STS 995/2019, 5 de Julio de 2019
| Ponente | CESAR TOLOSA TRIBIÑO |
| ECLI | ES:TS:2019:2465 |
| Número de Recurso | 4490/2016 |
| Procedimiento | Recurso ordinario |
| Número de Resolución | 995/2019 |
| Fecha de Resolución | 5 de Julio de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 995/2019
Fecha de sentencia: 05/07/2019
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 4490/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 03/07/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 4490/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 995/2019
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
Dª. Ines Huerta Garicano
D. César Tolosa Tribiño
D. Francisco Javier Borrego Borrego
En Madrid, a 5 de julio de 2019.
Esta Sala ha visto el presente recurso contencioso-administrativo número 4490/2016, formulado por el Procurador Don Vicente Ruigómez Muriedas, en nombre y representación de Ofatel, S.L., bajo la dirección letrada de D. Ricardo Estévez García, contra el Real Decreto 11/2016, de 8 de enero, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de Galicia-Costa, de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras. Han sido partes recurridas la Administración General del Estado, debidamente representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado; la Xunta de Galicia, a través del Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y defendida por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos D. José Liñeira Piñeiro; y la Junta de Andalucía, debidamente representada y defendida por la Sra. Letrada Doña. Tatiana Ayllón Vidal de Torres.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño.
La representación procesal de Ofatel, S.L. presentó, ante esta Sala tercera del Tribunal Supremo, escrito iniciador de recurso contencioso-administrativo <<contra el Plan Hidrológico de la Cuenca Mediterránea Andaluza aprobado mediante Real Decreto 11/2016, de fecha 8 de enero de 2.016>> (publicado en el BOE núm 19, de 22 de enero).
Admitido a trámite el recurso y, tras recibir el expediente administrativo, se concedió plazo para deducir demanda.
La recurrente presentó el correspondiente escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos jurídicos que consideraba pertinentes, solicitaba a la Sala se dicte sentencia, «por la que, estimando íntegramente este recurso:
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- Declare nulo de pleno derecho el Plan Hidrológico impugnado por incompleto, inconsistente y altamente inmotivado, toda vez que se ha aprobado careciendo en su tramitación del informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, faltándole un verdadero y real Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA), amén que por asumir improcedentemente competencias para las que no esté legitimado que además pretende inadmisiblemente ejercer de manera retroactiva en ámbitos de suelo urbano en los que los particulares tienen derechos consolidados, no estando legitimado para alterar la calificación jurídica de los suelos, luego la clasificación urbanística y parámetros regulados en el planeamiento urbanístico.
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- Declare que los inmuebles de mi representada en el edificio Los Pinos, integrados en la urbanización Cortijo Blanco de San Pedro de Alcántara, Marbella, no puede tener la condición de suelo rural que establece el PH para los suelos que resulten inundables, sino la que establece el Plan General de Marbella, toda vez que el Plan Hidrológico impugnado no es competente, ni está legitimado para alterar la calificación jurídica de las fincas registrales de mi representada, luego la clasificación urbanística y parámetros de ordenación reconocida en el Plan General, que es la de suelo urbano.
3 .- Subsidiariamente, luego en defecto de lo anterior, declare nulo de pleno derecho y anule el régimen del art. 34 del PH, toda vez que esta regulación conlleva la alteración de la calificación jurídica de los inmuebles de mi representada, que pasarían a la condición de rural, lo que es incompatible y contradictorio con el régimen del art 14 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y del RD 638/2016 , que expresamente establecen que este tipo de instrumentos no pueden efectuar dicha alteración. [...]»
