STS 187/2020, 12 de Febrero de 2020

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia de fecha 12 de junio de 2018, estimatoria del recurso promovido por Construcciones Mariano López Navarro, S.A. contra la Orden de 15 de septiembre de 2015 del Consejero de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón, por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto por la demandante contra la resolución del Director General de Vivienda y Rehabilitación de 20 de febrero de 2014, así como contra ésta última. La citada resolución otorgaba la calificación definitiva de viviendas protegidas a las que integran la promoción VPA-RG-50/2011/0002.

La sentencia declara la no conformidad a derecho de la actuación recurrida y reconoce como situación jurídica individualizada el derecho de la actora al abono de la subvención solicitada por importe de 2.800 euros por vivienda.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 13 de noviembre de 2018, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 8 de febrero de 2019 por el que se admite el recurso de casación, declarando que la cuestión que se suscita en el recurso que reviste interés casacional objetivo consiste en interpretar el apartado c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a fin de aclarar si la supresión de ayudas que dicho apartado prevé resulta aplicable a aquellas ayudas o subvenciones que, habiendo sido ya reconocidas por el órgano competente autonómico antes de la entrada en vigor dela Ley, no habían cumplido todavía las condiciones impuestas, o si, por el contrario, tales ayudas deben entenderse concedidas (y con derecho a abono) implicando su eventual supresión la vulneración del principio de confianza legítima. El auto precisa así:

"En particular, se trata de aclarar la cuestión jurídica que acaba de apuntarse en relación con las ayudas a la eficiencia energética previstas en el Plan Estatal de vivienda, siendo necesario para ello interpretar la mencionada disposición adicional segunda , apartado c), de la Ley 4/2013, de 4 de junio, en relación con el artículo 63 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (y el resto de preceptos determinantes del régimen jurídico de este tipo de ayudas), a la luz de la doctrina constitucional dictada en relación con los apartados a) y b) de la misma Disposición adicional segunda."

A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, desarrollando en el correspondiente escrito los siguientes motivos:

1. Infracción de la disposición adicional segunda , apartado c) de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, que entró en vigor el día 6 de junio de 2013, con relación al artículo 63 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009- 2012 (y el resto de artículos determinantes del régimen jurídico de este tipo de ayudas) a la luz de la doctrina constitucional dictada en relación con los apartados a) y b) de la misma disposición adicional segunda, y

2. Infracción, por errónea interpretación y aplicación en la sentencia de los artículos 9.3 de la Constitución y del artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre el principio de seguridad jurídica, en sus vertientes de prohibición de retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos y de protección del principio de confianza legítima, y sobre el principio de buena fe, con relación a la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio; se infringe la doctrina del Tribunal Constitucional establecida con relación a dichos preceptos en las sentencias del Pleno 216/2015, de 22 de octubre de 2015 (recurso 5108/2013), 51/2018, de 10 de mayo de 2018 (recurso 4952/2017), y 56/2018, de 24 de mayo de 2018 ( cuestión de inconstitucionalidad 5051/2017), así como la sentencia de la Sala Segunda 268/2015, de 14 de diciembre de 2015 (recurso 486/2015) y la sentencia de la Sala Primera 267/2015, de 14 de diciembre de 2015 (recurso 4485/2015).

Termina dicho escrito con el suplico de que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, case y deje sin efecto la recurrida y, desestimando dicho recurso, confirme los actos impugnados en el mismo.

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, quien ha presentado en el plazo otorgado su escrito de oposición, en el que solicita que se dicte sentencia íntegramente desestimatoria, con imposición de costas a la Administración recurrente.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 17 de diciembre de 2019 se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día 4 de febrero de 2020, en que han tenido lugar dichos actos.

La representación procesal del Gobierno de Aragón interpone el presente recurso de casación contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 12 de junio de 2018 en la que se resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Construcciones Mariano López Navarro, S.A. en materia de subvenciones por eficiencia energética que había sido reconocido por la promoción de un inmueble sito en Zaragoza sobre la parcela R-15 del sector 88.1, Montes de Torrero, correspondiente al expediente VP-RG-50/2011/0002.

La sentencia ahora recurrida en casación estima el recurso contencioso-administrativo, declara no ser conforme a derecho la actuación recurrida, que se anula, y reconoce como situación jurídica invidualizada el derecho de la demandante al abono de la subvención solicitada por importe de 2.800 euros por vivienda, con imposición de las costas del proceso a la Administración demandada con el límite que la propia sentencia establece.

