STS 911/2020, 2 de Julio de 2020

En el proceso contencioso-administrativo número 68/2017, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 20 de marzo de 2019, cuyo fallo dice literalmente:

"DECLARAR LA INADMISIBILIDAD del recurso contencioso-administrativo nº 68/2017 interpuesto por la representación procesal del COMUNIDAD PRINCIPADO DE ASTURIAS, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la Resolución del Presidente del IRMC, de 15 de febrero de 2016 (sic), por la que se declara la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida mediante Convenio Específico de Colaboración entre el IRMC y el Principado de Asturias para la ejecución del "PLAN DE MEJORA DE LOS ACCESOS A ZONAS GANADERAS DEL CONCEJO DE ALLER: ACONDICIONAMIENTO DE PISTAS FORESTALES".

Sin imposición de costas.".

El Tribunal de instancia fundamenta la decisión de inadmitir el recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

"[...] Debemos resolver con carácter previo al eventual análisis del fondo del asunto, pues, la cuestión de la inadmisibilidad del recurso por vulneración de los artículos 44 en relación con el artículo 69 c) ambos de la Ley Jurisdiccional y, subsidiariamente, por haberse interpuesto el escrito inicial del recurso contencioso-administrativo fuera del plazo previsto en el artículo 46 de la propia LJCA, esta vez en relación con el artículo 69 e) LJCA.

Y ciertamente hemos de dar la razón al Abogado del Estado considerando la claridad de la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el particular; y, concretamente, sobre la vía procedente a seguir cuando de un litigio entre Administraciones Públicas -como al presente acontece- se trata, recordando que en ningún caso podemos entender que merece tal consideración el recurso de reposición interpuesto en este caso por la Comunidad Autónoma recurrente.

En efecto la jurisprudencia del Tribunal Supremo es contraria a la tesis de la demanda. Así la STS de 25 de mayo de 2009, de la Sección 5ª, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, precisamente en relación con los artículos 44 y 110.2 de la Ley 30/1992 ( "el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter"), no puede ser aceptada porque el precepto se refiere a los recursos administrativos, "pero los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de éstos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento, no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos".

El propio Tribunal Supremo en esa misma Sentencia que entendió que no resulte de aplicación a los Convenios interadministrativos la regla del artículo 110.2, justificaba la decisión considerando que "la previsión garantista incorporada al artículo 110.2 se justifica primordialmente por el hecho de que en el procedimiento administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por los que éstos pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por ende lógico que al no poder serles exigir un conocimiento acabado de las normas jurídico-administrativas se favorezca la superación y/o subsanación de defectos formales en la presentación de sus escritos. De ahí que se enfatice el principio "pro actione" y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias formales en su calificación. Por el contrario, las Administraciones Públicas se encuentran en este punto en una posición diferente a la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos y, específicamente, el debido conocimiento de una regla básica como es la del tan citado artículo 44, no existiendo pues, cuando se trata de las controversias entre Administraciones a que se refiere este último precepto, la razón justificativa de la previsión legal del artículo 110 LRJ-PAC ".

Este mismo criterio ha sido ratificado en sentencias posteriores, entre otras, en la 14 de noviembre de 2016, RC 3841/2015, de la que también se hace eco la más reciente STS de 20 de febrero de 2017 (RC 1064/2016 que, igual que la anteriormente citada, ratificó la extemporaneidad declarada también por la sentencia de instancia abandonando los principios, en los mismos términos propugnados por la actual Comunidad Autónoma recurrente, de que la incorrecta información de los recursos no puede perjudicar a quien, siguiéndola, se limita a hacer uso de ellos y de que, por tanto, interpone un recurso administrativo improcedente, aún sin haber sido indicado por la Administración, éste sería admisible.

El Tribunal Supremo considera que tales principios rigen sólo cuando los destinatarios de los actos administrativos son los ciudadanos, pero no cuando lo son las Administraciones Públicas, ya que éstas disponen de personal jurídico debidamente formado por lo que deben interponen el recurso administrativo o el requerimiento administrativo que resulte procedente con independencia del pie de recurso.

En concreto, el Tribunal Supremo deja sentado lo siguiente:

"TERCERO. - Entra la sentencia, con carácter previo a resolver acerca de la causa de inadmisibilidad planteada, señalando que "La causa de inadmisibilidad debe abordarse clarificando si el Ayuntamiento de Santomera, para resolver la disparidad de criterios que mantenía con la Administración Autonómica, actuaba como un particular o como un poder público y, ello tiene su trascendencia dado que la plena aplicación del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción que invoca la Comunidad Autónoma, solo se produce en este último caso. En este caso no se ofrece dudas, que el Ayuntamiento no actúa como un particular, sino investido de poder ante otra Administración, viniendo a cuestionar precisamente que la Consejería de Obras Públicas se había extralimitado en sus competencias invadiendo las propias en materia de urbanismo, de ahí que le fuera de plena aplicación el artículo 44 de la ley de la Jurisdicción .

