STS 344/2020, 10 de Marzo de 2020

La representación de D.ª Remedios interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Gerencia Regional del Catastro de Cataluña de 28 de junio de 2016, confirmada en alzada por resolución de la Dirección General del Catastro de 22 de noviembre de 2016, por las que se procedió al archivo de sus solicitudes de información catastral de ponencias de valores al no haber señalado específica e individualmente la página o parte del callejero del que desea obtener copia.

El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 10 de los de Barcelona dictó sentencia con fecha 15 de mayo de 2018 (recurso 42/2017) en la que se estima el recurso y se anulan las resoluciones impugnadas por considerar, en resumen, que la recurrente identificó en forma suficiente y bastante la información que solicitaba en relación con los datos de valoración catastral relativos a las calles y referencias catastrales de los tres municipios que especificó en su solicitud, entendiendo que correspondía a la Administración localizar las páginas concretas de las Ponencias de Valores y expedir copia. Añade la sentencia del Juzgado que la Administración no puede oponer lo previsto en artículo 37.7 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC); primero, porque dicho precepto fue modificado por la Disposición final primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre; y, segundo, porque no ha justificado por qué la falta de identificación de las páginas concretas afecta a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos o por qué resulta imposible atender a las solicitudes.

Contra la sentencia del Juzgado la Abogacía del Estado interpuso recurso de apelación que fue resuelto por sentencia nº 751/2018, de 20 de septiembre, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (apelación 81/2018), en la que, estimando el recurso de apelación, se declaran ajustadas a derecho las resoluciones administrativas impugnadas en el proceso.

Partiendo de la regulación contenida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública y buen gobierno, que ha venido a hacer eficaz el derecho a la información de los ciudadanos sin necesidad de motivar la solicitud, considera la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que la Administración no ha negado ni el acceso ni la posibilidad de obtener los documentos solicitados. Así lo evidencia, añade la Sala, el requerimiento dirigido a la recurrente en el que se le informa de la posibilidad de, bien consultar dichos documentos en la propia Gerencia, bien de obtener una copia completa de la Ponencia de Valores previo pago de la correspondiente tasa. Lo anterior lleva a la Sala a concluir que la indicación por la Gerencia de que ha de especificarse el documento concreto que se solicita -habida cuenta del formato de las Ponencias- o la existencia de las dos posibilidades de acceso y obtención de copias mencionadas, resultan acordes con el ejercicio del derecho a obtener copias y certificados de los documentos.

Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación de Dª Remedios, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 28 de junio de 2019 en el que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera, con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

(...) 2°) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar si la exigencia de especificar y señalar la página concreta del callejero en los casos de solicitudes de copias de páginas del callejero de la Ponencia de valores relativas a una determinada calle y referencia catastral -determinando la falta de individualización la inadmisión de la solicitud o el tener al solicitante por desistido- resulta acorde al derecho de acceso a la información reconocido en la normativa aplicable.

Para ello será necesario, en principio, interpretar el artículo 17.2 y 3 de la Ley 9/2013 , de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; el artículo 81.1 del Real Decreto 417/2016, de 7 de abril ; el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -actual artículo 13.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre - en relación con el artículo 105.b) de la Constitución Española

.

La representación procesal de D.ª Remedios formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito presentado el 11 de septiembre de 2019 en el que se alega, en síntesis, que la interpretación mantenida en la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia es claramente contraria al espíritu del artículo 105.b) de la Constitución y de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; y que la Administración no puede exigir al administrado un esfuerzo que conduzca a la imposibilidad efectiva de la obtención de la información pública solicitada. Añade la recurrente que la interpretación que ella propugna es asimismo conforme a los últimos cambios legislativos, como son las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, en aras de facilitar la comunicación telemática entre el administrado y la Administración, por el uso de sedes electrónicas y medios telemáticos; propósitos del legislador que se contraponen con el absurdo de exigir la personación física en sedes administrativas, a no ser que haya razones muy de peso que así lo exigieran y que, poco o poco, habrán de desaparecer en su práctica totalidad. Invoca por ello el criterio interpretativo del artículo 3.1 del Código Civil en cuanto que las normas han de interpretarse con arreglo a la realidad social de los tiempos.

