STS 1772/2019, 16 de Diciembre de 2019

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 14 de noviembre de 2017 ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, contra el Real Decreto 943/2017, de 27 de octubre, que acordó el cese de todo el personal eventual adscrito a los cargos o autoridades relacionados en apartado Primero (BOE nº 261, de 28 de octubre de 2017).

Por Auto dictado el 29 de diciembre de 2017 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se acuerda declarar la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo para el conocimiento del presente recurso.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 19 de diciembre de 2018, se solicita que se «dicte en su día Sentencia por la que estimando íntegramente el presente recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Presidente del Gobierno de España, declare la vulneración de los Derechos fundamentales de mi mandante contenidos en los artículos 14, 23.2, 16, 24, 9.3, 25, 35. 53.2 CE y, consecuentemente, anule el expresado acto administrativo y condene a la Administración demandada al pago de los daños y perjuicios derivados de dicha vulneración y a las costas originadas en el presente procedimiento. »

Y por medio de otrosí se interesa el recibimiento del presente procedimiento a prueba y la celebración de la correspondiente vista.

Habiéndose dado traslado al Abogado del Estado del escrito de demanda, presenta escrito de contestación el día 7 de marzo de 2019, en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales.

El Ministerio Fiscal, por su parte, presenta escrito de contestación el día 7 de marzo de 2019, en el que interesa la inadmisión del recurso contencioso administrativo o, subsidiariamente, la desestimación íntegra de la demanda, y en consecuencia la condena en costas del demandante.

Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó mediante auto de fecha 14 de marzo de 2019 no recibir el proceso a prueba.

Mediante diligencia de ordenación de fecha 11 de abril de 2019 se concede a la representación de la parte demandante el término de diez días para que presente escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyen. Presentado el correspondiente escrito de fecha 6 de mayo de 2019.

Por diligencia de ordenación de fecha 8 de mayo de 2019 se tiene por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente, otorgando el plazo común de diez días a la parte demandada para que presente las suyas.

El Abogado del Estado, por su parte, presenta escrito de conclusiones el día 10 de mayo de 2019.

El Fiscal presenta escrito de conclusiones el día 14 de mayo de 2019.

Evacuado el correspondiente trámite de conclusiones por ambas partes, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de diciembre de 2019, fecha en la que tuvo lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 11 de diciembre de 2019.

El acto administrativo impugnado

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el Real Decreto 943/2017, de 27 de octubre, por el que se dispone, en virtud de las medidas autorizadas con fecha 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña, en aplicación del artículo 155 de la Constitución, el cese del Vicepresidente de la Generalitat de Cataluña y de los Consejeros integrantes del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

En el citado Real Decreto se dispone, de un lado, el cese del Vicepresidente y de los Consejeros del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña, mediante una relación personal que identifica a cada uno de ellos con el departamento que dirigen, y de otro, se acuerda, en general, el cese de " todo el personal eventual adscrito a los cargo o autoridades relacionados en el apartado anterior". Y se acuerda ese cese en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto de la Generalitat 2/2005, de 11 de enero, sobre el régimen jurídico del personal eventual de la Administración de la Generalitat de Cataluña, y en el artículo 123 del Texto Único de la Ley de la Función Pública de la Administración de la Generalitat de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo de la Generalitat 1/1997, de 31 de octubre.

La controversia planteada

La cuestión que se suscita en el presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, versa, a tenor de lo expuesto en el escrito de demanda, sobre la constitucionalidad, vulneración de derechos fundamentales y también, en conexión con aquellos, sobre la legalidad del cese de la recurrente, acordado por el Real Decreto impugnado, en aplicación del artículo 155 de la CE, al ser personal eventual.

