar en consideración las diferencias existentes entre los supuestos de hecho contemplados en este proceso y en el que se fijó la doctrina, pues, además de que consideramos que la sentencia impugnada no se aparta de dicha doctrina, cabe señalar que parte de la premisa de un relato fáctico que considera plenamente acreditado en autos (relativo a que la entidad Palma Tools, S.L. ejecutó cumplidamente la actividad comprometida, así como que no percibió ninguna cantidad del préstamo objeto de la subvención), respecto de los que la Sala de instancia no hizo pronunciamiento alguno, aunque cabe presuponer que los considera no acreditados, dados los términos en que se produjo la apertura del proceso de prueba en el recurso contencioso-administrativo sustanciado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la entidad demandante se limita a proponer como medio de prueba la testifical del apoderado de la empresa coordinadora del proyecto subvencionado Visual Tools, S.A.

Y cabe añadir, al respecto, que, aunque pudiéramos integrar los hechos probados en este proceso casacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, éstos carecerían de transcendencia jurídica, en la medida que, como hemos expuesto, los eventuales incumplimientos de las condiciones contractuales suscritas por los miembros partícipes de la agrupación no pueden producir el efecto de desnaturalizar el principio de responsabilidad solidaria establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones.

Debe significarse que el criterio jurisprudencial que fijamos, relativo a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, está en consonancia con el Derecho de la Unión Europea en materia reguladora del régimen de ayudas públicas, que consagra el principio de responsabilidad conjunta y solidaria de cada uno delos beneficiarios perceptores de la ayuda en los proyectos en que el beneficiario es una agrupación de personas físicas o jurídicas sin personalidad jurídica diferenciada, de manera que el incumplimiento por parte de uno de los miembros integrantes de la agrupación perjudica al resto de beneficiarios, debido a su posición de responsables de la buena ejecución del proyecto.

Conforme a los razonamientos expuestos, completando la doctrina jurisprudencial fijada en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 21 de marzo de 2019, debemos declarar que el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal, en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución de un proyecto en régimen de cooperación, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización del proyecto, de modo que los eventuales incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distintos integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.

CUARTO

Sobre la formación de doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con las ayudas públicas concedidas a agrupaciones integradas por personas físicas o jurídicas de carácter privado o público para la realización de proyectos en la modalidad de cooperación.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

  1. - Los artículos 11.3 y 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, para la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.

  2. - El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal, en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución del proyecto, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización de un proyecto en régimen de cooperación.

  3. - Los incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distinto integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.

En consecuencia con lo razonado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil PALMA TOOLS, S.L., contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1109/2017.

QUINTO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede la imposición de las costas de recurso de casación a ninguna de las partes, manteniéndose el pronunciamiento de condena en costas efectuado en la sentencia de instancia.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , una vez fijada en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia la doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación de los artículos 11.3, 37 y 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

Primero

Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil PALMA TOOLS, S.L., contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1109/2017.

Segundo.-No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, manteniéndose el pronunciamiento respecto de las costas del proceso de instancia en los términos fundamentados.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espín Templado José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas

María Isabel Perelló Doménech José María del Riego Valledor

Diego Córdoba Castroverde Fernando Ramón García

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.