STS 681/2020, 5 de Junio de 2020
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2020:1352 |
| Número de Recurso | 109/2019 |
| Procedimiento | Recurso ordinario |
| Número de Resolución | 681/2020 |
| Fecha de Resolución | 5 de Junio de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 681/2020
Fecha de sentencia: 05/06/2020
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 109/2019
Fallo/Acuerdo:
Fecha de : 31/03/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: dpp
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 109/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 681/2020
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 5 de junio de 2020.
Esta Sala ha visto ha visto el recurso contencioso administrativo núm. 109/2019 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Antonio Rodríguez Nadal, en nombre y representación de la Federación Andaluza de Técnicos Superiores Sanitarios (FATE), representada por D. Patricio contra el Real Decreto 40/2019, de 1 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud y el procedimiento de su actualización, para incorporar las categorías profesionales correspondientes al Personal Sanitario Técnico Superior.
Han sido partes recurridas la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, y la Procuradora de los Tribunales doña Maravillas Briales Rute, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería España.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 2 de abril de 2019, contra Real Decreto 40/2019, de 1 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud y el procedimiento de su actualización, para incorporar las categorías profesionales correspondientes al Personal Sanitario Técnico Superior.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el citado escrito, presentado el día 6 de junio de 2019, se solicita dicte sentencia por la que estime el recurso y acuerde anular, revocar y dejar sin efecto el Real Decreto impugnado, de conformidad con los motivos alegados, y con la consecuente condena en costas.
Habiéndose dado traslado al Abogado del Estado del escrito de demanda, presenta escrito de contestación el día 11 de julio de 2019, en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales.
El Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España presenta escrito de contestación el día 13 de septiembre de 2019, en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica la desestimación íntegra de la demanda, confirmando la legalidad de la norma impugnada, con expresa imposición de costas a la demandante.
Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó mediante auto de fecha 25 de septiembre de 2019 recibir el proceso a prueba , en el que se acuerda:
".1.- Recibir el recurso a prueba.
-
- Se admite la prueba documental propuesta por la parte recurrente mediante Otrosí de su escrito de demanda, teniéndose por reproducidos los documentos aportados con la misma.
-
- Abrir el trámite de conclusiones, para lo cual se concede al representante procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas sobre los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoye, conforme determina el artículo 64 de la Ley de esta Jurisdicción."
Practicadas las pruebas propuestas, y admitidas por esta Sala, se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos. La parte actora presentó el escrito el día 16 de octubre de 2019, el Abogado del Estado, por su parte, presenta escrito de conclusiones el 21 de octubre de 2019 y El Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España, el día 4 de noviembre de 2019.
Evacuado el correspondiente trámite de conclusiones por ambas partes, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 31 de marzo de 2020. Teniendo en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional segunda , sobre suspensión de plazos procesales, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación y fallo del recurso ha tenido lugar el día 27 de mayo de 2020.
Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 28 de mayo de 2020.
La actuación administrativa impugnada
El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el Real Decreto 40/2019, de 1 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud y el procedimiento de su actualización, para incorporar las categorías profesionales correspondientes al Personal Sanitario Técnico Superior.
La pretensión de nulidad que se ejercita en este recurso contencioso administrativo alcanza, según lo solicitado en el suplico de la demanda, a la totalidad del Real Decreto impugnado, en la medida que no incluye en el grupo B a los Técnicos Superiores Sanitarios.
La posición de las partes procesales
El recurso se fundamenta, a tenor del contenido del escrito de demanda, en la vulneración del artículo 9.3 de la CE que " garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos", en la infracción del artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público pues el grupo B, de clasificación profesional del personal funcionario de carrera, está reservado para los que están en posesión del título de Técnico Superior, y, en fin, en la omisión de la regulación de los Técnicos Especialistas en Medicina Nuclear.
Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que la parte recurrente carece de legitimación activa, con cita de nuestra Sentencia de 22 de octubre de 2018, dictada en recurso contencioso administrativo núm. 495/2017, porque la Federación recurrente tiene un ámbito de actuación autonómico que le impide impugnar un real decreto de ámbito nacional.
