STS 89/2020, 28 de Enero de 2020
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2020:184 |
| Número de Recurso | 18/2018 |
| Procedimiento | Recurso ordinario |
| Número de Resolución | 89/2020 |
| Fecha de Resolución | 28 de Enero de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 89/2020
Fecha de sentencia: 28/01/2020
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 18/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de : 12/11/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: dpp
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 18/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 89/2020
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
En Madrid, a 28 de enero de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 18/2018 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Cesar J. Gómez Martínez, en nombre y representación de D. Alfredo, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 3 de noviembre de 2017, sobre rehabilitación en la condición de funcionario público.
Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 18 de enero de 2018, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 3 de noviembre de 2017, sobre rehabilitación en la condición de funcionario público.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda, presentado el día 22 de marzo de 2018, se solicita «dictar en su día sentencia anulando y dejando sin efecto la resolución dictada, por ser contraria a Derecho, y reconociendo el derecho de don Alfredo a ser rehabilitado como funcionario del Cuerpo Nacional de Policía. Mediante Otrosí solicita que al amparo de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, interesa al derecho de mi parte se reciba este pleito a prueba, Documental y Testifical. »
Habiéndose dado traslado al Abogado del Estado del escrito de demanda, presenta escrito de contestación el día 10 de mayo de 2018, en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia desestimatoria de la demanda, con costas. Mediante otrosí no considera procedente el recibimiento del presente recurso a prueba.
Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó mediante auto de fecha 18 de mayo 2018 recibir el proceso a prueba, en el que se acuerda: << Se admite la prueba documental propuesta por el recurrente en su apartado a y b. Se tiene por reproducido el expediente administrativo y los documentos aportados con el escrito de demanda. No ha lugar a la prueba testifical propuesta por el recurrente. >>
Practicadas las pruebas propuestas, y admitidas por esta Sala, se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos, la parte actora presentó el escrito el día 25 de junio de 2018 y el Abogado del Estado, por su parte, presenta escrito de conclusiones el día 9 de julio de 2018.
Mediante providencia de fecha 29 de julio de 2019, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 12 de noviembre de 2019, y por providencia dictada el 23 de octubre de 2019, conforme al Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal Supremo de fecha 24 de septiembre, el Excmo. Sr. Don José Luis Requero Ibáñez pasa a la Sección de Primera de esta Sala, y se designa ponente a la Excma. Sra. Doña Pilar Teso Gamella en las presentes actuaciones, señalándose la votación y fallo de este recurso, el día 21 de enero de 2020.
Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 22 de enero de 2020.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 3 de noviembre de 2017, que acordó desestimar la solicitud de rehabilitación, del ahora recurrente, en la condición de funcionario público, en el Cuerpo Nacional de Policía.
El acto administrativo impugnado recoge la condena penal que se impuso al ahora recurrente por Sentencia, de 23 de marzo de 2005, dictada por la Sala lo Penal del Tribunal Supremo, tras el recurso de casación interpuesto con la Sentencia, de 1 de abril de 2004, dictada por la Audiencia Provincial de Valencia, como autor de un delito de falsedad en documento público en concurso ideal con otro de detención ilegal, a 11 años de inhabilitación absoluta, además de la pena privativa de libertad de 7 años y 9 meses.
La condena penal se basa en los hechos probados sucedidos en 2002, cuando el recurrente participó favoreciendo las actividades ilícitas de un grupo organizado que se dedicaba a planear y ejecutar sustracciones en viviendas o establecimientos, adquirir bienes de origen ilícito, poseer y distribuir todo tipo de sustancias estupefacientes y usar uniformes, elementos acústicos y distintivos de la Guardia Civil, haciéndose pasar por miembros de la misma. En concreto, en mayo de ese año, asesoró a integrantes del grupo, quienes tras manipular la puerta de acceso a un domicilio y apoderarse de dinero y diversos efectos, perdieron en la huida una bolsa con documentación personal y del vehículo usado propiedad de uno de los autores, para que, además de denunciar la falsa sustracción del vehículo, el propietario del mismo desapareciera unos días y consiguiera documentación de su estancia fuera de España.
A su vez, idearon tender una trampa a una persona, para que acudiera a un lugar determinado y dejarle solo, unos momentos, a cargo de una bolsa en la que previamente habían depositado 3.000 pastillas de éxtasis y una pistola, para que, el entonces Inspector de Policía procediera a su detención ,a lo que éste accedió. Una vez ejecutado el plan convenido, el ahora recurrente con el fin de dar credibilidad y legitimidad a la ilícita detención, en el atestado que se instruyó al efecto, manifestó, faltando a la realidad de lo acaecido, que había escuchado casualmente la conversación entre el detenido y otro individuo en la que decían "estas son para pasarlas esta tarde".
El recurrente alegó, como sustento para alcanzar la rehabilitación que le fue denegada, y ahora se impugnada, que debe permitirse al recurrente rehacer su vida que resultó truncada por la sentencia penal, que debe demostrar a su entorno y a la sociedad que la condena ha servido para algo. Además, no cuenta con ningún otro antecedente ni penal ni policial, por no haber vuelto a delinquir en los 15 años trascurridos. Y su trayectoria como policía ha sido ejemplar, habiendo sido distinguido con anterioridad con la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Blanco, y viene desarrollando su trabajo adecuadamente en el sector privado en los últimos años.
