STS 1234/2020, 1 de Octubre de 2020
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2020:3092 |
| Número de Recurso | 426/2019 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Número de Resolución | 1234/2020 |
| Fecha de Resolución | 1 de Octubre de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.234/2020
Fecha de sentencia: 01/10/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 426/2019
Fallo/Acuerdo:
Fecha de : 22/09/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por: dpp
Nota:
R. CASACION núm.: 426/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1234/2020
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. José Luis Requero Ibáñez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 1 de octubre de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 426/2019, interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 31 de octubre de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en recurso de apelación núm. 68/2015, que se interpuso contra la Sentencia de 1 de septiembre de 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo n.º 9 de Sevilla, en el recurso contencioso administrativo núm. 563/2011, sobre subvenciones.
Se han personado como parte recurrida la Procuradora de los Tribunales doña Elena Sánchez Delgado en nombre y representación de Organización de Solidaridad con los pueblos de Asia, África y América Latina.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Sevilla, ha dictado Sentencia de fecha 1 de septiembre de 2014, en el recurso contencioso administrativo 563/2011 interpuesto por la Organización solidaridad con los pueblos de Asia, África y América Latina, sobre devolución de la subvención concedida por no cumplir las exigencias legales para la ejecución y justificación de la misma.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso de apelación núm. 68/2015, interpuesto por la Junta de Andalucía, y como parte apelada la Organización solidaridad con los pueblos de Asia, África y América Latina contra la sentencia de fecha 1 de septiembre de 2014, frente a la Resolución de 13 de octubre de 2010 del Director de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional, por la que se finaliza el proceso de justificación de la subvención concedida a la recurrente para la ejecución del proyecto de cooperación internacional.
En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 31 de octubre de 2018, cuyo fallo es el siguiente:
"1º.- Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 1 de septiembre de 2014 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Sevilla, que confirmamos.
-
- Con imposición de las costas causadas en esta alzada hasta el límite antes expresado".
Contra la mentada sentencia, la Junta de Andalucía preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 20 de mayo de 2019, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Letrada de la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada el 31 de octubre de 2018, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso de apelación núm. 68/2015.
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 4 de julio de 2019, la parte recurrente, Junta de Andalucía, solicita que se dicte sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la señalada Sentencia de 31 de octubre de 2018 de conformidad con lo señalado por esta parte.
Mediante diligencia de ordenación de fecha 8 de noviembre de 2019, transcurrido el plazo concedido a la Organización solidaridad con los pueblos de Asia, África y América Latina para presentar el escrito de oposición, se le tiene por decaído en su derecho y pasen las actuaciones a la Excma. Sra. Magistrada Ponente para acordar.
Mediante providencia de fecha 25 de mayo de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 22 de septiembre de 2020, fecha en la que tuvo lugar.
Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 23 de septiembre de 2020.
La sentencia recurrida
El recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional, en Sevilla, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por la Administración ahora recurrente contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso administrativo n.º 9 de Sevilla, que había estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por la "Organización Solidaridad con los Pueblos de Asía, África y América Latina".
El recurso contencioso administrativo se había interpuesto contra dos Resoluciones de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional. La primera finaliza el procedimiento de justificación de subvención concedida a la entidad recurrente para la ejecución del proyecto de cooperación internacional "Construcción de un sistema de alcantarillado y planta de tratamiento en cantidad y calidad adecuada para el municipio de San Ignacio" en Honduras. Y la segunda acuerda el reintegro parcial de determinadas cantidades.
La sentencia del Juzgado, tras remitirse, respecto de la falta de legitimación pasiva de la Administración ahora recurrida, al auto que denegó las alegaciones previas en el proceso, analiza la cuestión de fondo suscitada sobre si procedía o no el reintegro de parte de la subvención concedida para el indicado proyecto en Honduras, teniendo en cuenta el periodo de su ejecución, y su vinculación con las subvenciones concedidas para el mismo proyecto por el Ayuntamiento de Zaragoza y la Diputación de Aragón.
Por su parte, la sentencia de la Sala territorial de Sevilla dictada en apelación se pronuncia, únicamente, a tenor de la impugnación esgrimida en dicho recurso, sobre la falta de legitimación pasiva invocada por la Administración allí recurrida, Junta de Andalucía, pues en la resolución del Director de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo impugnada, se daba recurso de alzada ante la Consejería de Presidencia, que fue efectivamente interpuesto. Y dicha Consejería desestimó el recurso de alzada basándose en argumentos que únicamente se referían a la cuestión de fondo suscitada.
La identificación del interés casacional
El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 20 de mayo de 2019, a la siguiente cuestión:
Si a tenor de lo dispuesto en el artículo 21.2.a) LJCA , cabe apreciar la falta de legitimación pasiva de la Administración territorial demandada, en el caso de que dicha Administración confirme la actuación del organismo autor del acto fiscalizado
.
Se identificó como norma jurídica que, en principio, deberá ser objeto de interpretación, el artículo 21.2 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
Las circunstancias del caso
Conviene tener en cuenta que en el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia del juzgado, se produjeron las siguientes circunstancias de interés al caso. En primer lugar, en dicho proceso fueron partes demandadas tanto la Administración ahora recurrente, Junta de Andalucía, como la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo. En segundo lugar, que la Administración que ahora recurre planteó como alegación previa su falta de legitimación pasiva, que fue desestimada por el correspondiente auto del Juez de lo contencioso administrativo de Sevilla. Y, en tercer lugar, que la actuación impugnada, los actos administrativos que hemos citado en el fundamento primero, esencialmente el reintegro de parte de la subvención, fueron dictados por la expresada Agencia Andaluza y efectivamente no fueron modificados ni alterados por la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía en vía de recurso de alzada.
