STS 937/2019, 28 de Junio de 2019

JurisdicciónEspaña
Fecha28 Junio 2019
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Número de resolución937/2019

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 937/2019

Fecha de sentencia: 28/06/2019

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 352/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 18/06/2019

Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

Procedencia: T.S.J.CATALUÑA CON/AD SEC.5

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por:

Nota:

R. CASACION núm.: 352/2018

Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 937/2019

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

En Madrid, a 28 de junio de 2019.

Esta Sala ha visto ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA-352/2018, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración del Estado contra la sentencia de fecha 26 de septiembre de 2017 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que estimó parcialmente el recurso de apelación núm. 407/2014 formulado por la representación del Ayuntamiento de Piera contra la sentencia de 28 de mayo de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Barcelona .

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso de apelación número 407/2014, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), dictó sentencia el 27 de septiembre de 2017 , cuyo fallo dice literalmente:

"Primero.-Estimar parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento demandado, revocar parcialmente la sentencia apelada, y confirmar la sentencia en lo que se refiere a la nulidad de la declaración del municipio como territorio catalán libre y la declaración sobre la vigencia provisional de la normativa española.

Segundo.- No efectuar pronunciamiento sobre las costas causadas en ninguna de las dos instancias."

SEGUNDO

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado en representación y defensa de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona recurso de casación, que la Sección quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña tuvo por preparado mediante Auto de 12 de diciembre de 2017 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 15 de octubre de 2018 , cuya parte dispositiva dice literalmente:

"Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado en la representación que por ley tiene encomendada contra la sentencia núm. 695/2017, de 26 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta ), dictada en los autos del recurso de apelación núm. 407/2014 contra la sentencia núm. 151/2014, de 28 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Barcelona (procedimiento ordinario núm. 27/2013).

Segundo.- Siendo indiscutido que la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende a toda clase de actos de la Administración Local, entiende esta Sección que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión: (i) si cabe anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento consistente en una declaración de naturaleza política sobre un tema que, aun siendo considerado por la mayoría de los Concejales de interés para el conjunto de los vecinos, no está dentro de las competencias municipales; (ii) si, a estos efectos, puede ser relevante el contenido o la finalidad de dicha declaración política; y (iii), siempre en este orden de consideraciones, si es relevante que la declaración política agote su eficacia en el hecho mismo de hacerla, sin pretender surtir otro tipo de efectos.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 1.1 y 2.a) LJCA , en relación con los artículos 2 , 9.3 , 103 , 137 a 140 CE , así como con el artículo 25 LBRL .

Cuarto.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto.- Comunicar inmediatamente al órgano jurisdiccional de instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto.- Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

CUARTO

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 26 de octubre de 2018, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó el Abogado del Estado por escrito de fecha 8 de noviembre de 2018, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"que teniendo por presentado este escrito lo admita y en su virtud tenga por interpuesto el presente recurso de casación y tras la tramitación pertinente dicte sentencia por la que estimándolo y revocando la sentencia declare la nulidad de los acuerdos impugnados, fundada en que los Ayuntamientos no pueden efectuar declaraciones de independencia o de apoyo a los procesos de independencia, ni en general declaración sobre asuntos respecto de los cuales carecen de competencia o que supongan la promoción, difusión o propaganda de proyectos políticos o que impliquen promoción de una determinada acción política."

QUINTO

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por providencia de 30 de abril de 2019 se señala este recurso para votación y fallo el día 18 de junio de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto, en deliberación conjunta con los recursos 4810/2017, 4889/2017 y 5075/2017.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La cuestión litigiosa y la sentencia de instancia.

El Abogado del Estado en la representación que por ley tiene encomendada interpone recurso de casación 352/2018 contra la sentencia estimatoria parcial de 26 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta ), dictada en los autos del recurso de apelación núm. 407/2014 formulado por la representación del Ayuntamiento de Piera contra la sentencia de 28 de mayo de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Barcelona procedimiento ordinario núm. 27/2013 deducido por la Subdelegación del Gobierno en Barcelona contra el Acuerdo del Pleno de 30 de octubre de 2012 que había declarado nulo. Su tenor literal es:

"12.- Aprovació de la declaració municipal d'independéncia de Catalunya

Davant el context d'emergéncia nacional que viu Catalunya, l'Ajuntament de Piera, reunit en sessió extraordinaria del Ple, aprova el següent acord:

Per la present, ens adrecem al Parlament de Catalunya, en general, i a tots els seus grups parlamentaris, en particular, per tal que la Cambra Catalana assumeixi, de forma unilateral i a tots els efectes, la plena sobirania de la nació catalana, en la perspectiva de la constitució d'un estat catalá lliure, independent, democrátic i social.