La pretensión de nulidad que se formula frente al Acuerdo impugnado, se fundamenta, a tenor del escrito de demanda, sobre varios motivos de impugnación. Así es, de un lado, que la Administración no tiene libertad para denegar la rehabilitación solicitada por el recurrente, pues debe resolver en atención a los criterios legalmente establecidos. De otro, que el recurrente, al margen del asunto que determinó la condena penal, ha tenido una buena conducta, como demuestra la abundante documentación que aporta. Y, en fin, también se aduce que se ha vulnerado del principio de proporcionalidad, y la función de reinserción de la rehabilitación.
El Abogado del Estado, por su parte, sostiene que el Acuerdo de denegación de la rehabilitación se ajusta a los criterios normativamente establecidos al respecto, atendida la gravedad de los hechos por los que fue condenado. Es una resolución, por tanto, debidamente justificada, y en cuya decisión la Administración dispone de un amplio margen de apreciación.
Acorde con los términos de la controversia procesal que ahora se suscita, atendido el escrito de demanda y el de contestación, debemos hacer, antes de nada, una consideración preliminar sobre la naturaleza de la decisión administrativa impugnada, lo que afectará a los límites de nuestro examen jurisdiccional, que difiere según el acto administrativo impugnado sea, o no, discrecional. En definitiva, conviene examinar, de modo preferente, si estamos ante un acto administrativo de naturaleza discrecional, atendida la incidencia que dicha naturaleza tiene sobre el alcance de nuestro enjuiciamiento.
Pues bien, venimos declarando con una reiteración que excusa cita, que no existe un derecho a la rehabilitación derivada de la pérdida de la condición de funcionario, como consecuencia de una condena a la pena de inhabilitación absoluta o especial, que opere con carácter mecánico. Ahora bien, tampoco estamos, y así lo hemos declarado también con reiteración, ante una decisión de carácter discrecional, pues la decisión aparece ligada reglamentariamente ( Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento a seguir en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado) a la valoración de una serie de circunstancias o criterios, previstos en el artículo 6, a cuya concurrencia se anuda la concesión de la indicada rehabilitación.
Teniendo en cuenta, además, que el artículo 68.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, establece que las Administraciones Públicas pueden conceder, con carácter excepcional, la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario por haber sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido.
En definitiva, ese carácter excepcional de la rehabilitación cuando se ha perdido tal condición por una condena penal, y los "criterios orientadores" reglamentariamente establecidos, a tener en cuenta para atender y valorar las circunstancias el caso, según se relacionan en el artículo 6 del mentado Real Decreto 2669/1998, se reconducen a conceptos jurídicos que, con mayor o menor grado de indeterminación, según los distintos apartados, permiten un margen de apreciación innegable para valorar la idoneidad respecto de la rehabilitación. Pero ello no trasmuta su naturaleza en un acto discrecional, sino que se mueve en la órbita de los conceptos jurídicos indeterminados.
La expresada naturaleza comporta que los "criterios orientadores" que han de seguirse en la decisión administrativa (a.- Conducta y antecedentes penales previos y posteriores a la pérdida de la condición de funcionario. b.- Daño y perjuicio para el servicio público derivado de la comisión del delito. c.- Relación del hecho delictivo con el desempeño del cargo funcionarial. d.- Gravedad de los hechos y duración de la condena. e.- Tiempo transcurrido desde la comisión del delito. f.- Informes de los titulares de los órganos administrativos en los que el funcionario prestó sus servicios. g.- Cualquier otro que permita apreciar objetivamente la gravedad del delito cometido y su incidencia sobre la futura ocupación de un puesto de funcionario público), no han sido vulnerados, en este caso, por el acuerdo impugnado, a tenor del alegato que se expone en la demanda, en relación con nuestra jurisprudencia dictada en la aplicación del expresado artículo 6.2 del citado Real Decreto 2669/1998.
Conviene insistir, en relación con lo apuntado en el fundamento anterior, que el funcionario que pierde su condición tras una condena penal, no es titular de un derecho a la rehabilitación para recuperar la condición perdida. El marco jurídico de aplicación que viene dado por el artículo 68.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y por el artículo 6.2 del citado Real Decreto 2669/1998, pone de manifiesto el "carácter excepcional" ( artículo 68.2 citado) de la rehabilitación tras una condena penal, que debe tomar en consideración las circunstancias que se establecen reglamentariamente en dicho real decreto.
De modo que la rehabilitación no es una consecuencia normal o natural para quien ha perdido la condición de funcionario tras una condena penal y no ha delinquido posteriormente. El carácter excepcional de la rehabilitación, que se afirma legalmente para estos casos, es algo, por tanto, que se aparta de lo normal, de lo ordinario, en definitiva, de la regla general que no alcanza a la rehabilitación.