Las alegaciones previas deducidas por el concurso de alguna de las causas previstas en el artículo 69 de la LJCA, en relación con el artículo 58.1 de la misma Ley que añade la incompetencia del órgano jurisdiccional, han de ser resueltas por auto que cuando es desestimatorio no puede ser impugnado en vía de recurso. Si bien, los motivos esgrimidos en ese momento procesal pueden ser nuevamente alegados, en la contestación a la demanda, que es precisamente lo que sucedió en el caso examinado. Así es, se reiteran en la sentencia del Juzgado por remisión al auto desestimatorio de las alegaciones previas, y sobre la falta de legitimación pasiva también se fundamenta la desestimación del recurso de apelación de la Sala de apelación, y es el único motivo que se invoca en el presente recurso de casación al integrar la cuestión de interés casacional que seguidamente examinamos.
La legitimación pasiva del artículo 21.2 de la LJCA
La legitimación pasiva se atribuye, con carácter general, a la Administración contra cuya actuación, en este caso es un acto administrativo, se dirija el recurso ( artículo 21.1.a) de la LJCA). Lo que significa que normalmente está legitimada pasivamente, como parte demandada, la Administración autora del acto, pero también comprende, a tenor del artículo 21.2. apartados a) y b), a la Administración responsable del contenido del acto.
Acorde con lo expuesto, cuando se trata de actos de los " organismos o corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial", el expresado artículo 21.2 de la LJCA distingue, a los efectos de la legitimación pasiva, sobre quien ha de ser la parte demandada en el proceso. Así es, establece que será parte demandada el organismo o la corporación pública que es autor del acto fiscalizado siempre que la fiscalización sea aprobatoria de la actuación, pues en caso contrario, cuando no se aprueba íntegramente el acto administrativo, la parte demandada será la Administración que haya realizado la fiscalización.
Ahora bien, el ejercicio de la fiscalización a que se refiere el citado artículo 21.2 de la LJCA, de los actos de un organismo o corporación por una Administración territorial, no es la que se produce en el caso examinado, por la vía de la desestimación de un recurso de alzada, pues la propia exposición de motivos de nuestra Ley Jurisdiccional declara, en el apartado IV, que era necesario " precisar un poco más qué Administración tiene el carácter de demandada en caso de impugnación de actos sujetos a fiscalización previa" . De modo que la fiscalización a que se refiere el artículo 21.2 es a la que tiene lugar antes de dictarse el acto administrativo (actos sujetos a fiscalización previa) y no con posterioridad en vía de recurso. El control realizado por la vía de la resolución del recurso administrativo de alzada no es una fiscalización previa, sino una manifestación de la tutela administrativa de la Administración territorial tutelante, que ya se prevé en los propios Estatutos de la citada Agencia Andaluza.
Las normas reguladoras de la expresada Agencia
En este sentido viene al caso indicar que la mentada Agencia se crea por Ley 2/2006, de 16 de mayo, de creación de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo, y establece que es una Entidad de Derecho público de las previstas en el artículo 6.1.b) de la Ley 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía (que se refiere a las entidades de derecho público con personalidad jurídica, que por Ley hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado). Quedando adscrita a la Consejería competente en materia de coordinación de la cooperación internacional para el desarrollo. Es, en este sentido, una entidad que tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines y patrimonio propio y autonomía financiera.
La aprobación de sus Estatutos, por su parte, se produjo por Decreto 1/2008, de 8 de enero, en cuyo artículo 26 se dispone que la Agencia estará sometida a las normas procesales comunes sobre competencia y jurisdicción aplicables a las personas de Derecho Privado, sin perjuicio de las especialidades que procedan en virtud de su naturaleza de Entidad de Derecho Público. Y, por lo que hace al caso, los actos administrativos dictados por la persona titular de la Dirección de la Agencia son recurribles en alzada ante la persona titular de la Consejería competente en materia de coordinación de la cooperación internacional para el desarrollo, cuyas resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
No consideramos, en consecuencia, que haya estado mal conformada la relación jurídico-procesal en el recurso contencioso administrativo entre la entidad recurrente en la instancia y la citada Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo, y la Administración autonómica, y que debiera haber sido conformada, como postula la Administración recurrente en casación, figurando exclusivamente como parte demandada la expresada Agencia.
En definitiva, no concurren los presupuestos para la aplicación de la norma legal invocada, el artículo 21.2 de la LJCA, en los términos que postula la Administración recurrente. De modo que la interpretación que hacemos, a los efectos de la cuestión de interés casacional mentada, es que el citado artículo 21.2 de la LJCA, en relación con la exposición de motivos de dicha Ley, se refiere, por lo que hace al caso, a los actos administrativos sujetos a fiscalización previa, y no a la posterior ejercitada en vía de recurso de alzada.
Por tanto, procede declarar no ha lugar al recurso de casación.
Las costas procesales
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la LJCA, en relación con el artículo 93.4 de la misma Ley, respecto de las costas procesales en este recurso de casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 31 de octubre de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso de apelación n.º 68/2015, que se interpuso contra la Sentencia de 1 de septiembre de 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo n.º 9 de Sevilla, en el recurso contencioso administrativo núm. 563/2011. Respecto de las costas procesales ha de estarse a lo indicado en el último fundamento de esta resolución.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella D. José Luis Requero Ibañez
D. Rafael Toledano Cantero
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
