STS 67/2020, 24 de Enero de 2020

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, de 15 de noviembre de 2018 que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el Servicio Andaluz de Salud contra la sentencia de 11 de julio de 2018, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Sevilla, dictada en el procedimiento ordinario núm. 377/2017, en relación con la liquidación de precios públicos núm. 0472414742405, por importe de 62.122,76 euros, girada por el Servicio Andaluz de Salud por el concepto de asistencia sanitaria dispensada a internos del Centro Penitenciario de Sevilla en el año 2016.

2. Los hechos sobre los que ha versado el litigio son los siguientes:

   1. El Servicio Andaluz de Salud giró al Centro Penitenciario de Sevilla la liquidación 0472414742405, de fecha 27 de julio de 2017, ascendente a 62.122,76 euros, por la asistencia sanitaria dispensada a los internos del centro penitenciario de Sevilla en el año 2016. El Ministerio del Interior interpuso recurso contencioso-administrativo contra tal liquidación ante el Juzgado Contencioso Administrativo núm. 7 de Sevilla, que dictó sentencia estimatoria el 11 de julio de 2018, en el procedimiento ordinario núm. 377/2017. Contra dicha sentencia interpuso el Letrado del Servicio Andaluz de Salud, recurso de apelación.

   2. La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, sección primera, dictó sentencia de 15 de noviembre de 2018, desestimatoria del recurso de apelación deducido. La sentencia razona lo siguiente, en síntesis (FJ 3º) -por remisión a los fundamentos de la sentencia del T.S.J. de Castilla- León, Sala de Valladolid, de 5 de abril de 2017 (recurso 397/2016)-:

   "De lo expuesto resulta que lo que establece la Ley General Penitenciaria (año 1979) es que la Administración penitenciaria debe velar por la vida, integridad y salud de los internos; es decir, dicha Administración es garante de esos derechos de los internos, debe posibilitar su efectividad en la forma que legalmente proceda, lo que no comporta necesariamente que sea la competente para prestar materialmente la asistencia sanitaria ni pagarla en todo caso y en este momento por lo que se dirá después.

   En el momento en que se aprueba esa Ley no se había universalizado todavía la prestación sanitaria ni se había asumido la competencia de sanidad por las Comunidades Autónomas, por lo que era la Administración Penitenciaria la que la prestaba a sus internos en tanto en cuanto es la garante de su salud ( arts. 11 y 36 de la Ley General Penitenciaria).

   Esta situación se modifica por el cambio normativo expresado y fruto de ello es la previsión que se hace en la norma reglamentaria del año 1996, sobre la financiación a cargo de la Administración Penitenciaria de la asistencia sanitaria de los internos, en la que se establece que solo ha de proceder al pago de una parte proporcional de los créditos fijados para esas atenciones teniendo en cuenta el número de internos que estén afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita. Luego, si no todo el pago de la asistencia sanitaria corresponde a la Administración Penitenciaria, no puede afirmarse que es competencia exclusiva de dicha Administración la prestación y pago de la misma. Lo que sí es garante, como se ha dicho, de que todo interno reciba esa asistencia sanitaria.

   Se pasa de una asunción íntegra de la prestación y pago de la asistencia sanitaria de los internos por parte del Estado a un sistema intermedio de coordinación entre Administraciones: la Penitenciaria (estatal) y la Sanitaria (autonómica), de forma que la atención primaria de los internos se presta con medios propios de la Administración Penitenciaria, sin excluir los ajenos, y la asistencia especializada en régimen de hospitalización preferentemente a través del Sistema Nacional de Salud (art. 209 del RP).

   La voluntad del Legislador es que toda la prestación sanitaria se efectúe dentro de los servicios autonómicos de salud, integrándose los medios propios de la Administración Penitenciaria en ellos. Así se prevé en la Disposición adicional sexta de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.

   Dice la mencionada Disposición:

   "Transferencia a las comunidades autónomas de los servicios e instituciones sanitarias dependientes de Instituciones Penitenciarias.

   Los servicios sanitarios dependientes de Instituciones Penitenciarias serán transferidos a las comunidades autónomas para su plena integración en los correspondientes servicios autonómicos de salud.

   A tal efecto, en el plazo de 18 meses desde la entrada en vigor de esta ley y mediante el correspondiente real decreto, se procederá a la integración de los servicios sanitarios penitenciarios en el Sistema Nacional de Salud, conforme al sistema de traspasos establecidos por los estatutos de autonomía".

   Dicho desarrollo reglamentario no ha producido por ahora, por lo que la asistencia sanitaria de atención primaria que se presta por la Administración Penitenciaria es financiada por ella y subsiste en sistema de coordinación entre Administraciones para garantizar la asistencia sanitaria integral de los internos.

   Lo controvertido es si la prestación sanitaria en atención especializada efectuada en centros hospitalarios que no dependen de la Administración Penitenciaria, sino que están integrados en el Sistema Nacional de Salud debe ser pagada por ella.