El passat Onze de setembre, vora dos milions de catalans van sortir al carrer per reclamar la constitució de Catalunya en un nou estat d'Europa.

Aquest Ajuntament no pot restar impassible davant els clams que la ciutadania va expressar-hi: la voluntat d'esdevenir un poble lliure i la denúncia pél maltracta polític, económic i social que pateix Catalunya vers l'estat i que dinamita el nostre potencial com a país i les oportunitats de la nostra gent.

Aquesta és la força que ens empeny a subscriure la present així com a declarar el municipi de Piera com a territori catalá lliure i, a l'espera que el Parlament de Catalunya dicti la legislació legalment aplicable, la legislació i els reglaments d'abast espanyol seran vigents de forma provisional.

Els acords que aquí es proposen són fruit de la situació social i económica que pateixen els ciutadans i ciutadanes de Piera i, per extensió, tot el poble de Catalunya com a conseqüéncia de la seva pertinença a l'Estat espanyol. L'espoli fiscal suponen 16.000 milions d'euros per Catalunya i 2.129€ per cada ciutadà de Piera. Aixó representa per la nostra ciutat 32.000.000€ anuals que marxen i no tornen. El govern de l'Estat, al mateix temps, ha incomplert de forma reiterada les seves obligacions económiques amb el govern de la Generalitat de Catalunya, causant així uns greus perjudicis al poble de Catalunya i posant en descrédit internacional les seves institucions. Aquesta conducta de deslleialtat institucional ha agreujat els desequilibris creats pel déficit fiscal insostenible que pateix la Nació Catalana i que desvia cap a Espanya uns recursos imprescindibles per al bon funcionament dels serveis de la Generalitat i deis ajuntaments.

És doncs, davant d'aquest context crític que viu el país, que cal actuar amb fermesa i en defensa deis interessos col lectius generant un clima de confiança i esperança per poble catalá.

És per tots aquests motius, i principalment per a preservar el benestar dels ciutadans i ciutadanes de Piera i, per tal d'impedir que l'ágreujament d'aquesta situació de crisi derivi en greus problemes de cohesió social, de degradació de les activitats empresarials i en més increments de l'atur i la pobresa de les classes treballadores que ja patim, que aquest Ajuntament vol fer sentir la seva veu en aquests moments histórics.

En base a totes aquestes raons i quan aquest mes es compleixen tres anys de les primeres consultes a Catalunya, es proposa l'aprovació dels següents acords:

PRIMER- Manifestar que Catalunya té dret a decidir sobre el seu futur de manera lliure i democrática.

SEGON - Instar el Parlament de Catalunya a convocar un referéndum sobre la independencia de Catalunya i, si s'escau, a votar la declaració unilateral de sobirania nacional de Catalunya.

TERCER - Sotmetre a la consideració del Parlament de Catalunya la necessitat d'emprendre accions immediates per la creació d'una hisenda propia, basada en la Resolució aprovada pel Parlament de Catalunya el 25 de juliol de 2012 i d'un banc nacional des del qual es gestionin el régim fiscal i el finançament deis serveis institucions públics.

QUART - Que el Parlament de Catalunya acordi, amb carácter immediat les mesures que cregui convenients i ordeni la transició fins a la constitució formal de l'Estat catalá.

CINQUÉ - Donar suport a 1'Assemblea Nacional Catalana en les diferents accions i estrategies que realitzi per a la llibertat de Catalunya.

SISÉ - Adoptar el compromís de treballar conjuntament amb la ciutadania i les entitats del nostre municipi per fer cada vegada més amplia la majoria social i económica necessaria per esdevenir un estat propi de la Unió europea.