El recurso fue admitido por auto de 8 de febrero de 2018, que declara como cuestión que reviste interés casacional la interpretación del apartado c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a fin de aclarar si la supresión de ayudas que dicho apartado prevé resulta aplicable a aquellas ayudas o subvenciones que, habiendo sido ya reconocidas por el órgano competente autonómico antes de la entrada en vigor de la Ley, no habían cumplido todavía las condiciones impuestas; o si, por el contrario, tales ayudas deben entenderse concedidas (y con derecho a abono) implicando su eventual supresión la vulneración del principio de confianza legítima. En particular, se nos pide en el auto que aclaremos la cuestión jurídica señalada en relación con las ayudas a la eficiencia energética previstas en el Plan Estatal de Vivienda, siendo necesario para ello interpretar la mencionada disposición adicional segunda , apartado c), de la Ley 4/2013, de 4 de junio, en relación con el artículo 63 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (y el resto de preceptos determinantes del régimen jurídico de este tipo de ayudas), a la luz de la doctrina constitucional dictada en relación con los apartados a) y b) de la misma Disposición adicional segunda.

La cuestión reseñada y el objeto de la litis han sido ya resueltos por esta Sala en previos recursos que dieron lugar a las sentencias de 27 de mayo de 2019 (RC 5362/2018), 24 de septiembre de 2019 (RC 5556/2018) y 30 de octubre de 2019 (RC 6503/2018). Por ello, reproducimos de forma resumida lo expuesto en dichas sentencias.

Ante todo, procede que recordemos aquí lo establecido en disposición adicional segunda , de la Ley 4/2013, de 4 de junio, cuyo contenido es el siguiente:

"Disposición adicional segunda. Régimen aplicable a las ayudas de los Planes Estatales de Vivienda y Renta Básica de Emancipación.

A partir de la entrada en vigor de esta Ley será de aplicación el siguiente régimen a las ayudas de subsidiación de préstamos, Ayudas Estatales Directas a la Entrada y subvenciones reguladas en los Planes Estatales de Vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de esta Ley y a las ayudas de Renta Básica de Emancipación establecidas por el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre:

1. Se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos que se vinieran percibiendo.

   Asimismo, se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos reconocidas, con anterioridad al 15 de julio de 2012, que cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo, siempre que éste se formalice por el beneficiario en el plazo máximo de dos meses desde la entrada en vigor de esta Ley.

   Quedan suprimidas y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación al préstamo reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda.

   No se admitirán nuevos reconocimientos de ayudas de subsidiación de préstamos que procedan de concesiones, renovaciones, prórrogas, subrogaciones o de cualquier otra actuación protegida de los planes estatales de vivienda.

2. Las Ayudas Estatales Directas a la Entrada que subsisten conforme a la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, sólo podrán obtenerse cuando cuenten con la conformidad expresa del Ministerio de Fomento a la entrada en vigor de esta Ley, y siempre que el beneficiario formalice el préstamo en un plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la misma.

3. Se mantienen las ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de Vivienda hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016. Se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda.

4. Las ayudas de Renta Básica de Emancipación reguladas en el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, que subsisten a la supresión realizada por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, y por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, se mantienen hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas, del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016."

   En una primera aproximación, fácilmente se constata que los distintos apartados de la disposición adicional que acabamos de transcribir establecen un distinto régimen jurídico para las diferentes categorías o clases de ayudas a que se refiere la norma. En particular, interesa destacar aquí que lo que se establece en el apartado a) respecto de las "ayudas de subsidiación de préstamos convenidos" y en el apartado b) con relación a las "ayudas estatales directas a la entrada" es bien distinto a lo establecido en el apartado c) de la misma disposición adicional con relación a las "ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de Vivienda" y al "resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda".

   La STC 216/2015 del Pleno, de 22 de octubre de 2015, resolvió el recurso de inconstitucionalidad dirigido contra disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, contra la que los recurrentes formulaban tachas de inconstitucionalidad de carácter sustantivo y procedimental. Estas últimas, las de índole procedimental, venían referidas a la disposición adicional segunda en su conjunto y fueron enteramente desestimadas, siendo innecesario para la resolución de nuestro recurso reseñar aquí las razones que condujeron al Tribunal Constitucional a su desestimación. En cambio, el reproche de inconstitucionalidad de carácter sustantivo venía específicamente referido al apartado a/ de la disposición adicional segunda y es examinado en los fundamentos jurídicos 7 y 8 de la citada STC 216/2015. Esta doctrina establecida en la STC 216/2015 de 22 de octubre de 2015 es seguida luego en STC 267/2015 y 268/2015, ambas de fecha 14 de diciembre de 2015.

