STS 1233/2019, 24 de Septiembre de 2019

En el procedimiento contencioso-administrativo número 699/2016, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla dictó sentencia el 8 de febrero de 2018 , cuyo fallo dice literalmente:

"Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Joaquín Moreno Gutiérrez, en nombre y representación de la Asociación Centro de Desarrollo Rural Corazón de Andalucía, contra la actuación que en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia se reseña, que anulamos por ser contraria al ordenamiento jurídico y declaramos el derecho de la recurrente al abono de la suma de 67.556,25 euros, más el interés de demora correspondiente, imponiendo las costas a la Administración demandada en los términos y con el límite expresados en el fundamento jurídico último."

Contra la referida sentencia preparó la Letrada de la Junta de Andalucía recurso de casación, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía tuvo por preparado mediante Auto de 4 de abril de 2018 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 15 de octubre de 2018 , cuya parte dispositiva dice literalmente:

"Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 8 de febrero de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera, sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el procedimiento ordinario núm. 699/2016.

Segundo. Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 4 de junio (cuatro) de 2018 ; y de 30 de mayo (dos ) y 23 de mayo (dos) de 2018 , dictados en los recursos 2528/2017 ; 842/2018 ; 5910/2017 ; 6548/2017 ; 5097/2017 ; 5909/2017 ; 1129/2018 y 771/2018 , respectivamente, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), los artículos 32 , 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio .

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 26 de octubre de 2018, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó la Letrada de la Junta de Andalucía por escrito de fecha 10 de diciembre de 2018, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, termina suplicando que se dicte sentencia estimando el recurso, casando y dejando sin efecto la sentencia de 8 de febrero de 2018 .

Por providencia de 18 de diciembre de 2018, se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, pueda oponerse al recurso. Transcurrido el plazo concedido a la Asociación Centro de desarrollo Rural Corazón de Andalucía para presentar el escrito de oposición, por diligencia de ordenación de 18 de febrero de 2019 se le tiene por decaído en su derecho.

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por providencia de 19 de junio de 2019 se señala este recurso para votación y fallo el día 17 de septiembre de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

El Letrado de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 8 de febrero de 2018 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 699/2016 .

La sentencia (completa en CENDOJ Roj: STSJ AND 17641/2018 - ECLI:ES:TSJAND:2018:17641) en su fundamento PRIMERO plasma la pretensión actora y la oposición de la administración demandada.

En el SEGUNDO rechaza la causa de inadmisibilidad esgrimida por la Administración.

Finalmente en el TERCERO estima el recurso reiterando lo dicho en sentencia de 16 de marzo de 2016 (recurso 548/2014 ).

La cuestión que reviste interés casacional objetivo en Auto de 15 de octubre de 2018 .

Tras admitir a trámite el recurso de casación se precisó que la cuestión en la que se entiende existe interés casacional:

"Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 4 de junio (cuatro) de 2018 ; y de 30 de mayo (dos ) y 23 de mayo (dos) de 2018 , dictados en los recursos 2528/2017 ; 842/2018 ; 5910/2017 ; 6548/2017 ; 5097/2017 ; 5909/2017 ; 1129/2018 y 771/2018 , respectivamente, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado."

Se destaca en el ATS de 4 de junio de 2018, que la cuestión suscitada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 4ª) del Tribunal Supremo, en sus sentencias de 6 de marzo de 2018, recurso de casación núm. 557/2017 , y de 14 de marzo de 2018, recurso de casación núm. 336/2016 , en las que se estima el recurso de casación deducido, al igual que en este caso, por la Junta de Andalucía, lo que justifica también la admisión del presente recurso de casación.

El recurso de casación de la Junta de Andalucía.