SETÉ - Apellar a l'esperit civic de tot Europa, inclós l'Estat espanyol, per tal que s'imposi una resolució democrática deis conflictes i s'avanci en els ideals de la pau, el treball i la llibertat, l'amistat i la germanor entre els pobles del món.

VUITÉ - Notificar-ho a la Presidencia del Parlament de Catalunya i a tots els grups parlamentaris, a la Presidencia de la Generalitat de Catalunya, a la Presidencia del Govern Espanyol, als diferents grups parlamentaria del Congrés de Diputats, a l'Associació de Municipis per la Independencia, per tal que aquesta ho comuniqui als seus municipis adherits, i a l'Associació Catalana de Municipis i Comarques i a la Federació de Municipis de Catalunya"

La sentencia en su fundamento PRIMERO (completa en cendoj Roj: STSJ CAT 12075/2017 - ECLI:ES:TSJCAT:2017:12075) identifica el acto impugnado mientras en el SEGUNDO reproduce lo dicho en el recurso de apelación 283/14 en fecha 17 de marzo de 2017.

En el TERCERO tras exponer prolijamente doctrina constitucional y de esta Sala considera "como actos sujetos a control jurisdiccional los acuerdos o aspectos de la decisión impugnada formulados materialmente como una resolución jurídica. Esto es, los aspectos que tienen un contenido asertivo e incluyen una declaración formal que se proyecta en el estatus jurídico de las instituciones o las personas. Como hemos venido exponiendo, en este ámbito de los actos con contenido jurídico, no son datos relevantes la libertad de expresión o la ideológica de quienes los emiten.

Un control jurisdiccional que, como se ha adelantado, no puede tener otro resultado que la declaración de nulidad dado su contenido sustantivo obviamente inconstitucional.

No cambia las cosas que el perfil simbólico que puedan tener los acuerdos en cuestión. Lo relevante a los efectos que nos ocupan es que han sido adoptados bajo una forma de mandato jurídico, de manera que corresponde su anulación aunque fuera solo por una razón de seguridad jurídica".

En esta situación se encuentra el acuerdo relativo a la declaración del municipio como territorio catalán libre y la declaración sobre la vigencia provisional de la normativa española, que por ello deben ser declarados nulos."

No valora que las exhortaciones que incluye la resolución impugnada estén en el mismo caso. Considera que una petición no tiene efectos más allá de la comunicación a su destinatario, que en todo caso no queda vinculado por la misma. Cita la doctrina de la STC núm. 42/14 en cuanto a la exclusión del control judicial.

SEGUNDO

Cuestión sometida a interés casacional.

En línea similar a los recursos de casación 4810/2017, 4889/2017 y 5075/2017 se consideró la siguiente cuestión:

(i) si cabe anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento consistente en una declaración de naturaleza política sobre un tema que, aun siendo considerado por la mayoría de los Concejales de interés para el conjunto de los vecinos, no está dentro de las competencias municipales; (ii) si, a estos efectos, puede ser relevante el contenido o la finalidad de dicha declaración política; y (iii), siempre en este orden de consideraciones, si es relevante que la declaración política agote su eficacia en el hecho mismo de hacerla, sin pretender surtir otro tipo de efectos.

TERCERO

Recurso de casación del Abogado del Estado.

Argumenta que las respuestas a las preguntas al auto de admisión conducen a la estimación del recurso de casación.

Aduce que la declaración del municipio de Cercs (sic, en realidad Piera al que se refiere en los folios 1 y 2 ya que Cercs es el recurso 4889/2017) como territorio libre y soberano no se encuentra dentro de las competencias municipales, de acuerdo con la Constitución española, el Estatuto de Autonomía de Cataluña y la legislación sobre régimen local.

En tal sentido invoca las SSTS 21 de septiembre de 1998 , 26 de septiembre de 2006 ,

El argumento de que la declaración municipal agota sus efectos en el ámbito puramente político no modifica las anteriores consideraciones, sobre la falta de competencia municipal para la realización de tales declaraciones y la consiguiente nulidad de pleno derecho de los acuerdos municipales en los que los mismos se recogen.