Concedido plazo para contestación, la Administración del Estado considera que se impugna <<un Plan de una Demarcación intracomunitaria que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Andalucía al ser ajena la demanda a las cuestiones que con arreglo al art. 40.6 del TRLA pueden ser objeto de comprobación por parte del Gobierno estatal. Que, en consecuencia, habrá de ser la Junta de Andalucía aquí personada quien -como Administración que ha elaborado las cuestiones del Plan Hidrológico aquí impugnadas- aporte en su contestación a la demanda las alegaciones de oposición que estime pertinentes.>>
Tanto la Xunta de Galicia como la Junta de Andalucía se opusieron a lo interesado de contrario para pedir la desestimación íntegra del recurso.
Con fecha doce de junio de dos mil diecisiete, «LA SALA ACUERDA: Recibir el pleito a prueba. Se admite la prueba documental propuesta por el recurrente, se tienen por reproducido el expediente administrativo, así como la totalidad de documentos, resoluciones, informes y periciales aportados con el escrito de interposición del recurso y con la demanda y para la práctica de la prueba interesada como Prueba de Informes, líbrese el correspondiente oficio.
Se admiten las pruebas propuestas por la parte recurrida Junta de Andalucía, se tiene por reproducido el expediente administrativo, así como la documental y pericial adjuntada respectivamente con la contestación a la demanda y como documento número 3 de la contestación de la demanda. [...]»
Concluyeron las actuaciones insistiendo la recurrente en el contenido de su escrito de demanda y la Administración del Estado en lo indicado en fase de contestación y se tuvo por <<evacuado el trámite de conclusiones por el Abogado del Estado y por caducados en el referido tramite a la Xunta de Galicia y a la Junta de Andalucía>>. Tramitado el recurso y recibido el asunto en esta Sección quinta, se fijó para su deliberación, votación y fallo, el tres de julio de dos mil diecinueve, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.
Se interpone el presente recurso contra el Real Decreto 11/2016, de 8 de enero, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de Galicia-Costa, de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras, en relación con el Plan Hidrológico de la demarcación hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas.
Como primer motivo formal de impugnación alegado por la parte recurrente, se denuncia la ausencia de informe legalmente obligado del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales. El planteamiento de la demanda viene a cuestionar el ejercicio de la potestad reglamentaria plasmado en el Real Decreto 11/2016 impugnado, a cuyo efecto ha de tenerse en cuenta que: tratándose de la impugnación de una disposición normativa, el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad, ...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse.
En este caso y comenzando por los vicios formales que se denuncian en la demanda, la parte se refiere a la falta de informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, cuyo alcance conviene examinar.
El referido CAGL se crea en el ámbito de la Autonomía Local por la Ley 5/2010 de 11 de junio, cuyo art. 57 establece:
1. Se crea el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales como órgano de representación de los municipios y las provincias ante las instituciones de la Junta de Andalucía con la finalidad de garantizar el respeto a las competencias locales. Para el ejercicio de sus competencias goza de autonomía orgánica y funcional. El Consejo adoptará su propio reglamento interno de organización y funcionamiento.
2. Corresponde al Consejo Andaluz de Gobiernos Locales conocer con carácter previo cuantos anteproyectos de leyes, planes y proyectos de disposiciones generales se elaboren por las instituciones y órganos de la Comunidad Autónoma de Andalucía que afecten a las competencias locales propias, e informar sobre el impacto que aquellas puedan ejercer sobre dichas competencias, pudiendo emitir juicios basados en criterios de legalidad y oportunidad que en ningún caso tendrán carácter vinculante.
3. Los informes del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales se aprobarán mediante votación, por mayoría simple de los asistentes.
4. El Consejo Andaluz de Gobiernos Locales estará compuesto por la totalidad de la representación local en el Consejo Andaluz de Concertación Local más cinco cargos electos locales propuestos por la asociación de municipios y provincias de carácter autonómico de mayor implantación. El presidente o presidenta será elegido por mayoría absoluta del Consejo.
Los miembros del Consejo podrán delegar el ejercicio del cargo en otros miembros electos de la misma diputación o ayuntamiento de la que forman parte.
5. Cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados por el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, deberá mediar información expresa y detallada.