Frente a lo razonado en la sentencia recurrida la recurrente aduce que la Sala que resolvió el recurso de apelación no ha tomado en consideración el esfuerzo que supone la personación física en las dependencias administrativas y el elevadísimo coste de la obtención de copia completa de Ponencia; sin olvidar otros argumentos que ya expuso en su escrito de oposición a la apelación, y entre los que destacamos el derecho de igualdad del artículo 14 de la Constitución. De tal manera que viene a constituir una apreciación subjetiva insuficientemente motivada, dado que no argumenta porque no se estima tal desproporción, cuando es evidente, tal y como ya se ha expuesto.

En cuanto al alegato de contradicción con los actos propios de Catastro, que venía facilitando las copias de callejero de Ponencia sin la exigencia de identificación de páginas, la recurrente señala que no pretende afirmar que el órgano jurisdiccional quede vinculado por anteriores decisiones administrativas sino, sencillamente, que la Administración no puede obrar arbitrariamente ( artículo 9.3 de la Constitución Española) ni, por ello, contradecir sus propios actos.

En fin, concluye la recurrente, "(...) aceptar la doctrina del Tribunal de apelación dará lugar a nuevos abusos administrativos, con el resultado fáctico de imposibilitar el acceso a datos públicos aunque, formalmente, se declare que se concede la información. Sometiendo al administrado a cargas injustificadas y caprichosas que le harán desistir de su pretensión de acceso a información pública, obteniendo así, por fraude de Ley (prohibido por el art. 6.4 del Código Civil) aquello que la Ley no admite en los preceptos ya relacionados y que son objeto de interpretación".

Termina el escrito de D.ª Remedios solicitando que

(...) previos los trámites oportunos en derecho y expresa imposición de costas a la Administración demandada:

1. Se declare que la interpretación del artículo 17.2 y 3 de la Ley 9/2013, de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; el artículo 81.1 del Real Decreto 417/2016, de 7 de abril; el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -actual artículo 13.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre- en relación con el artículo 105.b) de la Constitución Española, determinan el derecho del administrado a acceder a los datos de callejero de Ponencias de Valores sin más requisito que especificar los datos solicitados por mención de calle e inmueble afectado por tales datos.

2. Sean declaradas nulas las Resoluciones de 22 de noviembre de 2016 (expte. administrativos NUM000 y NUM001) de la Dirección General del Catastro, así como contra las Resoluciones de 28 de junio del mismo año de las que traen causa, con cuanto más sea procedente en derecho

.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, mediante providencia de 11 de septiembre de 2019 se tuvo por interpuesto el recurso y se acordó dar traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

La representación procesal de la Administración del Estado (Gerencia Regional del Catastro, Cataluña-Barcelona) formalizó su oposición mediante escrito presentado el 24 de octubre de 2019 en el que, tras exponer las razones de su oposición, termina solicitando que se dicte sentencia por la que, desestimando el recurso de casación, se confirme la sentencia recurrida.

Mediante providencia de 4 de noviembre de 2019 se acordó no haber lugar a la celebración de vista y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo; fijándose finalmente al efecto el día 3 de marzo de 2020, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

El presente recurso de casación nº 8193/2018 lo interpone la representación procesal de Dª Remedios contra la sentencia nº 751/2018, de 20 de septiembre, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (apelación nº 81/2018).

Como hemos visto en los antecedentes primero y segundo, la sentencia ahora recurrida en casación vino a resolver el recurso de apelación que la Abogacía del Estado interpuso contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de los de Barcelona de 15 de mayo de 2018 (recurso 42/2017) que había resuelto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sra. Remedios contra la resolución de la Gerencia Regional del Catastro de Cataluña de 28 de junio de 2016, confirmada en alzada por resolución de la Dirección General del Catastro de 22 de noviembre de 2016, por la que se procedió al archivo de sus solicitudes de información catastral de ponencias de valores al no haber señalado específica e individualmente la página o parte del callejero del que desea obtener copia.