Conviene tener en cuenta, antes de continuar, que el Real Decreto ahora impugnado, seguido el procedimiento del artículo 155 de la CE, pretende conseguir cuatro objetivos, a saber, restaurar la legalidad constitucional y estatutaria, asegurar la neutralidad institucional, mantener el bienestar social y el crecimiento económico y asegurar los derechos y libertades de todos los catalanes. Ello se traduce en el cese del Presidente, Vicepresidente y Consejeros que integran el Consejo de Gobierno de la Generalitat, y del personal eventual de los mismos, atendida la naturaleza de este tipo de empleados públicos no permanentes, que realizan funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial. En concreto, la recurrente era personal del gabinete del Consejero de Enseñanza. Se hace, por tanto, aplicación de lo dispuesto en las normas sobre función pública en Cataluña, en concreto, en los ya citados artículos 5 del Decreto de la Generalitat 2/2005, de 11 de enero, sobre el régimen jurídico del personal eventual de la Administración de la Generalitat de Cataluña, y 123 del Texto Único de la Ley de la Función Pública de la Administración de la Generalitat de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo de la Generalitat 1/1997, de 31 de octubre.

Pues bien, en nuestras Sentencias de fecha 13 de noviembre de 2019 (recurso contencioso administrativo nº 318/2018), 15 de noviembre de 2019 (recursos contenciosos administrativos nº 283/2018 y 321/2018) y 20 de noviembre de 2019 (recurso contencioso administrativo nº 320/2018) hemos venido desestimando los recursos contencioso- administrativos. Es más, en dichos recursos se impugnaba el mismo Real Decreto que ahora se recurre, ante los ceses de otros empleados públicos eventuales.

De modo que ahora debemos reiterar lo que entonces declaramos por elementales razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE), y de igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE), además de la propia coherencia de nuestra jurisprudencia.

En concreto, en las citadas Sentencias, ante el mismo acto impugnado, los mismos motivos de impugnación en el escrito de demanda, los de oposición en el escrito de contestación, hemos declarado cuanto seguidamente reiteramos, si bien en los siguientes fundamentos diferenciaremos las cuestiones procesales, de aquellas que se refieren al fondo del recurso.

Las cuestiones procesales

Ante la causa de inadmisión que aduce el Abogado del Estado debemos reiterar que no puede prosperar dicha objeción procesal, pues aunque es verdad que el escrito de demanda, como hemos dicho, es reiterativo, presenta como hechos argumentos jurídicos y mezcla alegaciones referidas a derechos fundamentales con otras relativas a principios y a derechos que no tienen esa condición. Además, se postula la anulación de un acto del Presidente del Gobierno cuando lo impugnado ha sido un Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros. Tienen razón, por tanto, las críticas que en ese sentido le dirigen el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.

No obstante, considera la Sala que, a pesar de esas deficiencias, sin embargo, se pone suficientemente de manifiesto que para el recurrente su cese infringió el derecho fundamental reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución a la permanencia en las funciones públicas. Y también ofrece --aunque en desorden-- los argumentos en que sostiene su posición y a partir de los cuales formula sus pretensiones. Si tenemos en cuenta, además, que el artículo 121.2 de la Ley de la Jurisdicción impone la estimación del recurso si, como consecuencia de la vulneración de la legalidad se produjera la infracción de un derecho fundamental, consideramos que no procede la inadmisión que nos piden el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.

Dicho esto, a fin de cumplir con el deber de congruencia, nos referiremos a los extremos planteados por la demanda, en el orden en que los va exponiendo, para no añadir más confusión.

En relación con nuestra competencia hay que repetir que con independencia de que nuestra competencia haya sido establecida ya en este asunto y en los otros dos idénticos en que se ha planteado la cuestión en términos similares, reiteramos que esta Sala es el juez competente y el natural predeterminado por la Ley, a la vista de las afirmaciones de la demanda que antes hemos recogido.

Sabe el recurrente que su cese fue acordado en virtud del Real Decreto 943/2017. Por eso lo impugnó y por eso estamos resolviendo su recurso. Y no desconoce que la competencia para enjuiciar los actos del Consejo de Ministros nos corresponde, porque así lo establece la Ley [ artículo 12.1 a) de la Ley de la Jurisdicción y 58. Primero de la Ley Orgánica del Poder Judicial]. Como es manifiesto, acude al artificio que hemos resumido y a la descalificación del Presidente de esta Sala y de la Sala misma. Ese comportamiento procesal es una señal manifiesta de la absoluta falta de fundamento de su posición.