En dicho precepto se establece, en su número primero, que "en los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso- administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada" aclarando, en el número segundo que "el requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad" y disponiendo en el tercero que "el requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara".

De lo anterior se infiere que, en litigios entre Administraciones, como ocurre en este supuesto, con carácter previo a la interposición del recurso contencioso administrativo, podía el Ayuntamiento de Santomera haber formulado un requerimiento, en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la misma o desde que hubiera conocido o podido conocer el acto cuya anulación o revocación pretende, lo que no era factible por excluirlo el precepto, era formular un recurso de reposición, ya que de forma expresa lo excluye el número primero del artículo 44.

Se podría plantear si debió entenderse que se estaba interponiendo un requerimiento, en vez de aquel recurso de reposición. Sin embargo, tal y como declara la Sentencia 25 de mayo del dos mil nueve de la Sección 5ª, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y en relación con los artículos 44 de la Ley de la Jurisdicción y 110.2 de la Ley 30/92 , a cuyo tenor, "el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter", aquella tesis no puede compartirse, porque "el precepto se refiere a los recursos administrativos, pero los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recurso administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento, no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos". Continúa señalando, que "desde esta perspectiva se entiende que no sea de aplicación a este precepto la regla del artículo 110.2, pues la previsión garantista incorporada al art. 110.2 se justifica primordialmente por el hecho de que en el procedimiento administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por lo que estos pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por ende lógico que al no podérseles exigir un conocimiento acabado de las normas jurídico-administrativas se favorezca la superación y/o subsanación de defectos formales en la presentación de sus escritos. De ahí que se enfatice el principio "pro actione" y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias formales en su calificación. Por el contrario, las Administraciones Públicas...., se encuentran en este punto en una posición diferente a la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos y, específicamente el debido conocimiento de una regla básica como es la del tan citado artículo 44, no existiendo pues, cuando se trata de las controversias entre Administraciones a que se refiere este último precepto, la razón justificativa de la previsión legal del artículo 110 LRJ-PAC ".

La sentencia concluye que "teniendo en cuenta el artículo 46.6 de la Ley de la Jurisdicción dispone: "En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado" y, no pudiendo asimilarse al requerimiento aquel recurso de reposición que de forma improcedente formuló el Ayuntamiento de Santomera contra la Orden del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de la CARM de siete de agosto del dos mil ocho, relativa a la aprobación definitiva parcial del Plan General Municipal de Santomera y siendo que aquella se publicó en el BORM de 09-09-08 y su corrección de errores en el BORM de 1- 10-08, su interposición el diez de febrero del dos mil nueve, estaba fuera de plazo.

Debemos reiterar que no puede invocarse el principio pro actione, ya que como declara la sentencia 102/2012, de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña "Cuando de recursos entre Administraciones Públicas se trata la sentencia del mismo Alto Tribunal de 15 de diciembre de 2008 -se refiere al Tribunal Constitucional -en su fundamento de derecho sexto resuelve sobre la aplicación de la doctrina constitucional sobre la fijación y el cómputo de los plazos para impugnar actos desestimatorios presuntos y precisa que "esta institución está pensada respecto del ciudadano que no obtiene respuesta en plazo de la Administración, por lo que no resulta utilizable respecto de una Administración Pública con actuación defectuosa al no cumplir su deber de resolver o, en su caso, contestar en plazo". La posición en la que queda un ciudadano o una Administración ante el silencio de otra Administración no es equiparable y el nivel de exigencia en su respuesta no puede ser el mismo.

La consecuencia será declarar inadmisible este recurso".

QUINTO. - Como hemos señalado en nuestra sentencia de 29 de septiembre de 2015 :

"Como dicen las Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2009, 30 de septiembre de 2.009 y 7 de abril de 2.011, "... los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos".

Ese requerimiento previo procede solamente en aquellos litigios entre Administraciones cuando éstas ejercen potestades de derecho público, y estando ambas revestidas del poder de imperium. Pero cuando la Administración no actúa bajo esa condición, el requerimiento deviene improcedente, pudiendo instar la revisión de las decisiones a través del régimen de recursos administrativos que corresponda, según la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común"."