Ahora bien, la rehabilitación puede producirse tras la concurrencia de las causas que antes señalamos y que establece el artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998, que en su día diseñó al amparo del artículo 105 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, al modificar el artículo 37 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, el procedimiento a seguir para acceder a la rehabilitación. Y, por lo que ahora interesa, hace recaer esa decisión sobre el manejo de los criterios orientadores que fija, que han de ser valorados por la Administración en resolución motivada, y controlados por esta Sala en vía jurisdiccional.
La valoración de tales circunstancias, que cuidadosamente relaciona dicho artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998, han de interpretarse, todos ellos, de forma que no se quiebre la finalidad del instituto de la rehabilitación, pues se trata de devolver la condición de funcionario público, a quien perdió tal condición por haber sido condenado penalmente, lo que solo puede producirse cuando concurran vigorosas circunstancias. Restituir al condenado a su antiguo estado como funcionario precisa, por tanto, de una adecuada justificación, que ahora no proporciona el recurrente, para ser merecedor nuevamente de esa condición. Sin que baste, a estos efectos, el mero cumplimiento de la pena y la ausencia de conducta delictiva desde entonces. Ni tampoco las distinciones obtenidas con anterioridad a los hechos delictivos, ni las cartas de compañeros favorables al recurrente.
El carácter doloso de la conducta del recurrente, la organización ideada para delinquir, la deriva temporal, el perjuicio ocasionado al servicio público, la existencia de un plan, la inherente relación del hecho delictivo con el desempeño de su función policial, pues la secuencia de los hechos no resulta posible sin la concurrencia de su condición de policía, tratándose, además, de hechos graves incompatibles con un servidor público, por los que se impuso una pena de prisión de 7 años y 9 meses además de la inhabilitación durante 11 años, avalan la denegación impugnada. En fin, los hechos por los que fue condenado no solo estaban relacionados con su actividad como policía, sino que se sirvió de dicha condición y de la posición en que se sitúa por razón de su cargo, para planificar la comisión de delitos.
Lo anterior no sólo supone una quiera del crédito y de los valores de servicio público, ligados a la condición de funcionario que ahora quiere recuperar, por la vulneración de sus deberes más elementales, sino que además supone enturbiar y oscurecer la imagen de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en general, y del Cuerpo Nacional de Policía, en particular, con grave menoscabo de los fundamentos sobre los que se debe asentar el servicio público en ese ámbito de la actuación administrativa.
Se evidencia, por tanto, una falta de garantía sobre su idoneidad para la "futura ocupación de un puesto de funcionario público", a que alude el artículo 6.2.g) del Real Decreto citado, lo que determina que no pueda tildarse de contraria al ordenamiento jurídico la decisión denegatoria de la Administración que impugna, al no concurrir un razonable grado de certeza sobre la aptitud y competencia del solicitante para alcanzar recuperar su condición de funcionario. Sin que, por lo demás, se pueda entender vulnerado el principio de proporcionalidad, toda vez que no estamos ante derecho sancionador, y el acuerdo impugnado se funda en la aplicación razonada de las circunstancias previstas en el artículo 6.2 del Real Decreto de tanta cita.
Viene al caso recordar que venimos declarando, por todas, Sentencia de 29 de junio de 2016, que << la finalidad de la rehabilitación es la de 'determinar si la incapacidad para ser funcionario, que en principio lleva consigo la pena de inhabilitación, resulta o deviene excesiva atendiendo a la gravedad del hecho delictivo, a la relación de este con el cargo funcionarial que se desempeñaba y la entidad del perjuicio causado al servicio público', ( Sentencia de 9 de octubre de 2006 antes citada, FJ 2º; doctrina que se reitera en las Sentencias también citadas de 20 de febrero de 2008 ; 9 de diciembre de 2008 ; y 9 de diciembre de 2013 ). (...) Esta Sala se ha mostrado a favor de la rehabilitación en las Sentencias de 9 de diciembre de 2008 , recurso ordinario 318/2006, de 28 de octubre de 2009 , recurso ordinario 533/2008, de 16 de setiembre de 2013 , recurso 360/2012 , de 19 de noviembre de 2014 , recurso 363/2013 ponderando las circunstancias concurrentes en la comisión de delitos de naturaleza esencialmente económica en que fue restituido lo sustraído o defraudado. Mientras se ha mostrado en contra en las Sentencias de 28 de enero de 2009, recurso ordinario 17/2006 , 26 de abril de 2016, recurso ordinario 180/2015 en que se habían cometido delitos contra la salud pública, detención ilegal en que se exteriorizaron conducta que incumplían deberes esenciales de todo empleado público>>.
Por cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso administrativo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa se hace imposición de costas a la parte recurrente, cuyo importe, a tenor del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 3000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que procede desestimar el recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Cesar J. Gómez Martínez, en nombre y representación de D. Alfredo, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 3 de noviembre de 2017, que se declara, atendidos los motivos de impugnación, conforme con el ordenamiento jurídico. Respecto a las costas procesales ha de estarse a lo señalado en el último fundamento de esta resolución.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Antonio J. Fonseca-Herrero Raimundo
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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