El recurrente fue cesado en virtud del Real Decreto 943/2017, que no es un acto de la Administración de la Generalitat de Cataluña sustituida por el Gobierno, sino de éste en aplicación del artículo 155 de la Constitución, tal como se explica en el preámbulo de aquél.

Respecto de la ampliación del recurso contencioso-administrativo al Real Decreto 942/2017, ya señalamos que bastaba con decir que, pudiendo haberlo impugnado en su momento, el recurrente no lo recurrió en plazo y que no ha explicado qué relación directa guarda con su cese. Además, es significativo que sus extensas conclusiones nada digan ya al respecto.

Respecto de la relevancia de los documentos contenidos en el expediente, hemos venido dando la razón al Ministerio Fiscal en lo que señalaba al respecto, pues esta Sala no está vinculada por lo que digan los informes elaborados por la Administración, ya sea en el curso del expediente administrativo, ya sea al dar cumplimiento al artículo 116.2 de la Ley de la Jurisdicción. Por tanto, la queja no tiene ninguna relevancia a los efectos de juzgar sobre la conformidad a Derecho del cese del recurrente.

La cuestión de fondo

Las cuestiones de fondo ahora suscitadas también tuvieron cumplida respuesta en las citadas sentencias, cuando declaramos que en contra de lo que dice la demanda, el cese que se impugna cuenta con la habilitación que le concede la autorización del Senado de 27 de octubre de 2019 (Boletín Oficial del Estado del mismo día) a la solicitud del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 publicada por Orden PRA/1034/2017, de 27 de octubre (Boletín Oficial del Estado del mismo día), para entre otras medidas, cesar al Presidente, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Y, sin perjuicio de que esa autorización también facultara a las autoridades que creara o designara el Gobierno para cesar a todo tipo de personal (apartado B. Medidas dirigidas a la Administración de la Generalitat, del acuerdo del Consejo de Ministros), es lo cierto que esta última previsión se refiere a actuaciones a llevar a cabo con posterioridad al cese de los miembros del Consejo de Gobierno. Ahora, no estamos ante una actividad llevada a cabo en sustitución del Presidente, Vicepresidente y Consejeros sino frente a la consecuencia, inmediata y automática, del cese de estos últimos que dispone el propio Consejo de Ministros conforme a la legislación catalana -- artículos 5 del Decreto 2/2005 y 123.4 del Decreto Legislativo 1/1997--, con la única salvedad de que, en vez de publicarse en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña, se publicó en el Boletín Oficial del Estado ya que se estaba aplicando el remedio extraordinario previsto por el artículo 155 de la Constitución.

Llegados a este punto, convendrá explicar que, si el artículo 5 del Decreto 2/2005 y el artículo 123.4 del Decreto Legislativo 1/1997, en consonancia con lo establecido en el Estatuto Básico del Empleado Público (artículo 12.2), prevén el cese automático del personal eventual cuando cesa la autoridad o cargo que les nombró o al que asiste, es porque se trata de personal de asesoramiento y confianza de esa autoridad o cargo y sólo a esa circunstancia debe su nombramiento.

Por otro lado, siendo el cese automático no hay procedimiento ni más actuación que su aplicación inmediata, no susceptible de gradación ni de proporción ninguna. Y no implica ningún tipo de coacción administrativa directa o de ejecución forzosa, ni mucho menos vía de hecho. Es un simple cese operado "ope legis", como se acaba de ver, en estricto cumplimiento de las disposiciones que rigen el estatuto del personal eventual, que, según comprobaremos, el recurrente conoce perfectamente.