[...] Aplicando esta doctrina a la actual controversia, debemos declarar la inadmisibilidad del recurso. Resulta aquí igualmente patente que la impugnación de la resolución que declaró la pérdida de la ayuda del caso, lo fue por la Comunidad Autónoma recurrente en su calidad de Administración Pública, por lo que la interposición del recurso de reposición era claramente improcedente, de lo que hemos de deducir igualmente que ninguna consecuencia puede derivarse de su interposición, ni de su falta de resolución. Por lo tanto, tomando como fecha inicial la fecha de notificación de la resolución declarada por la propia recurrente (14 de junio de 2016), la interposición del recurso contencioso en fecha 10 de febrero de 2017, estaba fuera del plazo de dos meses legalmente previsto. Sin que a ello pueda obstar, a la luz de la precedente doctrina, el hecho del que el texto de la notificación de la repetida resolución contuviera un pie de recurso con referencia a la posible interposición de un recurso de reposición.

En definitiva, y si en los litigios entre Administraciones, por disponerlo así el artículo 46.6 de la LJCA, " el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses" y si, como recuerda a transcrita sentencia del Tribunal Supremo, cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, "el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso" , deviene claro que a tenor de las fechas admitidas por la propia recurrente, el recurso resulta extemporáneo, y, por tanto, inadmisible.".

Contra la referida sentencia preparó la letrada del Servicio Jurídico del PRINCIPADO DE ASTURIAS recurso de casación que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante Auto de 23 de mayo de 2019 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 22 de noviembre de 2019, cuya parte dispositiva dice literalmente:

" 1.º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 3700/2019 preparado por la representación procesal del Principado de Asturias contra la sentencia de fecha 20 de marzo de 2019, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso n.º 68/2017.

2. ) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la de precisar nuestra doctrina a fin de determinar si el artículo 44 LJCA resulta aplicable a los litigios entre Administraciones Públicas cuando una de ellas es beneficiaria de una subvención otorgada por otra Administración.

3. ) Identificar como norma jurídica que, en principio, debe ser objeto de interpretación, el artículo 44 LJCA, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas de reparto.".

Por diligencia de ordenación de 17 de diciembre de 2019, se acuerda, una vez recibidas las presentes actuaciones procedentes de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley de esta Jurisdicción establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará. La letrada del Servicio Jurídico del PRINCIPADO DE ASTURIAS presentó escrito de interposición del recurso de casación el 15 de enero de 2020, en el que tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"Que teniendo por presentado este escrito, lo admita y tenga por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 20 de marzo de 2019 (P.O. núm. 68/2017), y previos los trámites procesales procedentes dicte Sentencia por la que estimando el mismo, anule la Sentencia recurrida y, en consecuencia, ordene retrotraer actuaciones al momento anterior a dictarse sentencia, para que por la Sala de instancia se dicte otra sentencia que examine las cuestiones de fondo planteadas sobre la legalidad de la Resolución del IRMC de 24 de mayo de 2016, que declara la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida mediante el Convenio Específico de Colaboración entre el IRMC y el Principado de Asturias para la ejecución del proyecto "PLAN DE MEJORA DE LOS ACCESOS A ZONAS GANADERAS DEL CONCEJO DE ALLER: ACONDICIONAMIENTO DE PISTAS FORESTALES".".

Por providencia de 22 de enero de 2020, se tiene por interpuesto recurso de casación, y se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y personada, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, para que pueda oponerse al recurso en el plazo de treinta días, lo que se efectuó el Abogado del Estado mediante escrito presentado el 28 de enero de 2020, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"que teniendo por presentado este escrito se desestime el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida. Con costas.

Por Otrosí dice que considera necesaria la celebración de vista pública.".

Por providencia de 26 de febrero de 2020, y de conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, se acuerda no haber lugar a la celebración de vista pública por considerarla innecesaria atendiendo a la índole del asunto. Y, por providencia de 13 de mayo de 2020, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 30 de junio de 2020, fecha en que tuvo lugar el acto, si bien, por razón del estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación fue por vía telemática, conforme a lo previsto en el artículo 19.3 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso y la sentencia impugnada dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de marzo de 2019 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la letrada del Servicio Jurídico del PRINCIPADO DE ASTURIAS al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de marzo de 2019, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo número 68/2017, formulado contra la resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras de 24 de mayo de 2016, por la que se declara la pérdida total de derecho al cobro de la ayuda en su momento concedida para la ejecución del proyecto "Plan de mejora de los accesos a zonas ganaderas del Concejo de Aller: Acondicionamiento de pistas forestales" en el Principado de Asturias.

La sentencia impugnada, cuya fundamentación jurídica hemos trascrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia, sostiene que procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, por cuanto considera que el recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto extemporáneamente, al constatarse que se interpuso el 2 de febrero de 2017, transcurrido el plazo de dos meses a que alude el artículo 46.6 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 25 de mayo de 2020, en relación con la aplicación del artículo 44 de la citada Ley procesal.