En relación con el fondo del asunto, se alega, por remisión al informe del Consejo de Estado dictado en la tramitación del real decreto recurrido, que este real decreto es conforme a Derecho porque está vigente la disposición transitoria tercera de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
La otra parte recurrida, el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España, se adhiere a la causa de inadmisibilidad que opone el Abogado del Estado. Y respecto del fondo del asunto, añade que el Real Decreto no tiene por objeto, como sostiene la recurrente, regular el ámbito de las distintas categorías profesionales del personal estatutario, tan solo pretende garantizar la movilidad de dicho personal estatutario.
La alegada falta de legitimación activa
Nos corresponde, por razones de orden lógico procesal, el examen previo de la causa de inadmisibilidad que opone el Abogado del Estado, pues su estimación nos exoneraría de examinar el fondo del asunto.
La objeción procesal alegada, por la falta de legitimación activa de la parte recurrente, no puede ser estimada por las razones que seguidamente expresamos.
Es cierto que en las Sentencias de 22 de octubre de 2018 (recurso contencioso administrativo n.º 495/2017), y de 3 de octubre de 2019 (recurso contencioso administrativo n.º 538/2017), con remisión a las Sentencias de 24 de enero y 17 de septiembre de 2012 ( recursos n.º 16/2009 y 4014/2011), declaramos que la "c orporación entonces recurrente (Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos) carecía de legitimación para impugnar una Orden Ministerial precisamente porque su ámbito de actuación es el de la Comunidad Autónoma y no el nacional, y porque su legitimación la ostenta para defender los intereses profesionales en ese ámbito territorial". Pero la indicada doctrina se refería, en la sentencia de 2018, que alega el Abogado del Estado, a su aplicación a los colegios profesionales en relación con la impugnación de los actos del Consejo General del Poder Judicial.
En el caso examinado, por el contrario, se impugna un Real Decreto, que regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud y el procedimiento de su actualización, para incorporar las categorías profesionales correspondientes al Personal Sanitario Técnico Superior. Este Real Decreto se aplica efectivamente en todo el territorio nacional, y la parte ahora recurrente, la Federación Andaluza de Técnicos Superiores Sanitarios, en la medida que resulta afectada la Comunidad Autónoma de Andalucía por el indicado Real Decreto, tiene legitimación activa para impugnarlo ante los tribunales, siempre que los intereses colectivos que representa resulten concernidos, en su correspondiente ámbito territorial, por el Real Decreto que impugna, como acontece en el caso examinado. Teniendo en cuenta que se pretende una equivalencia para los expresados Técnicos Superiores Sanitarios, que se corresponda con el grupo B.
Consideramos, en fin, que procede desestimar la causa de inadmisibilidad invocada, pues la solución contraria a la expuesta podría ser lesiva a la tutela judicial efectiva, al suponer una restricción injustificada del acceso a la jurisdicción, mediante una interpretación limitativa de las normas que regulan la legitimación activa, previstas en el artículo 19 de nuestra Ley Jurisdiccional. Recordemos que nos encontramos en un recurso contencioso administrativo en el que la Federación recurrente esgrime la defensa de sus intereses colectivos, aunque limitados a su ámbito territorial, para cuestionar la legalidad del Real Decreto que impugna.
La cuestión de fondo
Antes de nada, conviene determinar el alcance del Real Decreto impugnado pues, como luego señalaremos, lo que postula la Federación recurrente mediante este recurso desborda los límites en los que ha de moverse nuestra decisión, atendido el contenido del Real Decreto que se impugna.
Así es, la única modificación que introduce el Real Decreto impugnado, en el Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, es mediante el añadido de una disposición adicional cuarta que regula la " movilidad entre las categorías de referencia y categorías de equivalencia en el supuesto de varias especialidades".