6. En el trámite parlamentario de las disposiciones legislativas y planes que afecten a lo recogido en el apartado 2 de este artículo, será conocida la posición del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
7. Reglamentariamente se establecerá su régimen de funcionamiento.
En cumplimiento de tales previsiones se dicta el Decreto 263/2011, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Funcionamiento, en cuyo preámbulo señala que se trata de una reivindicación del municipalismo que debe permitir, por la composición y funciones que se le atribuyen, el adecuado cumplimiento del objetivo de garantizar las competencias locales en el nuevo modelo político local andaluz, a cuyo efecto se trata de definir el mecanismo de relación entre ambos niveles de gobierno, el local y el autonómico, precisando que se configura como un órgano de representación de composición exclusivamente local, diferenciado del Consejo Andaluz de Concertación Local de composición mixta, y ello con el objetivo de que dicho nivel de gobierno local pueda exponer su parecer y sus intereses ante las instituciones autonómicas. Señala también dicho preámbulo que el Reglamento tiene por objeto determinar los criterios que permitan entender cuándo los proyectos normativos y planes han de someterse al informe del CAGL y las consecuencias jurídicas que se derivan del informe emitido por el Consejo que, aun no teniendo el carácter vinculante, no puede desoírse sin más, sino que cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados tendrá que ser contestado por el impulsor de la norma o plan con una información expresa y detallada.
En razón de todo ello se dispone en el art. 2 que: «A los efectos de lo previsto en el artículo 57.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía , se deberá solicitar el informe preceptivo del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales en el procedimiento de elaboración de los anteproyectos de leyes, planes y proyectos de disposiciones generales que se elaboren por las instituciones y órganos de la Comunidad Autónoma de Andalucía siempre que las mismas pudieran afectar al ejercicio de las competencias propias de la administración local establecidas en los artículos 9 y 15 de la LAULA o en la legislación sectorial», añadiendo en el art. 5 que: «El órgano promotor de la iniciativa realizará un pronunciamiento sobre el informe emitido por el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, donde se incluirá información expresa y detallada caso de no aceptarse las observaciones o reparos formulados.»
El alcance que la normativa atribuye al informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales nos permite valorar la denuncia formulada por la parte por la omisión del mismo en este caso.
A tal efecto lo primero que ha de señalarse es que el informe resulta preceptivo en razón y en cuanto resulten afectadas las competencias locales propias por los anteproyectos de leyes, planes y proyectos de disposiciones elaborados por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de las suyas, es decir y como resulta del preámbulo antes descrito, se trata de garantizar la defensa de las competencias locales sobre las que pueda incidir la actuación de la Comunidad Autónoma, a través de un órgano consultivo de composición exclusivamente local que expone su parecer al respecto. Por ello carece de justificación la alegación de la Administración demanda en el sentido de que el informe del CAGL no resulta preceptivo en este caso, dado que ni la tramitación del Plan Hidrológico ni la del Plan de Gestión de Riesgos de Inundación son competencia propia de los municipios sino que la materia corresponde al Estado y a las Comunidades Autónomas, en este caso a la Comunidad Autónoma de Andalucía, confundiendo con ello la competencia ejercitada por la Administración autonómica en la elaboración de dichos planes con la incidencia que el contenido de los mismos tenga en las competencias propias de la Administración local, que es la que justifica y determina la exigencia de propiciar el parecer del CAGL en defensa del ámbito municipal afectado; no se trata de que la planificación hidrológica no se encuentra entre las competencias de la Administración Local establecidas en los arts. 9 y 15 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local Andaluza , sino de que las competencias locales descritas en dichos preceptos se vean afectadas por los planes impugnados.