Se razona que, puesto que resulta patente que se trata de un litigio establecido entre Administraciones Públicas, en la medida que "la impugnación de la resolución que declaró la pérdida de la ayuda lo fue por la Comunidad Autónoma recurrente en calidad de Administración Pública", no cabe tener en cuenta, a estos efectos de cómputo del plazo, la fecha en que se interpuso recurso de reposición entre la resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras de 24 de mayo de 2016.

El recurso de casación se fundamenta, en primer término, en la infracción de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en relación con los artículos 4 y 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Se aduce, al respecto, que el artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa debe interpretarse en el sentido que ha propugnado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, según la cual la plena aplicación de este precepto se produce cuando ambas Administraciones Públicas están actuando como poder público, investido de poder de imperium.

Asimismo, se recuerda que el artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que contra las resoluciones (...) podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley, no excluye a las Administraciones Públicas de la condición de interesados en el procedimiento administrativo, en los mismos términos del artículo 4 del citado texto legal, que tampoco excluye que las Administraciones Públicas puedan actuar como interesados.

Se alega que en los procedimientos tanto de concesión de subvención como de reintegro, es la Administración concesionaria de la subvención la que ostenta un poder de decisión y actúa con las potestades de Derecho público atribuible a una Administración, mientras que la Administración beneficiaria de la ayuda queda obligada al cumplimiento de unas condiciones de justificación sometidas a la interpretación que de ellas haga la Administración concesionaria.

Se pone de relieve la contradicción de la sentencia impugnada con la doctrina establecida por otros órganos en supuestos sustancialmente idénticos, menoscabándose el respeto de la sentencia del Tribunal Supremo 6485/2006, de 20 de octubre de 2006 (RC-A 55/2005), 29 de septiembre de 2015 (RC 2636/2013), 28 de febrero de 2017, (RC 2415/2015), 10 de mayo de 2007 (RC 8706/2004).

Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se funda el recurso de casación y acerca de las pretensiones formuladas en relación con la formación de jurisprudencia relativa a la interpretación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse con el objeto de la formación de jurisprudencia, se ciñe a dilucidar si resultan incardinables en el concepto de "litigios entre Administraciones Públicas", a que alude el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, aquellos supuestos en que una Administración Pública pretende recurrir ante los Juzgados o Tribunales Contencioso-Administrativos una actuación administrativa de carácter subvencional, en la que asume la posición jurídica de beneficiaria de la ayuda pública concedida.

Más concretamente, en los términos que refiere el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 22 de noviembre de 2019, la cuestión planteada en el recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si el artículo 44 LJCA resulta aplicable a los litigios entre Administraciones Públicas cuando una de ellas es beneficiaria de una subvención otorgada por otra Administración.

A tal efecto, resulta pertinente señalar que la respuesta jurídica que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada ha infringido la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, formulada en relación con la interpretación del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que considera que su plena aplicabilidad sólo se produce cuando ambas Administraciones Públicas están actuando como poder, y no en aquellos supuestos en que una de las Administraciones Públicas actúa en la relación jurídica entablada como un particular y no como un poder público, en que procede la interposición de recurso en vía administrativa si la legislación regulatoria de la actividad lo ha previsto.

Partiendo como premisa de la doctrina legal fijada en la sentencia de este Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2006 (RC 55/2005), consideramos que la aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que regula los presupuestos preprocesales exigidos en los litigios entre Administraciones Públicas, debe limitarse a aquellos casos en que, en razón de la naturaleza de la relación jurídica establecida entre dos Administraciones Públicas y del Derecho que resulte aplicable, el litigio que pudiera suscitarse entre ellas afecte a supuestos en que ambas Administraciones Públicas actúan en ejercicio de prerrogativas o potestades inherentes a su consideración de poder público, pues sólo en estos casos adquiere significado la finalidad perseguida por el legislador procesal de establecer un mecanismo alternativo al recurso administrativo que posibilite el entendimiento o la concertación entre las Administraciones Públicas concernidas, que evite que la controversia interadministrativa se dirima ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

En efecto, siguiendo una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 31 de diciembre de 2001 (RC- A 43/2000) y de 29 de abril de 2008 (RC 5574/2005), entendemos que la plena aplicabilidad del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa adquiere significado para resolver los conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, cumple con la finalidad institucional de dar la oportunidad a la Administración autora de la actividad administrativa cuestionada de poder reconsiderar su actuación y adoptar, en su caso, las decisiones de modificación, anulación o revocación que correspondan.