El Juzgado había estimado el recurso contencioso-administrativo y anulado las resoluciones administrativas impugnadas; pero la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, estimando el recurso de apelación interpuesto por la Abogacía del Estado, declaró ajustadas a derecho las resoluciones administrativas impugnadas en el proceso.

En el antecedente segundo hemos dejado resumidos los argumentos que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso de apelación. Y en los antecedentes tercero y cuarto han quedado reseñadas las cuestiones suscitadas en casación, en particular aquéllas a las que el auto de admisión del recurso atribuye interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

En concreto, hemos visto que el auto de admisión del presente recurso señala que tiene interés casacional la cuestión de si resulta acorde con el derecho de acceso a la información reconocido en la normativa aplicable la exigencia de especificar la página concreta del callejero en los casos de solicitudes de copias de páginas del callejero de la Ponencia de valores relativas a una determinada calle y referencia catastral, determinando la falta de indicación del número de página la inadmisión de la solicitud o el tener al solicitante por desistido. Y para ello, el propio auto señala como preceptos a interpretar: el artículo 17.2 y 3 de la Ley 9/2013, de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; el artículo 81.1 del Real Decreto 417/2016, de 7 de abril; el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -actual artículo 13.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre- en relación con el artículo 105.b) de la Constitución.

La sentencia ahora recurrida en casación -dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña resolviendo el recurso de apelación- señala que la Administración no ha negado ni el acceso ni la posibilidad de obtener los documentos solicitados pues, una vez examinada la solicitud presentada por Dª Remedios y constatado que no se indicaba el número de las páginas del callejero de la Ponencia de valores sobre las que se pedía información, dirigió comunicación a la interesada haciéndole notar la falta de ese dato e informándole de la posibilidad de, bien consultar los documentos en la propia Gerencia, bien de obtener una copia completa de la Ponencia de Valores previo pago de la correspondiente tasa. Actuación ésta que, según la Sala que resolvió el recurso de apelación, resulta acorde con el ejercicio del derecho a obtener copias y certificados de los documentos.

Pues bien, no compartimos el parecer manifestado por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y, en cambio, consideramos ajustado a derecho el criterio mantenido por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de los de Barcelona en su sentencia del de 15 de mayo de 2018.

Por lo pronto, en el plano normativo, el artículo 37.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre establece que <<Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación>>. Y en parecidos términos se expresa ahora el artículo 13.d/ de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En concordancia con ello, el artículo 12 de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, reconoce el "derecho de acceso a la información pública" señalando que « Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española , desarrollados por esta Ley». Y más adelante, al regular ejercicio de ese derecho de acceso a la información pública, el artículo 17.2 de la misma Ley 9/2013 establece:

La solicitud podrá presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de:

a) La identidad del solicitante.

b) La información que se solicita.

c) Una dirección de contacto, preferentemente electrónica, a efectos de comunicaciones.

d) En su caso, la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada

.

Por lo demás, el apartado 3 del mismo artículo 17 aclara que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información y que, por tanto, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud.

Como tuvimos ocasión de señalar en nuestra sentencia nº 1547/2017, de 16 de octubre (casación 75/2017, F.J. 4º), es oportuno recordar: « (...) que la Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, configura de forma amplia ese derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud; que este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información -derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad».

Es cierto que el artículo 18.1 de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, enumera varias causas por las que las solicitudes de información pueden ser inadmitidas, y entre ellas figura la de: « e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley». Sin embargo, en el caso que nos ocupa la solicitud de información venía referida a seis concretas fincas, de las que la solicitante facilitaba su dirección completa y la referencia catastral de cada una de ellas; y en ningún momento se ha reprochado a la solicitante que su petición de información fuese manifiestamente repetitiva o que tuviese un carácter abusivo.