Desde este planteamiento, ninguna duda cabe de la afectación por los planes impugnados de las competencias locales, no ya solo en relación con la materia de ordenación urbanística, sino con otras muy variadas, como resulta de la simple lectura del Anejo 2 del PGRICMA, que contiene la descripción del programa de medidas, con las correspondientes tablas, en las que se describen las medidas y Administración responsable, figurando en numerosos supuestos específicamente los Ayuntamientos y en mayor número de manera conjunta con la expresión "Todas", referidas a las distintas administraciones. Lo mismo resulta del Anexo 14, programa de medidas, del Plan Hidrológico, en el que se incluye, además de la Administración responsable la cuantía de la participación económica.
Por otra parte, el carácter preceptivo con el que se establece el mencionado informe del CAGL y su trascendencia se justifica por las razones de su creación, que se desprenden del art. 57 de la Ley 5/2010 y del preámbulo y preceptos del Decreto 263/2011, en razón de garantizar las competencias locales en el ámbito de autonomía local, con la intervención de un órgano consultivo creado "ad hoc" y con una composición exclusivamente local, mostrando así el propio legislador autonómico una voluntad concreta de encauzar a través del mismo las relaciones entre ambas administraciones o, como expresamente señala el preámbulo del referido Decreto, definiendo "un mecanismo de relación entre ambos niveles de gobierno, el local y el autonómico", y ponderando la trascendencia de su intervención en cuanto se exige del órgano de la Comunidad promotor de la correspondiente iniciativa normativa una respuesta expresa y detallada a las observaciones y reparos formulados en el informe, en caso de no aceptarse los mismos. Todo lo cual pone de manifiesto la trascendencia de la omisión de tal informe en el procedimiento correspondiente que, como ya indicamos en sentencia de 21 de abril de 2016 (rec. 4135/14 ), afecta a distintos aspectos:
a) Conocerse por el mismo Consejo, con carácter previo, los proyectos de las disposiciones generales elaborados por la Junta de Andalucía "que afecten a las competencias locales propias".
b) Tras ello, "informar sobre el impacto que aquellas puedan ejercer sobre dichas competencias"; esto es, sobre las denominadas "competencias locales propias".
c) Informes que se concretan en los siguientes términos: "pudiendo emitir juicios basados en criterios de legalidad y oportunidad que en ningún caso tendrán carácter vinculante".
d) No obstante tal carácter, el número 5 del artículo dispone que "Cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados por el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, deberá mediar información expresa y detallada
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Finalmente, por las características y alcance que el propio legislador autonómico atribuye a la creación e intervención del Consejo Andaluz de Gobierno Locales, que hemos examinado antes, impide justificar la omisión de su intervención o informe con la alegación de participación e informes y valoración por otros órganos de distinta composición y funciones, como el Consejo Andaluz del Agua o la Comisión de Autoridades Competentes, en congruencia con lo que ya indicamos en la referida sentencia de 21 de abril de 2016 en relación con la sustitución del CAGL, en aquel caso por la intervención del Consejo Andaluz de Concertación Social.
Todo ello determina por si solo la estimación de la pretensión principal de declaración de nulidad de las disposiciones impugnadas que, al amparo del art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común, se formula en la demanda, sin necesidad y al margen de la valoración que pudieran merecer los demás motivos de impugnación, formales y sustantivos, que se articulan en dicha demanda. Sin imposición de costas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
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) Estimar el recurso contencioso administrativo n° 4490/2016, interpuesto por la representación procesal de OFATEL S.L., contra el Real Decreto 11/2016, de 8 de enero, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de Galicia-Costa, de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras, en relación con el Plan Hidrológico de la demarcación hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas que se declara nulo por ser contrarios al ordenamiento jurídico.
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) Sin costas.
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) De conformidad con el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción , publiquese el fallo en el periódico oficial correspondiente.
Notifíquese esta resolución a las partes interesadas e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez. Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso,
Ines Huerta Garicano, César Tolosa Tribiño, Francisco Javier Borrego Borrego.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. César Tolosa Tribiño , estando la Sala reunida en audiencia pública; Doy fe.