De acuerdo con este criterio interpretativo, sostenemos que en aquellos supuestos en que el conflicto se sustancie formalmente entre Administraciones Públicas, pero una de ellas se posicione en la relación jurídica entablada como una persona despojada de su condición de poder público, no resulta procedente la formalización del requerimiento previsto en el artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como mecanismo para dirimir las controversias jurídicas antes de entablar las acciones pertinentes en la jurisdicción contencioso- administrativa.

En estos casos, se considera que debe agotarse la vía administrativa mediante la interposición de los recursos administrativos que resulten pertinentes conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Al respecto, cabe recordar que la regulación del instituto procedimental del requerimiento previo al recurso contencioso-administrativo contemplado en el referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tiene como finalidad evitar la litigiosidad entre Administraciones Públicas favoreciendo la resolución de conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, en términos de composición de los intereses públicos en juego, en la medida que las Administraciones Públicas tienen la consideración constitucional de sujetos servidores de los intereses generales y responsables de los servicios públicos y que constituye un desideratum constitucional que la eventual conflictividad entre ellas se resuelva con arreglo a los principios de legalidad, seguridad jurídica, eficacia, colaboración, concertación y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 9.3, 103 y 106 de la Constitución.

En este sentido, procede significar que la supresión del recurso administrativo en los conflictos interadministrativos y la correlativa introducción del requerimiento potestativo previo a la interposición del recurso jurisdiccional, que se establece en el artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, resulta coherente con la naturaleza específica y singular que caracteriza a los litigios entre Administraciones Públicas, en que se enfrentan sujetos de Derecho Público que sirven con objetividad a los intereses generales, y en que resulta legítimo arbitrar mecanismos procedimentales para encauzar la resolución del conflicto interadministrativo.

Y, asimismo, procede poner de relieve que no cabe una interpretación del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa desvinculada del reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, que se consagra en el artículo 24 de la Constitución.

El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva constituye una garantía procesal que vincula a los órganos judiciales a resolver los procesos de que conozcan conforme a la interpretación de las leyes procesales que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional, según dispone el artículo 5 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial.

Cabe significar, al respecto, que la regulación del requerimiento, como requisito que debe cumplimentarse con carácter potestativo previamente a la interposición del recurso contencioso- administrativo, obedece al designio de facilitar, en términos de efectividad, el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa de aquella Administración Pública que pretenda litigar contra otra Administración Pública, a la que se le exime de la carga de agotar la vía administrativa, a diferencia de los particulares a los que la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley jurisdiccional les imponen, específicamente, cumplir dicho requisito procesal.

En relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, cabe entender que existe un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de la aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuando la relación jurídica establecida entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria de la misma, tenga como base un procedimiento subvencional en el que ambas Administraciones Públicas asumen una posición sustancial de sujetos activos que colaboran y cooperan para alcanzar los fines de interés general previstos en la resolución de otorgamiento de la subvención.

Específicamente, cabe considerar que concurren los presupuestos para entender que estamos ante un litigio entre Administraciones Públicas cuando ambas Administraciones actúan revestidas de las cualidades que caracterizan a las Administraciones Públicas y de la regulación del procedimiento subvencional se desprende que el otorgamiento de la ayuda pública está destinado a financiar actividades de las Administraciones Públicas o entidades u órganos públicos y quedan excluidos de su participación personas o entidades privadas, y tenga como objeto la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones.

Cuando el procedimiento de concesión de la subvención se realice de forma directa en régimen de concurrencia competitiva, en los términos del artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones, en el que tanto entidades públicas y privados participen en condiciones de igualdad, sin ostentar la Administración Pública eventual beneficiaria de la ayuda ninguna prerrogativa de poder público, entendemos que no cabe considerar la existencia de un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En el supuesto que enjuiciamos en este recurso de casación, consideramos que la sentencia impugnada no incurre en error de Derecho, al entender que el proceso contencioso-administrativo entablado entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, y la Consejería de Empleo, Industria y Turismo del Principado de Asturias, en orden a resolver si es legal la resolución de la pérdida total del derecho al cobro de la ayuda es subsumible en el concepto de litigio entre Administraciones Públicas, por cuanto el régimen jurídico subvencional se encuentra regulado en el Real Decreto 1112/2007, de 24 de agosto, por el que se establece el régimen de ayudas al desarrollo de las infraestructuras en las comarcas mineras del carbón, que prevé la suscripción de un Convenio de Colaboración entre la Administración Pública concedente y la Administración beneficiaria para fijar las obligaciones contraídas entre ambas Administraciones.

En este sentido, debe ponerse de relieve que la calificación jurídica de la relación existente entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, y la Consejería de Administraciones Públicas y Portavoz del Gobierno del Principado de Asturias tiene una naturaleza claramente pública y de carácter bilateral, a tenor de lo dispuesto en los artículos 13 y 15 del Real Decreto 1112/2007, de 24 de agosto, por el que se establece el régimen de ayudas al desarrollo de las infraestructuras en las comarcas mineras del carbón.