En este mismo sentido cita la STS de 28 de abril de 2016 (rec. 933/2016 ), que declaró que la colocación de una bandera que constituye un símbolo independentista (en el caso enjuiciando la bandera "estelada") por parte de los Poderes Públicos constituye un acto incompatible con el deber de objetividad y neutralidad que rige respecto de los mismos.

También menciona la STS 30 de abril de 1986 sobre que las declaraciones controvertidas no solo infringen el principio de competencia, sino que también infringen el principio de objetividad, que proclama el artículo 103 de la Constitución Española , conforme al cual las Administraciones Públicas sirven con objetividad a los intereses generales con pleno sometimiento a la Ley y al derecho, implicando en consecuencia una vulneración del principio de objetividad y neutralidad que, con arreglo al mencionado precepto constitucional, debe de regir la actuación de los poderes públicos.

Señala que esta misma tesis es la que, en definitiva, recoge el Tribunal Constitucional en la STC 42/2014 .

CUARTO

La posición de la Sala sigue lo declarado en el recurso de casación 5075/2017 fallado por Sentencia de 26 de junio de 2019 deliberado en la misma fecha que el presente por razón de que la cuestión sometida a interés casacional contiene las mismas preguntas sustentadas en los mismos fundamentos de derecho.

"

SEGUNDO

Subraya el auto de la Sección de admisión que resulta indiscutido que la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende a toda clase de actos de la Administración local.

Así es, aunque la sentencia de la Sala territorial recurrida no llega a la misma solución, lo que nos exige un examen de cierto detalle.

El artículo 106.1 CE , reiterado en el artículo 8.1 LOPJ , establece el principio de impugnabilidad universal de las disposiciones y resoluciones administrativas, connatural a nuestro Estado de Derecho. Todos los poderes públicos están sometidos a la ley ( artículo 9.1 y 9.3 CE ) y, por ello, lo está la propia Administración Pública, entendida ésta en un sentido lato ( artículo 103.1 CE ). Por eso el artículo 1.1 de la LJCA cuando determina el ámbito de este orden de jurisdicción lo hace en relación con toda la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, incluyéndose en dicho ámbito, como no podía ser de otro modo, las entidades que integran la Administración local [ artículo 1.2 c) LJCA ].

El artículo 2 a) LJCA , en correlación con la redacción actual del artículo 29.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , operada por la disposición final 3ª de la Ley 40/2015 , llega aún más allá cuando dispone que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes, todo ello respecto de los actos, la inactividad o las vías de hecho del Gobierno, lo que hay que extender a los actos de gobierno de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Esos actos, inactividad o vías de hecho del Gobierno, o de los citados Consejos de Gobierno son los que tradicionalmente se han denominado actos políticos . No están sometidos necesariamente al Derecho administrativo pero, sin embargo, la LJCA no niega el control judicial sobre ellos que, por otra parte, ya había sido declarado y ejercido con intensidad por nuestra jurisprudencia, en todos los supuestos en los que ese control es judicialmente asequible [por todas, sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992 ), 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996 , 634/1996 y 726/1996 ) ó, más recientemente, 20 de noviembre de 2013 (Rec. 13/2013 )].

Es indiscutido así, como entiende el auto de admisión, que la vieja doctrina del acto político del Gobierno no puede ser invocada hoy, en ningún caso, como fundamento de la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo porque es obligado que el juzgador entre a conocer del acto, de la inactividad o de la vía de hecho que se enjuicie para determinar si en los mismos existen elementos susceptibles de control jurisdiccional.

Para hablar de actos políticos de Gobierno - o de los Consejos de Gobierno- es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA ), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada "dirección política" del órgano que la emite que ostente total libertad en el fin, de forma que el contenido de esa decisión permita optar entre varias opciones y que todas ellas sean lícitas y admisibles en el sentido constitucional y legal de la palabra, con la consecuencia de que el acto no será controlable judicialmente en sus elementos de fondo, pero sí en los elementos reglados que nuestra jurisprudencia ha denominado "judicialmente asequibles".

Viniendo ya al caso objeto de enjuiciamiento resulta significativo que el articulo 2 a) de la LJCA no incluye a las entidades locales cuando contempla los actos políticos - del Gobierno o de los Consejos de Gobierno- lo que es índice de la dificultad de que, al menos en principio, estos entes puedan adoptar acuerdos de orientación de su autogobierno en los que el contenido de la decisión sea enteramente libre en cuanto al fin.