   La Administración Penitenciaria tendrá que pagar la asistencia sanitaria que preste a los internos con medios propios o ajenos, en este último supuesto, como tercero obligado al pago, cuando aquellos no tengan la condición de asegurados/beneficiarios/afiliados a la Seguridad Social, pero no cuando ostenten esa condición y sean atendidos en centros hospitalarios integrados en el Sistema Nacional de Salud.

   Y ello es así, porque el interno en un Centro Penitenciario no pierde la condición de asegurado/beneficiario/afiliado a la Seguridad Social, tal y como se define en el art. 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en la redacción dada por el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril 1, teniendo garantizada por ostentar esa condición "la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud". El reconocimiento y control de la condición de asegurado o de beneficiario del mismo corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, el Instituto Social de la Marina y una vez reconocida la condición de asegurado o de beneficiario del mismo, el derecho a la asistencia sanitaria se hará efectivo por las administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual ( art. 3 bis de la Ley 16/2003). Los ciudadanos, en el conjunto del Sistema Nacional de Salud, tiene derecho a "recibir asistencia sanitaria en su comunidad autónoma de residencia en un tiempo máximo, en los términos del artículo 25 y a recibir, por parte del servicio de salud de la comunidad autónoma en la que se encuentre desplazado, la asistencia sanitaria del catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud que pudiera requerir, en las mismas condiciones e idénticas garantías que los ciudadanos residentes en esa comunidad autónoma ( art 4.b y c de la ley 16/2003). Y en el art. 10 de la misma Ley al regular la financiación se establece que:

   "1. Las prestaciones que establece esta ley son responsabilidad financiera de las comunidades autónomas de conformidad con los acuerdos de transferencias y el actual sistema de financiación autonómica, sin perjuicio de la existencia de un tercero obligado al pago. Las comunidades autónomas deberán destinar a la financiación de dichas prestaciones los mínimos previstos en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre. Los sistemas de garantías que prevé esta ley son asimismo responsabilidad financiera de las comunidades autónomas.

2. La suficiencia para la financiación de las prestaciones y de las garantías establecidas en esta ley viene determinada por los recursos asignados a las comunidades autónomas conforme a lo establecido en la mencionada Ley 21/2001, de 27 de diciembre, y de acuerdo con el principio de lealtad institucional, en los términos del artículo 2.1.e) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

3. De acuerdo con el apartado anterior, la inclusión de una nueva prestación en el catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud se acompañará de una memoria económica que contenga la valoración del impacto positivo o negativo que pueda suponer. Dicha memoria se elevará al Consejo de Política Fiscal y Financiera para su análisis en el contexto de dicho principio de lealtad institucional".

   Claramente establece la Ley 16/2003 que la prestación de asistencia sanitaria del asegurado es responsabilidad financiera de la Comunidad Autónoma en que resida.

   No hay tercero obligado al pago cuando la asistencia sanitaria la recibe un interno que ostente la condición de asegurado, porque la prestación sanitaria la recibe él y no la Administración Penitenciaria y el "asegurado" no es un tercero, sino que está integrado en el Sistema Nacional de Salud".

   El T.S.J. de Aragón también ha llegado a igual conclusión. Así, en sentencia de 22 de diciembre de 2016 (recurso 167/2015), expone que de los arts. 207 a 209 del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, así como "de la condición de asegurados y/o beneficiarios del sistema a los efectos de la asistencia sanitaria, que ostentaban los reclusos y que no se pierde por el internamiento en un centro penitenciario, cabe concluir que la asistencia especializada se debe prestar y costear preferentemente por la Administración Sanitaria y no por la Penitenciaria. Así resulta de lo dispuesto en el art. 209.2 antes transcrito y del hecho de que los restantes preceptos no impongan la asunción de tal gasto por parte de la Administración Penitenciaria.

   En este sentido el art. 207.2 dispone que los convenios de colaboración deben prever la financiación a cargo de la Administración Penitenciaria de la asistencia, teniendo en cuenta para el cálculo "el número de internos que estén afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita". La Administración Sanitaria, en fin, debe asumir en los centros sanitarios públicos la asistencia sanitaria especializada de las personas que reúnan la condición de asegurados, se hallen o no internas en un centro penitenciario, porque la privación de libertad no excluye la cobertura sanitaria con cargo al Sistema Nacional de Salud de quien ostente dicha condición.

   Esta conclusión no resulta desvirtuada por el hecho de que no se haya producido el traspaso a la Comunidad Autónoma de los servicios sanitarios penitenciarios, porque tal circunstancia solo tendría relevancia respecto al modo de prestación y coste de la atención primaria -art. 209.1- o de los gastos de asistencia especializada en el interior de los centros penitenciarios".

   Se impone, pues, la desestimación de esta alzada".