En el artículo 13 del Real Decreto 1112/2007 se establece que por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio se suscribirán convenios marco de colaboración con las Comunidades Autónomas afectadas, que establecerán los detalles de la gestión del programa de desarrollo de las infraestructuras y se prevé que los citados convenios marco podrán especificar la relación de actuaciones financiables para ser desarrolladas en el ámbito territorial de cada comunidad autónoma. Los convenios marco incluirán los siguientes contenidos: a) Compromisos en materia de financiación; b) Compromisos en materia de gestión de las ayudas; y c) Un procedimiento de control y coordinación. A tal efecto, se crearán por las partes firmantes comisiones de cooperación que serán responsables de la selección de las actuaciones y velarán por el cumplimiento de los convenios.

Y en el artículo 15 del referido Real Decreto se dispone, específicamente, que las condiciones de financiación de ejecución y de justificación de cada actuación específica o, en su caso, de un grupo de actuaciones, se establecerán mediante la suscripción de un Convenio de Colaboración, donde se incluirá a la Administración local competente para la ejecución de los mismos o a las entidades sin ánimo de lucro que se seleccionen cuando así fuere necesario, disposiciones, además de los concursos marco como los específicos, serán objeto de autorización por la Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica, lo que desvela la naturaleza interadministrativa de las relaciones jurídicas entabladas entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y el Gobierno de Asturias.

El carácter de Administración Pública conque actúa la Consejería competente del Gobierno del Principado de Asturias en todas las fases del expediente subvencional, y, singularmente, en la fase de control del cumplimiento de las obligaciones contraídas en el Convenio de colaboración, se evidencia, en que, conforme a lo previsto en el artículo 18 del Real Decreto 1112//2007, se constituyó, al efecto, la Comisión de cooperación que analizó las incorrecciones producidas en la ejecución del Convenio e identificó los posibles incumplimiento y la procedencia del reintegro.

No obstante lo expuesto, debemos afirmar que si bien la sentencia impugnada acertó al determinar la naturaleza jurídica de la relación subvencional establecida entre el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y la Consejería de Administraciones Públicas y Portavoz del Gobierno del Principado de Asturias, sin embargo, incurrió en un error de apreciación al estimar que concurrían los presupuestos procesales para declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, manteniendo que "la interposición del recurso de reposición era claramente improcedente", por lo que "ninguna consecuencia pudiera derivarse de su interposición".

En efecto, apreciamos que el Tribunal sentenciador no tomó en la debida consideración que la Administración del Principado de Asturias había actuado con la diligencia exigible, puesto que la resolución del Presidente del Instituto de 15 de febrero de 2016, expresamente había advertido, en el apartado segundo de la parte dispositiva de la citada resolución que "contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse potestativamente recurso de reposición, en el plazo de un mes, ante este órgano o ser impugnada directamente, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, de acuerdo con lo establecido en los artículos 109 y 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

Esta Sala señala que el Tribunal de instancia no podía dejar de aplicar la consolidada doctrina del Tribunal Constitucional que, como la expuesta en la sentencia 73/2006, de 13 de marzo, considera que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 CE, y que se precisa, no obstante, que el referido derecho se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando tal decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifica y que resulta aplicada razonablemente por el órgano judicial. Y es que, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, ha establecido el legislador, quien no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial garantizada constitucionalmente.

En la referida sentencia constitucional se subraya que el primer contenido, en un orden lógico y cronológico, del derecho a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales constitucionalizado en el art. 24.1 CE es el derecho de acceso a la jurisdicción ( STC 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3), con respecto al cual el principio " pro actione" actúa con toda su intensidad, por lo cual las decisiones de inadmisión sólo serán conformes con el art. 24.1 CE cuando no eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada, lo que hubiera propiciado rechazar la causa de inadmisibilidad planteada y entrar a conocer del fondo de la controversia jurídica planteada, dando plena satisfacción al referido derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión.

Cabe, asimismo, poner de relieve que en el proceso que enjuiciamos, tal como quedó debidamente reflejado en el debate de instancia, fue la Administración demandada la que adujo una causa de inadmisibilidad en abuso de Derecho, en infracción de la jurisprudencia constitucional expuesta en la sentencia 96/1989, de 29 de mayo, expresamente invocada en el escrito de conclusiones formulado por la defensa letrada del Principado de Asturias, por cuanto se fundaba en un "vicio" que ella misma había originado (la comunicación de que era procedente la interposición del recurso potestativo de reposición) contrariamente a la regla nemo auditur propriam turpitudinem allegans y el principio de equidad cuya ponderación es obligada en aplicación de toda norma procesal cuando pueden derivarse consecuencias tan gravosas como la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo.