Y es que la doctrina que se acaba de exponer no conoce ni admite excepción en relación con las entidades locales, por lo que la sentencia de apelación que enjuiciamos hace una apreciación errónea y debe ser casada.

TERCERO

En efecto, la sentencia recurrida es favorable a la existencia de una exclusión del ámbito de control judicial en los ámbitos que denomina políticos de los entes locales y funda su razón de decidir tratando de apoyarse en forma repetida en la doctrina de la STC 42/2014, de 25 de marzo . Por ello, anula los apartados 1 y 2 de la resolución municipal aquí impugnada, transcritos en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, por entender que han sido formulados materialmente como una resolución jurídica; que tienen un contenido afirmativo y que incluyen una declaración formal que se proyecta sobre las instituciones y las personas. Pero viene a sostener, en cambio, que las peticiones o exhortaciones del Ayuntamiento al Parlamento de Cataluña para que construya cuanto antes mejor " un nou estat lliure i sobirá" (sic) no sobrepasan ese ámbito político y constituyen una mera petición que no desplegaría efectos más allá de su destinatario. Por ello las excluye de control judicial, basándose, de nuevo, en la doctrina de la STC 42/2014 . Es esa la única razón por la que revoca parcialmente la sentencia del Juzgado de Barcelona número 13 y por la que mantiene en vigor los apartados 3 y 4 del acuerdo municipal impugnado, que es lo que el Abogado del Estado impugna y ha suscitado esta casación por interés objetivo para la formación de jurisprudencia.

CUARTO

El precedente que se invoca carece de relevancia. La ya citada STC 42/2014 se pronunció sobre la resolución del Parlamento de Cataluña de 23 de enero de 2013, por la que se aprobaba la declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Se ejercía en el caso resuelto por esa STC 42/2014 una de las muy escasas impugnaciones formuladas ante el Tribunal Constitucional conforme al Título V de su Ley orgánica ( artículos 76 y 77 LOTC ), que, como excepción a las competencias normales del Tribunal Constitucional, admite impugnaciones respecto de disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas.

Pues bien, todas las declaraciones de la STC 42/2014 que la sentencia recurrida ha traído a colación para nutrir su razón de decidir se refieren al FJ 2 de la repetida STC 42/2014 y dicho FJ 2 examina, única y exclusivamente, una cuestión procesal previa referente a la admisibilidad o inadmisibilidad de un proceso constitucional concreto del que únicamente puede conocer el Tribunal Constitucional y que, como es obvio, no se puede extrapolar válidamente al ámbito de lo contencioso-administrativo. Por ello las afirmaciones que se efectúan son inanes para la impugnación que nos ocupa.

La impugnación en vía contencioso-administrativa es, en cambio, la sede de control natural de cualquier acuerdo municipal como el impugnado [ artículo 1.2 c) LJCA ] y suscita, desde luego, problemas procesales distintos a los que plantea el Título V de la LOTC, que, repetimos, regula un proceso constitucional específico, singular y exclusivo del Tribunal Constitucional.

Por ello que el acto municipal al que se refiere esta casación se mueva, o no, en un terreno político y produzca, o deje de producir, efectos jurídicos o efectos vinculantes (Cfr., FJ 2 de la STC 42/2014 ) es susceptible de control jurisdiccional y la doctrina que se esgrime de contrario carece de todo valor a efectos de la impugnación que ahora nos ocupa.

A diferencia de lo que declara el FJ 2 de la STC 42/2015 la impugnación actual no se refiere a una Comunidad Autónoma ni a un proceso del Título V de la LOTC ni, menos aún, a un requisito de admisibilidad procesal ceñido a un proceso del Tribunal Constitucional.

El contrarrecurso del Ayuntamiento de Caldes de Montbui aduce, en apoyo del razonamiento de la sentencia de la Sala de Barcelona, el FJ 2 del ATC 135/2004, de 20 de abril . La invocación no prospera porque se trata en dicho FJ del mismo problema procesal y el asunto era el antecedente inmediato a otra impugnación por el mismo Título V de la LOTC, que en aquel caso resultó inadmitida. Invoca también el Ayuntamiento recurrido otro precedente constitucional (el ATC 85/2006 ) que trata de una cuestión diferente y es irrelevante en forma clara para este caso.