Ciertamente, quiere presentar su cese como si hubiera ocurrido en circunstancias de normal desenvolvimiento de la relación de empleo. Incluso, algunas de sus alegaciones dan la impresión de estar construidas a partir de la idea de que ocupaba su puesto, en vez de por un nombramiento libre, en razón de un procedimiento selectivo fundado en criterios de mérito y capacidad y no de confianza. Y, obviamente, no era funcionario de carrera, ni interino, ni obtuvo su puesto en concurrencia competitiva. Por eso, su cese se produjo como consecuencia del de los miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat dispuesta por el Consejo de Ministros con la autorización del Senado y con los efectos propios del que prevén los citados artículos 5.2 del Decreto 2/2005 y 123.4 del Decreto-Legislativo 1/1997 y sin merma de ningún derecho funcionarial porque el recurrente no los tenía.

No hay ninguna confusión sobre la condición del recurrente. Nadie le ha tenido por titular de un cargo público o por autoridad sino por una persona con un nombramiento eventual fundado en la confianza de quien lo hizo y le mantuvo en el puesto del que fue cesado. Y, si los preceptos reglamentario y legal establecen el cese automático de quien se encuentra en la situación en la que ella estaba, de personal eventual adscrita a autoridades o cargos que son cesados, la consecuencia no puede ser otra que la que se produjo. No hay matices posibles ni posibilidad de seguir pautas que puedan darse en supuestos de continuación en funciones.

Es obvio que no se perseguía con el Real Decreto 943/2017 ni con las demás medidas tomadas con la autorización del Senado, ni desde luego los ceses dispuestos lo produjeron, en particular, los del personal eventual, el vacío de poder en Cataluña, ni la desigualdad de los ciudadanos, ni el desorden de los que habla la demanda. Se trataba de poner fin al grave incumplimiento de la Constitución y del Estatuto de Autonomía causado, entre otros, por los miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña que fueron destituidos, lo cual supuso el cese del personal eventual a su servicio. Y se adoptaron, a la vez, las prevenciones necesarias para la continuidad de la Administración de la Generalitat sin que conste que no se lograra.

En definitiva, los artículos 5.2 del Decreto 2/2005 y 123.4 del Decreto Legislativo 1/1997 se aplicaron correctamente.

Igualmente concluimos que no estamos ante un supuesto análogo al previsto en el artículo 101.2 de la Constitución, pues nada tiene que ver, por otra parte, la situación producida como consecuencia de la aplicación del artículo 155 de la Constitución con la que surge cuando el Gobierno queda en funciones. El Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña no quedó en funciones. Fue inmediata y directamente destituido y sus integrantes apartados de los cargos que desempeñaban asumiendo sus funciones otros órganos. Por tanto, no se dan las identidades imprescindibles para traer a colación la figura del Gobierno en funciones ya que no lo hubo.

Tampoco se advierte infracción de la legalidad, de la seguridad jurídica ni arbitrariedad, pues no hay como tal el derecho fundamental a la legalidad, seguridad jurídica y prohibición de la arbitrariedad que se sostiene en la demanda. No obstante, hay que precisar que no ha habido apartamiento de la legalidad, ni se ha quebrado la seguridad jurídica, ni se ha incurrido en arbitrariedad.

Entiende la demanda que esa infracción se produjo al hilo de la que tiene por interrupción flagrante de la continuidad de los servicios públicos originada por el cese generalizado e inmediato de los trabajadores eventuales de la Administración de la Generalitat de Cataluña. Pues bien, no consta en absoluto la interrupción de ningún servicio público, de manera que el argumento cae por sí mismo y no se alcanza a entender que la demanda vea en ese cese una actuación rayana en el delito tipificado por el artículo 409 del Código Penal, pues nada tiene que ver la que se ha impugnado con la promoción, dirección u organización del abandono colectivo y manifiestamente ilegal de un servicio público.