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. El Letrado de la Administración Sanitaria, en la representación que legalmente ostenta del Servicio Andaluz de Salud, presentó el 10 de enero de 2019 escrito de preparación del recurso de casación contra la sentencia anteriormente mencionada, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como normas infringidas los artículos 3 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria; los artículos 207.2 y 209.2 del Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996 y la infracción del artículo 10 y de la Disposición Adicional Sexta de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.

3. La Sala de instancia acordó, mediante auto de 28 de enero de 2019, tener por preparado el recurso de casación por parte del Letrado de la Administración Sanitaria autonómica contra la sentencia arriba mencionada.

Interposición y admisión del recurso de casación.

1. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 9 de julio de 2019, en que aprecia la presencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:

   "Determinar a qué Administración, si a la sanitaria o a la penitenciaria, le corresponde asumir los costes generados por la prestación de servicios de naturaleza sanitaria a personas que se encuentran internadas en un centro penitenciario.

   3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 3 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria y artículos 207.2 y 209.2 del Reglamento Penitenciario y el artículo 10 y la Disposición Adicional sexta de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud".

2. El Servicio Andaluz de Salud, representado en la forma ya indicada, interpuso recurso de casación por escrito de 2 de octubre de 2019, que observa los requisitos legales, en que menciona como normas jurídicas infringidas las citadas en el escrito de preparación y en que se pretende de esta Sala: "[...] dicte en su día Sentencia por que, estimándolo, case y anule la Sentencia del TSJ de Andalucía de fecha 15 de noviembre de 2018, recaída en el recurso de apelación núm. 831/2018".

Oposición al recurso de casación.

El Abogado del Estado, en el ejercicio de la representación que por ministerio de la ley ostenta, emplazado como recurrido en este recurso de casación, presentó escrito de oposición de 14 de octubre de 2019, donde manifiesta que "[...] no advierte ninguna razón para que la Sala dicte un fallo de signo diferente al recogido en la sentencia testigo de fecha 21 de febrero de 2019".

Votación, fallo y deliberación del recurso.

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante diligencia de ordenación de fecha 16 de octubre de 2019, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 14 de noviembre de 2019 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Isaac Merino Jara y señaló para votación y fallo de este recurso el día 14 de enero de 2020, fecha en que comenzó su deliberación.

Antecedentes y doctrina jurisprudencial.

Sobre asuntos semejantes al que es objeto del presente recurso de casación nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones, valgan por todas las sentencias de 21 de febrero de 2019, rec. cas. 4544/2017 y 5975/2017. En ellas a la cuestión identificada con interés casacional objetivo "determinar a qué Administración, si a la sanitaria o a la penitenciaria, le corresponde asumir los costes generados por la prestación de servicios de naturaleza sanitaria a personas que se encuentran internadas en un centro penitenciario", se respondió, en atención a la fundamentación realizada y que damos en este por reproducida para evitar inútiles reiteraciones, más cuando la doctrina sentada es perfectamente conocida por las partes, como así lo manifiestan, que "corresponde a la administración penitenciaria la asunción de tales costes, con independencia de que el interno en los centros penitenciarios que recibe la asistencia sea o no beneficiario, afiliado o asegurado a la Seguridad Social [...]".

Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

Conforme a los criterios interpretativos fijados procede estimar el recurso de casación interpuesto por la Administración sanitaria andaluza, en la medida en que la sentencia recurrida, al desestimar el recurso de apelación deducido por el Servicio Andaluz de Salud contra la sentencia del Juzgado Contencioso Administrativo núm. 7 de Sevilla de 11 de julio de 2018, dictada en el procedimiento ordinario núm. 377/2017 que estimó la demanda anulando las liquidaciones de precios públicos giradas por el Servicio Andaluz de Salud, en concepto de asistencia sanitaria dispensada a internos del Centro Penitenciario de Sevilla, ha decidido el recurso de forma contradictoria con la doctrina expuesta.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en la conducta de la parte recurrente, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto.

Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico segundo, por referencia a los fijados en el fundamento cuarto de la sentencia pronunciada el 21 de febrero de 2019, en el recurso de casación nº. 4544/2017.

Segundo. Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto la Letrada de la Administración Sanitaria, en la representación que, por ministerio de la Ley, ostenta del SERVICIO ANDALUZ DE SALUD, contra la sentencia dictada el 15 de noviembre de 2018 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de apelación núm. 831/2018, sentencia que se casa y anula.

Tercero. Anular la sentencia del Juzgado Contencioso Administrativo núm. 7 de Sevilla de 11 de julio de 2018, dictada en el procedimiento ordinario núm. 377/2017, declarando la corrección de las liquidaciones giradas por el SAS.

Cuarto. No formular pronunciamiento sobre las costas del presente procedimiento.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Nicolás Maurandi Guillén D. José Díaz Delgado

D. Ángel Aguallo Avilés D. José Antonio Montero Fernández

D. Jesús Cudero Blas D. Rafael Toledano Cantero

D. Dimitry Berberoff Ayuda D. Isaac Merino Jara

PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Isaac Merino Jara estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.