No es pertinente obviar, profundizando en el argumento que la afirmación de que " el simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución, en efecto, no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal " es extravagante si se extrae del contexto procesal en el que la formula el FJ 2 de la STC 42/2014 . Y es que la propia STC 42/2014 aclara, en su FJ 4 c), en referencia al principio de legalidad que, " en él se manifiesta la preeminencia del Derecho entendido en este contexto como la subordinación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico " y que " la primacía incondicional de la Constitución requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella ". Concluyendo que, de esta forma, se protege el principio democrático pues la garantía de integridad de la Constitución ha de ser vista como preservación del respeto a la voluntad popular [ STC 42/2014 FJ 4 c)].

QUINTO

Estas últimas afirmaciones, de carácter sustantivo, sí son aplicables al caso que ahora enjuiciamos y resultan de relevancia para nuestra resolución porque no existe en nuestro Derecho ningún espacio franco o libre de la Ley, en el que puedan actuar poderes públicos.

Abundando en lo que afirma el FJ 4 c) de la STC 42/2014 , la Constitución se fundamenta en el principio de vinculación positiva de todas las Administraciones públicas al principio de legalidad. Así resulta de los artículos 9.1 ("los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico") y del artículo 103.1 CE "la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho", lo que alude a una conformidad total de la actuación a las normas y a los principios que las inspiran y no una libertad básica de actuación con el único límite externo de las normas mismas. El artículo 70 LJCA es, ya en la legalidad ordinaria, un adecuado reflejo de este principio esencial, que sirve para anticipar la respuesta que daremos a las cuestiones que plantea el auto de admisión.

SEXTO

Lo hasta aquí expuesto reduce la cuestión planteada a determinar si el acuerdo municipal respeta o no los límites que la Constitución, el Estatuto de autonomía de Cataluña, el derecho supranacional y las leyes que enmarcan la autonomía municipal conceden al Ayuntamiento de Caldes de Montbui en la materia en la que ha dictado el acuerdo recurrido.

Los municipios, provincias y Comunidades Autónomas son entidades territoriales, fundamentales del principio democrático y políticamente representativas de los intereses de los grupos humanos asentados en ellas. Conforme al artículo 137 de la CE todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Si se atiende al artículo 2 de la Carta Europea de Autonomía Local (en adelante CEAL) de 15 de octubre de 1985 (BOE de 24 de febrero de 1989) el principio de autonomía local está reconocido en España tanto en la Constitución como en la legislación que la desarrolla y además protegido jurisdiccionalmente conforme a las exigencias del artículo 11 de la CEAL.

Es conocida, y casi de cita innecesaria, la jurisprudencia de esta Sala que precisa que el artículo 137 de la Constitución delimita el ámbito de autonomía de los distintos entes territoriales en que se vertebra territorialmente el Estado, circunscribiéndolo a la gestión de sus intereses respectivos. La jurisprudencia ha utilizado reiteradamente el criterio del interés respectivo (que también acoge el Tribunal Constitucional desde la sentencia 4/1981, de 2 febrero ) para una definición positiva y negativa de la autonomía, afirmando que - positivamente- la autonomía significa un derecho de la comunidad local de que se trate a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de las materias o asuntos de que se trate y -negativamente- que la autonomía no se garantiza por nuestra Norma Fundamental para incidir de forma negativa sobre los intereses generales, que prevalecen en caso de conflicto sobre los intereses locales o sobre otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local de que se trate [por todas sentencia de 31 de diciembre de 2001 (Rec. 43/2000 ) y las que en ella se citan].

A este marco cabe añadir lo que supone hoy, en lo que afecta a las competencias locales, la normativa del Consejo de Europa o de la misma Unión Europea sobre actividades transfronterizas de cooperación (Convenio Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza de 11 de mayo de 1980 (BOE de 16 de octubre de 1990) o Reglamento UE 1302/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento 1082/2006 sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT).

