STS 262/2020, 24 de Febrero de 2020
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2020:675 |
| Número de Recurso | 2804/2017 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Número de Resolución | 262/2020 |
| Fecha de Resolución | 24 de Febrero de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 262/2020
Fecha de sentencia: 24/02/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 2804/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 11/02/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.5
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
Transcrito por: FGG
Nota:
R. CASACION núm.: 2804/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 262/2020
Excmos. Sres.
D. Nicolás Maurandi Guillén, presidente
D. José Díaz Delgado
D. Ángel Aguallo Avilés
D. José Antonio Montero Fernández
D. Francisco José Navarro Sanchís
D. Jesús Cudero Blas
D. Rafael Toledano Cantero
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 24 de febrero de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación que con el número 2804/2017 ante la misma pende de resolución, interpuesto por doña Patricia, representada por la procuradora doña Silvia Virto Bermejo, contra la sentencia núm. 336/2017, de 29 de marzo de 2017, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (en el recurso contencioso-administrativo núm. 945/2015).
Siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén.
La sentencia aquí recurrida tiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
" FALLAMOS:
Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Doña Patricia, contra la resolución dictada por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid el 9 de julio de 2015, en la que acuerda desestimar la reclamación económico administrativa número NUM000, interpuesta contra acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Tajo de liquidación de la Tarifa de Utilización del Agua y Canon de Regulación del Agua de la Zona La Sagra-Torrijos, campaña 2014, expediente NUM001, por importe de 2.440,88 euros declarando conforme a Derecho la resolución recurrida. Con imposición de costas a la recurrente, que no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cifra máxima de 2.000 euros, al que se deberá sumar el I.V.A.".
Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de doña Patricia se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, el auto de 18 de octubre de 2017 de la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo resolvió admitir el recurso de casación y determinar cuál era la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, lo que efectuó en los términos que se indican más adelante en el apartado de "fundamentos de derecho" de la actual sentencia.
La representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición de su recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba así:
"[...] se dicte sentencia, mediante la que, casando y anulando la sentencia recurrida, se declare la nulidad de pleno derecho de la liquidación de la que trae causa el presente recurso, correspondiente al modelo 991, código 593, de tarifa de utilización del agua y canon de regulación del agua, de fecha 2 de diciembre dé 2014, correspondiente al expediente: NUM002, por importe de 2.448,88 euros, correspondiente a la campaña 2014, zona 63, La Sagra-Torrijos, sector 03, ejercicio 2014 por no ser conformes a Derecho, anulándolas y dejándola sin efecto, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones y a su cumplimiento y al pago de las costas causadas".
El Abogado del Estado, tras oponerse inicialmente al recurso de casación, ha presentado escrito, fechado el 11 de febrero de 2020, manifestando su voluntad del allanarse en estos términos:
"Que al amparo del artículo 75.1 LJCA y debidamente autorizado conforme a lo previsto en el artículo 7 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, por medio del presente escrito viene a allanarse al recurso interpuesto de contrario. Se acompaña copia de la autorización.
En su virtud,
SUPLICA A LA SALA que, tenga por formulado allanamiento de esta parte al recurso en relación con la cuestión retenida por el Auto de admisión de la Sala de 10 (sic) de octubre de 2018".
Se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 11 de febrero de 2020.
Hechos y actos administrativos litigiosos; proceso de instancia; e indicación de quién es aquí la parte recurrente en la actual casación.
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- La Confederación Hidrográfica del Tajo exigió a doña Patricia liquidación por la Tarifa de Utilización de Agua y el Canon de Regulación del Agua de la Zona la Sagra-Torrijos, campaña 2014.
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- Planteó reclamación económico-administrativa aduciendo, entre otras cosas, que se había aplicado retroactivamente la tarifa y el canon en el que se apoyaba la liquidación exigida; y le fue desestimada por resolución de 9 de julio de 2015 del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid (TEAR-Madrid).
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- El proceso de instancia fue iniciado mediante recurso contencioso-administrativo dirigido contra esa resolución del TEAR-Madrid que acaba de mencionarse, y fue desestimado por la sentencia de este orden jurisdiccional de la Sala de Madrid que se combate en esta casación.
Esta sentencia, en sus fundamentos de derecho, dejo constancia de que la Tarifa había sido aprobada el 26 de noviembre de 2014 y el Canon el 27 de agosto del 2014; y rechazó que pudiera ser acogida la indebida retroactividad reprochada a la liquidación.
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- El actual recurso de casación lo ha interpuesto también doña Patricia; y sostiene, en esencia, que la tarifa y canon controvertidos deben aprobarse antes de su entrada en vigor y del comienzo de cada campaña, lo que determina que sea procedente anular la liquidación recurrida por haber aplicado retroactivamente dichas exacciones.
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- El Abogado del Estado, tal como ya ha sido indicado en los antecedentes, ha manifestado su voluntad de allanarse al recurso de casación
"en relación con la cuestión retenida por el Auto de admisión de la Sala de 10 (sic) de octubre de 2018".
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia según el auto de admisión del recurso de casación.
La determina así la parte dispositiva del auto:
" 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dada por la Ley 11/2012, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española.
Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 9 de la Constitución Española y el artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, particularmente sus apartados 1,2, 3, 4 y 7, en conexión con los artículos 303, 310, 311 y concordantes, del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril".
Necesaria remisión a la sentencia núm. 533/2018, de 3 de abril, dictada en el recurso de casación núm. 876/2017 .
Dicha sentencia abordó y decidió una cuestión de sustancial identidad a la que es planteada en el actual recurso de casación; y así fue porque efectivamente se razonó en ella sobre cómo debía ser interpretado lo establecido en el artículo 114.7 TRLA sobre la determinación de las cuantías del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua del año en curso.