Aduce que la diligencia de ordenación de 26 de octubre de 2018 dispone que la presentación del escrito de interposición del recurso de casación habrá de realizar con arreglo a lo indicado en el auto de 8 de octubre de 2018 (es, en realidad, de 15 de octubre)dictado en las presentes actuaciones, estableciendo ese auto que se "considerará suficiente que en el escrito de interposición manifieste si su pretensión casacional coincide, en efecto, con la que resultó estimada en la sentencia referida, o si por el contrario presenta alguna peculiaridad", refiriéndose con ello a las Sentencias de este mismo Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2018 , de 14 de marzo , de 22 de marzo y de 11 de mayo de 2018 , tal como se indica en el citado auto de 15 de octubre de 2018 .

Señala que su pretensión casacional coincide con la que resultó estimada en las Sentencias de este mismo Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2018 , de 14 de marzo de 2018 , de 22 de marzo de 2018 y de 11 de mayo de 2018 .

Estimación del recurso de casación al igual que en la STS 6 de marzo de 2018, casación 557/2017 .

Al igual que se dijo en el FJ Sexto de la antedicha Sentencia: " Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS .

[.../...]

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA )."

La pretensión suscitada en instancia. Abono del resto del pago de una subvención concedida.

Tras la concesión el 22 de diciembre de 2010 de una subvención a la recurrida para el desarrollo de acciones de Formación Profesional para el Empleo por importe de 270.225 euros, en que se abonó un anticipo del 75% reclamó el resto, 67.556,25 euros.

En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida.

Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago.

Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ).

Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente.

Para la comprobación de la idoneidad y la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario a lo que se refiere el art. 99 de la Orden de 23 de octubre de 2009 de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ).

Mas aquí no estamos en la fase de justificación sino en el abono del último pago.

Lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro.

El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

"a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

2. que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;

3. que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención".

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago.

Es decir que, si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda.

Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración autonómica al igual que en el resto de procesos análogos a éste, con invocación del art. 69. c) de la LJCA ha de ser rechazada.

No ofrece duda que existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.

La naturaleza de la actuación administrativa impugnada . Jurisprudencia de esta Sala y Sección.

La recurrente en instancia ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio.

Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame.

Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA .

La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, salvo el alegato de falta de crédito presupuestario dejando transcurrir un plazo tan amplio para el pago del segundo anticipo.

Lo anterior determina el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada. Ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio , que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .

En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: "Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:

"1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas".

Esta cuestión se abordó en la STS de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017 ).

"1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable".

Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión.

Nada se ha justificado ni dicho sobre reparos documentales.

Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 64.366,98 euros más los intereses de demora en los términos fijados en el fundamento penúltimo de la sentencia de instancia, conforme al art. 29 del Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo , para todos los intereses de demora que se reclaman. Es decir que el día inicial del cómputo es a partir del plazo de tres meses desde la aceptación de la ayuda por el beneficiario.

Reiteración de la doctrina de la Sala sobre la cuestión sometida a interés casacional.

Como ya se dijo en la inicial STS de 6 de marzo de 2018 procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ).

La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . Máxime cuando se trata del pago del segundo anticipo.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA , cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad. En la misma forma soportaran las de instancia al ser parcial la estimación de las pretensiones de la demandante, por aplicación del art. 139.1, párrafo segundo, de la LJCA .

Haber lugar al recurso de casación núm. 2653/2018, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 8 de febrero de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, estimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 699/2016 , sentencia que se casa y anula.

Rechazar la alegación de inadmisibilidad aducida por la Administración demandada.

Estimar el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Centro de Desarrollo Rural Corazón de Andalucía, contra la inactividad por parte de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía ante la solicitud de 4 de mayo de 2016 de liquidación total y pago de la ayuda otorgada y no abonada en el expediente número 41/2010/J/175.

Condenar a la Junta de Andalucía a que abone a la demandante, Asociación Centro de Desarrollo Rural Corazón de Andalucía la cantidad de 67.556,25 euros correspondientes al pago segundo más los intereses legales en los términos expresados en el fundamento 6º.

Hacer el pronunciamiento sobre costas, en los términos previstos en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.