Pues bien, ni en la legislación básica del Estado ni en los artículos 151 y 160 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio ) o en la legislación de desarrollo existe elemento alguno que permita colegir que la petición que formula el acuerdo municipal impugnado afecte al ámbito del interés municipal o al de las relaciones entre el municipio y la Generalitat de Cataluña. Y, como ha sintetizado en forma reciente el Tribunal Constitucional, "el legislador[...] debe asegurar que el grado de capacidad decisoria que conserve el municipio sea tendencialmente correlativo al nivel de interés municipal presente en el asunto de que se trate" ( STC 111/2016, de 9 de junio , FJ 12).

SÉPTIMO

La misma respuesta negativa resulta de la regulación legal de las competencias municipales. La Constitución no precisa las competencias que corresponden a los entes locales y, en consonancia con la estructura territorial compuesta del Estado que establece en su art. 137, encomienda la regulación y la asignación de las competencias locales al Estado y a las Comunidades Autónomas, con el respeto obligado a la autonomía local, que garantizan los arts. 137 , 140 y 141 CE (por todas, STC 41/2016, de 3 de marzo , FJ 9 y STC 143/2013, de 11 de julio , FJ 3).

Si se atiende al artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local , es ostensible la falta de competencia municipal para dictar el acuerdo impugnado porque no existe entre las competencias municipales, ninguna atribución que consienta a un municipio terciar en aspectos de evidente trascendencia constitucional, que afecten a la titularidad de la soberanía, a la petición de una fragmentación del Estado, ni a trastocar, o pedir que se trastoque, la organización territorial básica del Estado mismo.

No puede contradecir esta afirmación la referencia que hace el contrarrecurso del Ayuntamiento al artículo 46.2 e) de la LBRL porque las mociones a que se refiere son un mecanismo de control por el Pleno de la Corporación de los demás órganos de la misma, pero no una cláusula que permita al ente local efectuar en forma innominada declaraciones totalmente desvinculadas del ámbito de las competencias municipales.

OCTAVO

Lo expuesto determina que proceda dar lugar a la casación y anular la sentencia dictada en apelación por la Sala territorial de Cataluña.

Lo impugnado en el caso es un acto administrativo que, con independencia de su contenido político, sus efectos y su finalidad es, en forma evidente, susceptible de control judicial y ha de ser valorado en su conjunto. De esa valoración resulta en forma evidente que el acuerdo incurre en un vicio patente de falta de competencia que debe determinar su nulidad de pleno Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la LRJPAC aplicable al mismo.

No son relevantes para este caso los precedentes jurisprudenciales de esta Sala que consienten a los Ayuntamientos manifestaciones de deseos, aspiraciones ideales, inquietudes o preocupaciones de sus vecinos. De los que se invocan puede tener algún relieve la sentencia de esta Sala de 23 de abril de 2008 (Casación 10444/2003 ). El precedente no es aplicable, sin embargo, al presente caso porque aquí la actividad municipal tiene unos efectos prácticos directos y un contenido administrativo relevante que debe determinar su anulación. En cuanto a los demás precedentes que se citan hay que recordar que esta Sala resuelve, en estos recursos de casación por interés casacional objetivo, impugnaciones concretas, por lo que carece de sentido pronunciarse con carácter general y abstracto sobre cuestiones que resultan ajenas al enjuiciamiento de lo que se plantea en este caso. Los actos de una Administración Pública, y el Ayuntamiento recurrido sin duda lo es, se deben ejercer en todo caso en el marco de lealtad institucional con las restantes Administraciones Públicas, que exige el artículo 55 de la LBRL . En este caso la llamada a una modificación total de la organización territorial del Estado, sin observar ni contemplar siquiera el procedimiento de reforma constitucional, es evidente que no las respeta. Es obvio que la declaración es totalmente ajena a las competencias que la Ley asigna al municipio recurrido y, también, que al ejercerse se ha vulnerado el principio de objetividad que invoca el Abogado del Estado y se desprende del artículo 103.1 CE . También vulnera el acuerdo, tanto en su parte dispositiva como en la exposición que la precede, ese principio constitucional de objetividad de la actividad administrativa, que el artículo 6.1 LBRL impone a los entes locales, ya que asume - e identifica a la Corporación municipal con ella - una posición de parte que, lejos de someterse a la Ley y al Derecho, está en abierta contradicción con la Constitución.