De nuevo, hemos de recordar que no ha sucedido otra cosa que la aplicación del artículo 155 de la Constitución por las causas conocidas y que, en ese contexto, se ha cesado a los miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat, lo cual comportaba el cese de su personal eventual en los términos previstos por la legislación catalana, tal como precisa el apartado segundo del Real Decreto 943/2017. Aplicación que ha sido considerada en todo lo sustancial conforme con la Constitución por las sentencias del Tribunal Constitucional 89/2019 y 90/2019.

Dicho cese no es, pues, sorpresivo ni infundado. Responde a una causa legal expresa e inequívoca, conocida por la recurrente desde el mismo momento en que adquirió la condición de personal eventual. No supone desproporción alguna sino efecto lógico del cese de la autoridad en cuya confianza descansaba el nombramiento eventual, ni implica arbitrariedad, ya que el legislador, al tratar de ese modo la finalización del servicio de este tipo de personal estableció una solución absolutamente razonable: anudar su cese al de la autoridad o cargo con el que le unían vínculos de confianza.

Según hemos recogido en el resumen de la demanda, el recurrente sostiene que han sido vulnerados los derechos fundamentales que le reconocen los artículos 23.2, 16, 24 y 25 CE y que ha sido discriminado ideológicamente y privado de su derecho al trabajo. Además, reitera reproches ya vistos, como los relativos a las infracciones del procedimiento, y aduce la falta de motivación de su cese.

Cuanto llevamos dicho hasta aquí sirve para rechazar estas alegaciones. El derecho fundamental reconocido por el artículo 23.2 CE a permanecer en las funciones públicas es de configuración legal y, según venimos diciendo, el cese se dispuso de acuerdo con dicha configuración sin que obedeciera a ninguna razón ideológica, pues lo desencadenó la destitución de los miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña del que el recurrente era personal eventual y, por tanto, de confianza. Ni en el cese de aquéllos ni en el del recurrente hay ningún elemento ideológico si por tal se quiere aludir a algún tipo de persecución por las ideas. No es el pensamiento el que está detrás de la aplicación del artículo 155 de la Constitución sino conductas consistentes en el incumplimiento de la Constitución en grave daño al interés general de España en que incurrieron, según constató el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas, entre otros, esos miembros del Consejo de Gobierno destituidos. Y en el cese del recurrente, el factor determinante ha sido su condición de personal eventual a su servicio. No hay, pues, ideología sino hechos concretos y previsiones constitucionales y legales.

Lo cierto es que la recurrente ha podido, está pudiendo, defenderse sin restricciones de modo que no se aprecia infracción del artículo 24 de la Constitución y, no ha sido objeto de ninguna sanción así que tampoco ha sido infringido su artículo 25. El fin de su relación de servicio eventual no es una sanción sino la mera consecuencia legalmente prevista de su condición y tampoco es sanción el cese de las autoridades de las que dependía. Por eso, no ha sido privado indebidamente de su trabajo --lo que se dice, sin perjuicio de que el derecho al trabajo no sea un derecho fundamental-- ya que no tenía derecho a permanecer en el puesto que ocupaba, con aplicación del artículo 155 de la Constitución o sin ella, tras el cese de la autoridad a la que servía en virtud de vínculos de confianza.

No existe la discriminación de que se queja el recurrente en comparación con el resto del personal eventual porque los únicos eventuales que no fueron cesados en virtud de los Reales Decretos dictados en aplicación del artículo 155 de la Constitución fueron, como hemos declarado en los asuntos similares al actual ya citados, la secretaria de la Oficina del ex Presidente de la Generalitat y los tres responsables de esa Oficina. Y es evidente que un ex Presidente ni fue ni podía ser cesado y, por tanto, tampoco había causa legal para cesar a estos cuatro empleados públicos eventuales.

Por último, no puede haber duda de que están claras las razones del cese y de que el recurrente las ha conocido desde el primer momento pues en el mismo apartado Segundo del Real Decreto 943/2017, se exponen de manera suficiente.

En consecuencia, procede declarar que no ha lugar al recurso contencioso administrativo.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, cuya cantidad máxima, por todos los conceptos, no podrá exceder de 4.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.