   Por otra parte, la STC del Pleno, 51/2018, de 10 de mayo de 2018, resolvió cuestión de inconstitucionalidad en la que, entre otras cuestiones, se planteaba la posible inconstitucionalidad del apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, por vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos y del principio de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima, ambos recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución. Tales reproches fueron desestimados por las razones que se exponen en los fundamentos 4, 5 y 6 de la citada STC 51/2018.

A partir de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que rechazan los reproches de inconstitucionalidad dirigidos contra los apartados a) y b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, debemos ahora determinar si los razonamientos que allí se contienen pueden proyectarse respecto del apartado c) de la citada disposición adicional, y, más concretamente, con relación a las ayudas a la eficiencia energética a las que se refiere la presente controversia.

Como hemos visto, con relación al apartado a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 la STC 216/2015 señala (F.J. 8) que "el apartado a) de la disposición adicional segunda no proyecta sus efectos hacia el pasado". Y, en concreto, en relación con el tercer párrafo de ese apartado a), en el que se suprimen el resto de las ayudas reconocidas en el marco de los planes estatales de vivienda, el Tribunal Constitucional señala, en lo que ahora interesa,

"[...] que las ayudas suprimidas son aquellas que, aun contando con el reconocimiento por el órgano competente de las Comunidades Autónomas, carecen de la conformidad del Ministerio de Fomento con el préstamo. En efecto, la normativa aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda establece un doble requisito o una doble intervención administrativa para la efectividad de las ayudas: la preceptiva autorización o, en su caso, el reconocimiento previo del derecho a la subsidiación por parte de las Comunidades Autónomas y la conformidad del Ministerio de Fomento a la condición de préstamo convenido. El órgano competente de la Comunidad Autónoma verifica "el cumplimiento de los requisitos que en cada caso habilitan para acceder a dichas ayudas, dentro de las condiciones y límites cuantitativos establecidos en este Real Decreto, y según lo acordado en los correspondientes convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones" ( art. 13.2 del Real Decreto 2066/2008). Pero la ayuda no es efectiva mientras el Ministerio de Fomento no haya dado su conformidad al préstamo convenido, antes o después de la formalización del préstamo ( art. 14.5 del Real Decreto 2066/2008). De la normativa aplicable se desprende, por tanto, que el derecho a la subsidiación no nace con el cumplimiento de los requisitos legales ni siquiera con el reconocimiento formal por parte de la autoridad autonómica competente de que se cumplen esos requisitos, sino que exige inexcusablemente la conformidad del Ministerio de Fomento. Lo que establece el párrafo tercero del apartado a) es que, a partir de la entrada en vigor de la Ley, ni las Comunidades Autónomas podrán reconocer nuevas ayudas ni el Ministerio de Fomento podrá ya otorgar su conformidad a préstamos convenidos, con lo cual deberán denegarse tanto las solicitudes de ayudas presentadas ante las Comunidades Autónomas como las solicitudes ya aprobadas ("reconocidas") por éstas que no cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo convenido. Nada de ello implica una regulación de efectos jurídicos ya producidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013."

Frente a ello, la sentencia ahora recurrida en casación explica (F.J. 2º) que en el caso que aquí se examina la ayuda a la eficiencia energética ya estaba reconocida a la recurrente por el Director General de Vivienda y Rehabilitación de 7 de junio de 2011, en un acto firme y solamente sometido al cumplimiento de dos condiciones; y que, a diferencia de lo dispuesto en el párrafo a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, aquella ayuda no está sometida a la ulterior autorización del Ministerio de Fomento de ningún otro órgano administrativo, a diferencia de lo que ocurría en el supuesto analizado por el Tribunal Constitucional en STC 216/2015, pues en ningún momento de la regulación (Real Decreto 2066/2008 y Decreto 60/2009 y Convenio) se precisa de más autorización. Por tanto, la Ley 4/2013 establece una clara diferencia entre las subvenciones del punto a/ de la disposición adicional (quedan suprimidas y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación al préstamo reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda), y las del punto c) (se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda), por lo que no se puede sostener -concluye la Sala de instancia- que de las subvenciones previstas en el punto c) queden suprimidas también las subvenciones reconocidas, pues estaríamos en presencia de una retroactividad máxima, que debe adoptarse de forma expresa, so pena de vulnerar lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución.