Por lo cual, procede ahora razonar y decidir de la misma manera que se hizo en ese anterior pronunciamiento.
Bastando para ello con efectuar una simple remisión a esa sentencia anterior, sin necesidad de reproducir aquí su total contenido por ser ya conocido de la Administración demandada (como lo demuestra la voluntad de allanarse que ha manifestado); y con transcribir tan sólo esta importantísima declaración contenida en el fundamento de derecho tercero, apartado 11, de esa repetida sentencia anterior:
"Por otra parte a juicio de la Sala, el citado apartado 7, en sus dos fórmulas, se refiere sólo a la fecha límite en que deberán emitirse las liquidaciones derivadas del canon y de la tarifa, pero no predetermina ni regula el momento de aprobación de estas exacciones, salvo que deberá ser anterior en el tiempo a la emisión de aquéllas, pero no ya por expresa dicción legal, sino por la pura secuencia lógica de que las liquidaciones tengan un sustento previo en la aprobación del canon o la tarifa.
Una abundante jurisprudencia de esta Sala ha declarado nulas, sistemáticamente, las liquidaciones derivadas de tarifas o cánones que se hubieran aprobado en ejercicios posteriores a aquéllos a que viniera referida la obligación. Además, de ello, como ya hemos señalado más arriba, las recientes sentencias de esta misma Sección de 19 de septiembre de 2017 (recurso de casación para unificación de doctrina nº 2929/2016), remitida a la de 10 de mayo de 2017 que estimó el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 891/2016, abordan in extenso el problema suscitado, por referencia a otras anteriores. En ellas se dice que el devengo del canon, calificado como tasa, ha de ser posterior a la aprobación del canon o de la tarifa, según cada caso (...).
En definitiva, tal doctrina, reiterada a lo largo de los años y concretada en las dos sentencias mencionadas, no sólo permite resolver el recurso de casación por remisión a lo declarado en ellas, sino que impide toda consideración, como la sustentada en el escrito de interposición, a propósito de la pretendida ausencia de jurisprudencia de este Tribunal Supremo en la exégesis de tales preceptos".
Contenido interpretativo de esta sentencia.
La respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión --coincidente con la que fue expresada en la repetida sentencia anterior que se viene mencionando para la primera de las cuestiones que allí se planteaban-- es la que a continuación se reproduce.
"En cuanto al momento en que debe quedar aprobado el canon o la tarifa, según los casos, no es posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución.
Debe aclararse que no es de suyo, inexorablemente, inconstitucional la posibilidad de una retroactividad de grado débil, en caso de normas legales que introdujeran previsiones in malam partem antes de la finalización del periodo impositivo, porque tal proceder no vulneraría per se el límite constitucional del artículo 9.3 CE, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre las que no se encuentran las normas tributarias, a menos que la retroactividad afectase a otros principios constitucionales, significadamente la seguridad jurídica. Así lo asevera una conocida doctrina constitucional - SSTC 116/2009 de 18 de mayo y 176/11 de 8 de noviembre - que cita en su recurso el abogado del Estado.
Pero tal no es, estrictamente, el dilema planteado en este asunto, pues las leyes, según dispone el artículo 2.3 del Código Civil "no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario" y en la regulación legal de la Ley de Aguas no hay previsión alguna a ese respecto, fuera conforme o disconforme con la Constitución. El problema verdadero anudado a la extemporaneidad acaecida en este caso enjuiciado es el de observancia del principio de legalidad, uno de cuyas vertientes, el de la lex previa, obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan".
Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.
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La anterior interpretación sobre el artículo 114 del TRLA, en conexión con el artículo 303 del RDPH, conduce a la declaración de haber lugar al recurso de casación.
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Y es que, en efecto, resulta incontrovertido que la tarifa de utilización y el canon de regulación fueron aprobados con posterioridad al inicio del ejercicio al que se imputa el devengo y pago de la liquidación -ya iniciada la campaña correspondiente-, vulnerando de ese modo las exigencias legales, que demandaban en el caso que el órgano competente diera a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan.
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- Lo que conduce a la estimación del recurso contencioso-administrativo al ser contraria a Derecho la liquidación recurrida en la instancia, si bien con la salvedad de que el precepto reglamentario indicado más arriba, puesto en tela de juicio, se ajusta a la Constitución y a la Ley, lo que no afecta al sentido del fallo, toda vez que la infracción determinante de la nulidad de las liquidaciones no reside en tal norma, sino en la liquidación misma y en el acto de aprobación del canon de que dimana.
Pronunciamiento sobre costas.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Y respecto de las causadas en el procedimiento seguido en la Sala de instancia, dado el contenido de esta sentencia, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia.
Segundo. Estimar el recurso de casación interpuesto por doña Patricia contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid núm. 336/2017, de 29 de marzo, dictada en el procedimiento ordinario núm. 945/2015, sentencia que se casa y anula.
Tercero. Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Patricia frente a la liquidación por la Tarifa de Utilización de Agua y el Canon de Regulación del Agua de la Zona la Sagra-Torrijos, campaña 2014, que le fue exigida por la Confederación Hidrográfica del Tajo y frente a la resolución de 9 de julio de 2015 del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid (que acordó desestimar la reclamación económico administrativa interpuesta contra dicha liquidación); declarando estos actos administrativos disconformes con el ordenamiento jurídico, y anulando y dejando sin efecto, en consecuencia, la liquidación indicada.
Cuarto. No hacer imposición de las costas procesales de la presente casación; ni de las causadas en la instancia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Nicolás Maurandi Guillén D. José Díaz Delgado
D. Ángel Aguallo Avilés D. José Antonio Montero Fernández
D. Francisco José Navarro Sanchís D. Jesús Cudero Blas
D. Rafael Toledano Cantero D. Isaac Merino Jara
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-