Procede reseñar que la propia Sala sentenciadora, resolviendo en el presente recurso las alegaciones previas formuladas por el Abogado del Estado para que se declarase la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por extemporáneo, con base en la aplicación del artículo 69 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, decidió, por Auto de 17 de julio de 2017, desestimarlas, acogiendo la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo formulada sobre los efectos de las notificaciones defectuosas de los actos administrativos y acerca del alcance del axioma jurídico de que "nadie puede invocar en su favor el motivo de nulidad que haya originado" en los siguientes términos:

"[...] Se trata así de un supuesto de notificación defectuosa, en los términos previstos en el art. 58.1 de la Ley 30/1992 -hoy art. 40.2 Ley 39/2013-, pues es lo cierto que se ha omitido -en la resolución y en la notificación- consignar cuales eran los recursos procedentes, o, si se quiere, se ha errado en la ilustración efectuada a través de los mismos; lo cual ha de tener las consecuencias previstas en el apartado 3 del mismo artículo -hoy art. 403. Ley 39/2013-, esto es que dichas notificaciones defectuosas "surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado ... interponga cualquier recurso que proceda".

En el caso que ahora nos ocupa, la parte recurrente ha interpuesto el presente recurso contencioso administrativo dirigiéndolo contra la desestimación presunta del recurso de reposición, lo que como se ha dicho hizo siguiendo la ilustración contenida al pie de la resolución recurrida. Pero incluso considerando improcedente dicho recurso administrativo, cuyo error en todo caso es atribuible a la propia Administración demandada, en tal supuesto sería procedente el recurso contencioso-administrativo, que cabría también ejercitarlo de manera directa, pues nótese que el requerimiento previo del art. 44 de la LJCA es potestativo ("podrá"), y por tanto hay que reputar que aquél lo fue dentro de plazo, dada esa errónea ilustración sobre los recursos procedentes.

Además, y por otro lado, cabría asimismo invocar la doctrina jurisprudencial conforme a la cual "nadie puede invocar en su favor el motivo de nulidad que haya originado"; y por tanto la Administración no podría valerse, para sustentar su petición de inadmisibilidad del recurso, de una errónea actuación del ciudadano provocada por ella misma.".

Cabe referir que no consideramos convincente la tesis argumental que desarrolla el Abogado del Estado en su escrito de oposición que, con invocación de las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2015 (RC 48/2014), 14 de noviembre de 2016 (RC 3841/2015), 20 de febrero de 2017 (RC 1064/2016) y 20 de noviembre de 2017 (RC 2516/2015), arguye que debía confirmarse el pronunciamiento de la sentencia de instancia relativo a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo porque el recurso de reposición formulado "no tiene virtualidad ninguna", puesto que la Administración del Principado de Asturias, disconforme con la resolución de ejecución del Convenio subvencional, sólo disponía de dos opciones para reaccionar, o bien interponer una reclamación interadministrativa del artículo 44.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o bien interponer directamente el recurso contencioso- administrativo, porque no tiene en cuenta las circunstancias concretas que concurren en este litigio, que determinarían, de no tomarse en consideración, que se produjera una situación irreversible de indefensión prohibida por el artículo 24 de la Constitución.

En este sentido, cabe subrayar que carece de lógica jurídica, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión y el derecho de acceso a la jurisdicción, que la falta de formalización del requerimiento por parte de la Consejería de Empleo, Industria y Turismo del Principado de Asturias en ningún supuesto pudiera implicar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, en razón de su carácter potestativo, y que la interposición de un recurso de reposición en un supuesto en que pudieran existir dudas razonables sobre la procedencia del mismo, justificará la declaración de inadmisión del recurso jurisdiccional, cuando ha quedado acreditado que la Administración demandada actuó de conformidad con el principio de responsabilidad procesal.

Conforme a los razonamientos precedentes, esta Sala fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

1. - El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que regula los presupuestos preprocesales de los litigios entre Administraciones Públicas, debe ser interpretado de conformidad con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución española. Para no causar indefensión, la aplicación del referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede realizarse de forma rigorista, de modo que impida u obstaculice injustificadamente el derecho de acceso a la jurisdicción de una Administración Pública, en aquellos supuestos en que pretende entablar acciones contra otra Administración, y la Administración impugnante ha seguido diligentemente los trámites procedimentales indicados por la propia Administración, autora de la resolución administrativa.