Por otra parte, la misma sentencia de 16 de octubre de 2017 (casación 75/2017) a la que acabamos de referirnos deja señalado en su F.J. 6º que : « (...) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información».

Partiendo de lo anterior, tampoco la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario proporciona respaldo a la exigencia de que la solicitante de la información catastral especifique el número concreto de la página del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su solicitud.

Como acertadamente puso de manifiesto la sentencia el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de Barcelona, de la que trae causa el presente recurso de casación, el artículo 81 del Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, legitima a cualquier persona a acceder a las ponencias de valores cuyo expediente de tramitación haya concluido; pero, como destaca el Juzgado, ni ese ni ningún otro precepto de la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario exige que el interesado que solicita información catastral sobre una determinada finca, facilitando al efecto la dirección completa y la referencia catastral, deba además indicar la página concreta del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su solicitud de información. Y debe notarse que la especificación de la página del callejero, al no ser objeto de publicación, no es un dato que obre en poder de los administrados o al que éstos tengan un acceso inmediato como no sea consultando directamente la Ponencia de Valores.

En fin, aparte de no contar con respaldo normativo alguno, la exigencia de que el solicitante de información especifique el número de página del callejero de la Ponencia de Valores resulta desproporcionada y carente de justificación.

Como señala la sentencia el Juzgado nº 10 de Barcelona (F.J. 3º), « (...) la [Administración] demandada no justifica la razón por la que la no identificación de las páginas concretas del callejero de las Ponencias de Valores en los términos interesados por la actora afecta a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos demandados o, si se prefiere, cuáles son las razones por las que a la Administración le resultaba imposible atender las solicitudes de información catastral efectuada por la actora si no era indicada la página concreta del callejero de las Ponencias de Valores solicitadas».

Por último, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo termina su acertado análisis de la controversia señalando, a mayor abundamiento, que mediante la documentación aportada a las actuaciones la parte actora dejó acreditado que «... en otros supuestos en los que ha realizado similares solicitudes de información ante la Gerencia Regional del Catastro en Barcelona -y otras- se le ha facilitado la información requerida sin esgrimir problema alguno...».

Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación.

Nuestra respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso ha apreciado interés casacional objetivo (véase antecedente tercero de esta sentencia) debe comenzar reiterando la doctrina establecida en nuestra sentencia nº 1547/2017, de 16 de octubre (casación 75/2017): «La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información».

Por lo demás, ningún precepto de la regulación legal del derecho de acceso a la información ni de la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario exige que el interesado que solicite información catastral sobre una determinada finca, facilitando al efecto la dirección completa y la referencia catastral, deba además indicar la página concreta del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su solicitud de información. Por ello, no habiendo justificado la Administración responsable del Catastro la razón de ser de la exigencia, esto es, la forma y medida en que la falta de especificación de las páginas concretas del callejero de la Ponencia de Valores afecta a la eficacia del funcionamiento del servicio público, debe considerarse contraria a derecho la exigencia de que el solicitante de información incluya tal dato.

Sobre la resolución del recurso.

En atención a la doctrina fijada, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por Dª Remedios, debiendo ser casada la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 20 de septiembre de 2018 dictada en el rollo de apelación nº 81/2018. Y procede, en definitiva, confirmar la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 10 de Barcelona de 15 de mayo de 2018 (recurso 42/2017) que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sra. Remedios, anuló la resolución de la Gerencia Regional del Catastro de Cataluña de 28 de junio de 2016, confirmada en alzada por resolución de la Dirección General del Catastro de 22 de noviembre de 2016, por las que se procedió al archivo de sus solicitudes de información catastral de ponencias de valores al no haber señalado específica e individualmente la página o parte del callejero del que desea obtener copia.

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede imponer a ninguna de las partes las costas derivadas del recurso de casación, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad. Y tampoco procede hacer expresa imposición de las costas del proceso de instancia ni de la apelación, atendidas las dudas que planteaba la cuestión litigiosa y que se ponen de manifiesto por el distinto parecer que muestran las sentencias recaídas en una y otra instancia.