La argumentación de la Sala de instancia debe ser matizada, al menos en un punto, pues al trazar la diferencia entre los apartados a) y c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 la sentencia recurrida parece atribuir al apartado a) una virtualidad retroactiva que estaría en cambio ausente en el apartado c), cuando, como hemos visto, la STC 216/2015 excluye la vulneración del artículo 9.3 precisamente porque considera que el apartado a) de la disposición adicional no proyecta sus efectos hacia el pasado ni alberga una regulación de efectos jurídicos ya producidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.

Pero, hecha esta salvedad, es cierto que entre el apartado a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, examinado en la STC 216/2015, y la subvención del apartado c) a la que se refiere la presente controversia (ayudas a la eficiencia energética) existe una diferencia significativa que la sentencia recurrida deja oportunamente señalada.

En efecto, a diferencia de lo que sucede con las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos a las que se refiere el párrafo a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, en las que el nacimiento del derecho a la ayuda está subordinado a la autorización o conformidad del Ministerio de Vivienda ( artículo 14.5 del Real Decreto 2066/2008), las ayudas a la eficiencia energética en la promoción de viviendas, que son reconocidas por el órgano competente de la Administración autonómica una vez concedida la calificación provisional de vivienda protegida, no están sometidas a nueva autorización del Ministerio de Fomento ni de ningún otro órgano administrativo, pues, aunque la materialización de la ayuda esté subordinada al cumplimiento de determinadas condiciones -en particular, a la calificación definitiva- en ningún apartado de la regulación estatal y autonómica (Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, y Decreto 60/2009, de 14 abril, del Gobierno de Aragón) se establece la necesidad de una nueva autorización. Y, en contra de lo que afirma el representante procesal del Gobierno de Aragón, la ulterior calificación definitiva de la vivienda no constituye, a los efectos que venimos examinando, una nueva autorización, que sería la generadora del derecho a la ayuda o subvención, pues, como hemos señalado, tal derecho -y no una mera expectativa- había sido ya reconocido por el órgano competente de la Administración autonómica.

Por tanto, como acertadamente sostiene la representación de Construcciones Mariano López Navarro, S.A., una vez producido el otorgamiento de la subvención, por resolución de la Subdirección Provincial de 7 de junio de 2011, las condiciones que allí se imponían lo eran para el pago efectivo de la ayuda, no para el nacimiento del derecho a la subvención. Por lo demás, tal distinción entre el momento del reconocimiento del derecho y el del pago efectivo de la subvención puede verse en el artículo 34.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

"3. El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención."

Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación.

En respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso ha apreciado interés casacional debemos declarar que el apartado c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, debe ser interpretado en el sentido de que el inciso final de dicho apartado ("[...] Se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda") no opera respecto de aquellas ayudas acogidas a los Planes Estatales de Vivienda que hayan sido ya reconocidas por el órgano competente de la Administración autonómica y no están sometidas a nueva autorización del Ministerio de Fomento ni de ningún otro órgano administrativo; y ello aunque la materialización de la ayuda esté subordinada al cumplimiento de determinadas condiciones que no supongan la necesidad de una nueva autorización.

De conformidad con la doctrina expuesta, debe declararse no haber lugar al recurso de casación, pues, tal y como ha entendido la sentencia recurrida, y en contra de la interpretación que propugna el Gobierno de Aragón en su recurso de casación, las ayudas a la eficiencia energética en la promoción de viviendas, que fueron reconocidas por el órgano competente de la Administración autonómica una vez concedida la calificación provisional de vivienda protegida, no estaban sometidas a nueva autorización del Ministerio de Fomento ni de ningún otro órgano administrativo. Y ello porque, como antes hemos señalado, aunque la materialización de la ayuda quedaba subordinada al cumplimiento de determinadas condiciones -en particular, a la calificación definitiva- en ningún apartado de la regulación estatal y autonómica (Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, y Decreto 60/2009, de 14 abril, del Gobierno de Aragón) se establece la necesidad de una nueva autorización.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad; manteniendo, en cuanto a las costas del proceso de instancia, el pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.