2. - En el ámbito del régimen jurídico subvencional, el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa resulta plenamente aplicable en aquellos supuestos en que la relación jurídica establecida entre la Administración Pública otorgante de la subvención y la Administración Pública beneficiaria de la misma, ambas Administraciones Públicas actúan en calidad de Administración Pública, como acontece cuando el conjunto de obligaciones contraídas para la ejecución de la actividad subvencionada, y, específicamente, la acción de reintegro deriva de un Convenio de Colaboración firmado entre Administraciones Públicas, siendo improcedente, en estos casos, la interposición de recursos administrativos, en la medida que sólo cabe la formalización del requerimiento.

3. - El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no resulta aplicable cuando una de las Administraciones asume en la relación jurídico-administrativa entablada entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria, una posición semejante o asimilable a la de un particular, sin ostentar ninguna de las prerrogativas de poder público, por lo que en estos supuestos no resulta improcedente la interposición de recursos en vía administrativa si la normativa reguladora de la actividad subvencional lo excluye.

Una vez fijada por este Tribunal Supremo la doctrina jurisprudencial en relación con la interpretación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, con el objeto de resolver las concretas pretensiones formuladas en el recurso de casación por la Letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, relativas a que se anule la sentencia impugnada y se ordene la retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictarse sentencia para que la Sala de instancia dicte sentencia que examine las cuestiones de fondo planteadas sobre la legalidad de la resolución recurrida, esta Sala jurisdiccional debe partir como premisa de la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 182/2004, de 2 de noviembre, en la que se advierte que cuando estemos ante un supuesto de acceso a la jurisdicción, el control de la decisión de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia del principio pro actione, que implica la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican.

En este mismo sentido, debe recordarse la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, expuesta en las sentencias de 3 de diciembre de 2001, 9 de diciembre de 2014 y de 20 de mayo de 2020, que consideran incompatible con el derecho de acceso a un Tribunal, recogido en el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. una interpretación particularmente rigurosa de las reglas del proceso que impida el examen de las cuestiones de fondo, de modo que en aquellos supuestos en que al demandante no se le pueda reprochar haber actuado con negligencia ni haber cometido un error patente en la formalización del recurso, cabe apreciar que una decisión de inadmisión habría vulnerado el mencionado artículo 6.1 del Convenio Europeo.

A la luz de la doctrina expuesta, este Tribunal Supremo que, conforme a lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debe resolver en la sentencia, con arreglo a la doctrina fijada y a las restantes normas que fueren aplicables, las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso casacional, debe fundamentar su decisión en la aplicación del artículo 24 de la Constitución, en relación con lo dispuesto en el artículo 44 de la citada Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa y el artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que determina que debamos declarar haber lugar al recurso de casación conforme a los razonamientos precedentes, pues consideramos que otro pronunciamiento de marcado carácter formalista sería contrario y lesivo del derecho a acceso a la jurisdicción cuya titularidad se reconoce a la Administración recurrente.

A este pronunciamiento casacional no cabe objetar que la parte recurrente no hubiera planteado de forma explícita en el escrito de interposición del recurso de casación la vulneración del artículo 24 de la Constitución y que no hubiera desarrollado un argumento específico sobre la causación de indefensión, porque entendemos que esta vulneración está implícitamente contenida en su escrito procesal y porque, como hemos expuesto, la aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa resulta indisociable de su conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en dicho precepto constitucional y con el derecho de acceso a un Tribunal que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (precepto que forma parte del orden público europeo de los derechos fundamentales y las libertades públicas), lo que promueve que este Tribunal Supremo no pueda ignorar dichos derechos sin infringir el principio de legalidad constitucional y el principio de respeto a los Tratados Internacional en materia de derechos humanos, que proclaman los derechos procesales del justiciable.

En consecuencia con lo razonado, debemos declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la letrada del Servicio Jurídico del PRINCIPADO DE ASTURIAS contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de marzo de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 68/2017, que casamos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede retrotraer las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia, con la finalidad de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional resuelva las cuestiones de fondo planteadas en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias contra la resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras de 24 de mayo de 2016.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede la imposición de las costas de recurso de casación a ninguna de las partes, dejando sin efecto el pronunciamiento respecto de las costas del proceso de instancia.

Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la letrada del Servicio Jurídico del PRINCIPADO DE ASTURIAS contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de marzo de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 68/2017, que casamos.

Segundo.- Retrotraer las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia, con la finalidad de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional resuelva las cuestiones de fondo planteadas en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias contra la resolución del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras de 24 de mayo de 2016.

Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, dejando sin efecto el pronunciamiento respecto de las costas del proceso de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espín Templado José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas

María Isabel Perelló Doménech José María del Riego Valledor

Diego Córdoba Castroverde Ángel Ramón Arozamena Laso