Una Administración Pública no se puede manifestar en una materia de la trascendencia de la que aborda el acuerdo recurrido asumiendo una posición de parte e identificando con ella a la Corporación misma, mucho menos sin manifestar que la misma no se adopta con el acuerdo unánime de los miembros de la Corporación, que en este caso no ha existido.

No es preciso dictar, en lugar de la que hemos anulado, una nueva sentencia. La anulación de la apelada debe determinar, y así lo declaramos, la vigencia de la sentencia 95/2014 del Juzgado número 13 de Barcelona, recaída en el proceso 191/2013 que es confirmada por esta Sala en sus mismos y atinados razonamientos, de los que nos hemos hecho eco en el extracto de antecedentes de esta sentencia.

NOVENO

Podemos dar respuesta así respuesta a las tres cuestiones que plantea el auto de admisión. En cuanto a la primera es procedente anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que consista en una declaración de naturaleza política, siempre que la misma se encuentre al margen de las cuestiones de interés municipal y de las competencias que corresponden a la entidad local, de acuerdo con la Constitución y el marco normativo que le sea aplicable. A estos efectos carece de relevancia la doctrina del FJ 2 de la STC 42/2014 .

En cuanto a la segunda cuestión, el contenido de la declaración y su finalidad ha de respetar en todo caso el principio de vinculación positiva a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico vigente en nuestro Derecho cualquiera que sea el contenido o finalidad de esa declaración y en cuanto a la tercera carece de relevancia que la declaración agote, o no, sus efectos en el hecho de la propia declaración."

A lo anterior no obsta que no sean coincidentes en su literalidad los Acuerdos municipales de los Plenos de Caldas de Montbui y de Piera que si armonizan en la esencia de lo aprobado por ambos fuera de su marco competencial y contrariando el art. 103.1 C.E .

Lo fundamental es que a la vista de lo acordado en el pleno de 30 de octubre de 2012 resulta aplicable la doctrina acabada de reproducir respecto al Acuerdo del Ayuntamiento de Caldas de Montbui. Aquí no consta, al haberlo omitido el certificado del Secretario del Ayuntamiento y no haber dicho nada el Ayuntamiento no comparecido bajo qué número de votos fue adoptado mas dicha laguna en el certificado, no altera la conclusión más arriba consignada.

Por ello, en el presente supuesto la estimación del recurso de casación y subsiguiente revocación de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña conduce a declarar la vigencia de la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Barcelona que había anulado el Acuerdo en su totalidad.

QUINTO

Costas.

La no personación de la parte recurrida conlleva la innecesariedad de un pronunciamiento sobre costas, art. 139 LJCA .

Respecto de las costas del recurso de apelación procede imponer las costas al Ayuntamiento recurrente ( artículo 139.2 LJCA , limitando la Sala las mismas a la cantidad de mil euros, excluido el IVA, si fuere procedente ( artículo 139 LJCA ).

Al dar lugar al recurso de apelación se mantiene íntegramente la sentencia del Juzgado número 3 de Barcelona, que confirmamos en sus propios fundamentos, por lo que no procede pronunciarse sobre las costas de la primera instancia.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

  1. - Que debemos dar lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado y, en su virtud, debemos casar y casamos la sentencia recurrida, dictada en apelación por la Sección Quinta de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 26 de septiembre de 2017 .

  2. - Anulamos dicha sentencia y, en su lugar, con desestimación del recurso de apelación, anulamos íntegramente el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Piera de 30 de octubre de 2012. Condenamos en las costas de la apelación al citado Ayuntamiento, en los términos expresados en el último fundamento jurídico.

  3. - Y en su lugar, debemos confirmar y confirmamos, en sus propios fundamentos, la sentencia del Juzgado número 3 de Barcelona de 28 de mayo de 2014 . La firmeza de dicha sentencia hace innecesario cualquier pronunciamiento sobre las costas de la primera instancia, que se mantienen.

  4. En cuanto a las costas del recurso de casación estése a lo señalado en el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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