Acorde con lo declarado en el propio preámbulo del Real Decreto impugnado, se establecen las equivalencias de las categorías profesionales de los distintos servicios de salud " que sirve para facilitar la movilidad de los profesionales en el Sistema Nacional de Salud". Estableciendo, se insiste, las " equivalencias de las categorías profesionales de los servicios de salud y así garantizar la movilidad de este personal en todo el territorio nacional". Teniendo en cuenta que dicho catálogo " supone una herramienta fundamental de cohesión y racionalización de los procesos de movilidad en el Sistema Nacional de Salud". De conformidad con lo que disponen los artículos 15.2 y 37, de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.
En este mismo sentido se expresa el Real Decreto 184/2015, al que modifica el Real Decreto aquí impugnado, cuando señala, también en su preámbulo, que " este catálogo homogéneo de equivalencias de categorías profesionales permitirá que el personal estatutario pueda acceder a plazas vacantes de otros servicios de salud, mejorando la calidad de la asistencia y haciendo efectiva la garantía de su movilidad en todo el Sistema Nacional de Salud, tal y como recoge el artículo 43 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo ". Y añade que " en dicho catálogo se declaran las categorías que se consideran equivalentes entre sí y respecto a las denominadas "de referencia", con el fin de regular un instrumento que contribuya a la garantía del derecho a la movilidad del personal estatutario en el conjunto del Sistema Nacional de Salud".
Como se ve, el ámbito limitado de la reforma no alcanza a la clasificación profesional que establece el artículo 76 y la disposición transitoria tercera del TREBEP, pues se limita a establecer asimilaciones que faciliten la movilidad en todo el territorio nacional, dentro del Sistema Nacional de Salud.
Lo que se pretende, por tanto, mediante el presente recurso contencioso administrativo, rebasando el ámbito que permite el Real Decreto impugnado, es que se incluya a los Técnicos Superiores Sanitarios en el grupo B, dentro de los grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera que regula el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), que comprende a los cuerpos o escalas para los que se exija estar en posesión del título de Técnico Superior. Teniendo en cuenta que los cuerpos y escalas se clasifican en la forma que determina el artículo 76, una vez que concluya la aplicación demorada en función de la vigencia de la disposición transitoria tercera del TREBEP, Grupo A: Subgrupo A1, Grupo B: Subgrupo A2, Grupo C: Subgrupo C1, y Grupo D: Subgrupo C2.
Estas cuestiones relativas al encuadramiento, como fácilmente se colige, hubieran precisado, para su establecimiento y regulación, una norma con rango de ley. De modo que un Real Decreto, como el que ahora se impugna, no puede modificar, ni lo hace, otro Real Decreto para establecer un encuadramiento que no puede ser abordado, insistimos, por una norma que no tiene rango legal. Ni, en definitiva, puede aprovechase la impugnación de un Real Decreto que establece equivalencias para facilitar la movilidad de los profesionales dentro del Sistema Nacional de Salud, para que esta Sala determine, por adelantado, la forma en la que deban de establecerse los futuros grupos de clasificación profesional.
.- La omisión invocada respecto de los Técnicos Especialistas en Medicina Nuclear
Por lo demás, la omisión que se denuncia al final del escrito de demanda, sobre la regulación en el real decreto impugnado de los Técnicos Especialistas en Medicina Nuclear, no puede prosperar porque se encuentra ayuna de cualquier sustento jurídico sobre el que construir una infracción del ordenamiento jurídico cuando lo que se invoca es una omisión reglamentaria. Así es, la parte recurrente no pone de manifiesto que tal omisión constituya, como viene exigiendo nuestra jurisprudencia para este tipo de omisiones, un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley o de una norma de derecho europeo, ni que el silencio que delata suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico.
Por cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso interpuesto contra el Real Decreto impugnado.
Las costas procesales
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA, tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la recurrente, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar, por todos los conceptos, la cantidad de 4000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que procede desestimar el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación procesal de la Federación Andaluza de Técnicos Superiores Sanitarios (FATE) representada por D Patricio, contra el Real Decreto 40/2019, de 1 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud y el procedimiento de su actualización, para incorporar las categorías profesionales correspondientes al Personal Sanitario Técnico Superior, que se declara, atendidos los motivos de impugnación, conforme con el ordenamiento jurídico. Con imposición de costas, en los términos previstos en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Rafael Toledano Cantero
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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