STS 830/2019, 17 de Junio de 2019

La sentencia de 6 de julio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso n.º 347/2014 , contiene el siguiente fallo:

"Que estimando el recurso interpuesto por D. Elias , D. Eulogio y D. Evaristo , actuando todos ellos en su cualidad de Concejales del Ayuntamiento de Leganés, contra la actuación administrativa descrita en el fundamento de derecho primero de la presente resolución, debemos declararla y la declaramos nula de pleno derecho. No se hace pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales."

Una vez notificada la citada sentencia se presentó escrito por la representación del Ayuntamiento de Leganés, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición se invoca un único motivo de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa , solicitando que se case la sentencia recurrida y se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, confirmando la validez de los acuerdos de la Junta de Gobierno Local de 18 de marzo de 2014 y de 11 de abril de 2014, de aprobación inicial y definitiva del presupuesto municipal del Ayuntamiento de Leganés para el ejercicio 2014.

Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, trámite en el que se solicita que se declare no haber lugar al mismo y se confirme en todos sus extremos la sentencia de instancia.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 11 de junio de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Se impugnan en la instancia los acuerdos de la Junta de Gobierno Local de 18 de marzo de 2014 y de 11 de abril de 2014, de aprobación inicial y definitiva del presupuesto municipal del Ayuntamiento de Leganés para el ejercicio 2014, en razón de los siguientes motivos, según se relacionan en la sentencia recurrida: "1) Nulidad de pleno derecho del acto impugnado por falta de competencia de la Junta de Gobierno y fraude de ley, toda vez que celebrado Pleno en el ayuntamiento el día 11-Marzo-2014 los concejales del Partido popular se abstuvieron en la votación para que fuera rechazado y se aplicara la Disposición Adicional 16 de la Ley 7/85 de 2 de Abril introducida por la Ley 27/2013 de 27 de Diciembre y poderlos presentar ante la Junta de Gobierno una semana después en la que votaron a favor, limitando la acción de los grupos de la oposición que no pudieron presentar enmiendas y alegaciones, con limitación al ejercicio democrático de su representación de los concejales electos, con infracción del principio de autonomía local. No concurre en el presente supuesto ni la excepcionalidad que exige la citada Disposición Adicional, ni la temporal, ya que el presupuesto a aprobar habrá de ser necesariamente el del ejercicio inmediato siguiente. Por ello en el año 2014 solo se podría aplicar la excepción para la aprobación del presupuesto del año 2015. 2) Nulidad de pleno derecho por no haberse respetado el procedimiento y los plazos establecidos en los arts. 168 y 169 LHL .. 3) Incumplimiento de la Ley Orgánica de Estabilidad presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, arts. 165 y 48 a 55 LHL, ya que para poder concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para financiación de inversiones, el art. 53 exige que en el ejercicio inmediato anterior haya existido un ahorro neto positivo. 4) Vulneración de la gestión de patrimonio público de suelo, por cuanto la enajenación de bienes patrimoniales no podrá destinarse a la financiación de gastos corrientes. 5) Insuficiencia de ingresos al no constar la causa de las subvenciones de la CAM ni la enajenación de inversiones patrimoniales."

A la vista de tal impugnación la Sala de instancia examina el alcance del art, 123.h) de la LBRL 7/85 en cuanto atribuye al Pleno del Ayuntamiento la competencia para a aprobación del presupuesto municipal, y analiza el régimen excepcional establecido por la Disposición Adicional 16ª de la referida LBRL , en la redacción dada por la Ley 27/13, de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, atendiendo a la Guía Explicativa publicada por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 4 de marzo de 2014, concluyendo que: "aplicando el criterio interpretativo del Ministerio de Hacienda , entiende la Sala que al no haberse aprobado el presupuesto de 2014 antes del día 31 de Diciembre del año 2013, se entiende prorrogado el presupuesto de 2013 que sería "n-1"; el presupuesto de 2014 seria "n" y el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente sería n+1 es decir el presupuesto para el año 2015, sobre todo teniendo en cuenta que la referida Disposición Adicional entró en vigor el 1 de Enero de 2014. En consecuencia, habiéndose aprobado el presupuesto para el año 2014 en el mismo año 2014, por el medio excepcional previsto en la descrita DA 16, no se estaba aprobando el del ejercicio inmediato siguiente, por lo que no sería de aplicación la excepcionalidad de que pueda ser aprobado por la Junta de Gobierno Local, a pesar de que haya concurrido el requisito de que el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la aprobación del presupuesto, sin que la Sala pueda entrar a analizar cuáles fueron las motivaciones para que los concejales se abstuvieran en el Pleno, pues por pertenecer al mundo arcano de la mente humana, no podemos enjuiciarlas. Lo cierto es que no concurren los presupuestos legales para que el presupuesto pueda ser excepcionalmente aprobado en Junta de Gobierno Local pues como ya hemos dicho, no se trata del ejercicio inmediato siguiente sino del mismo ejercicio. Procede en consecuencia, estimar la primera causa de nulidad de pleno derecho alegada, por haberse dictado el acto por órgano manifiestamente incompetente al amparo de lo dispuesto en el art. 62.1,b) de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre , lo cual hace innecesario que entremos a resolver sobre los restantes motivos de impugnación esgrimidos por el recurrente."

No conforme con ello, la representación del Ayuntamiento de Leganés interpone recurso de casación en cuyo único motivo, formulado al amparo del art. 88.1 d), denuncia la infracción de la disposición adicional 16ª de la LBRL y de los arts. 169 del TRLHL y 21 del Real Decreto 500/1990 , así como la jurisprudencia aplicable.

Alega al respecto que la interpretación contenida en la sentencia vulnera no solo el art. 169.6 del TRLHL sino también la doctrina del Tribunal Supremo relativa al carácter no invalidante del incumplimiento de los plazos de aprobación de presupuestos, pues en el presente caso, ante un presupuesto del año 2013 prorrogado (el último aprobado fue el del año 2012) y sobrepasada la fecha final de aprobación, 31 de diciembre de 2013, el acuerdo del Pleno sería válido para aprobar el presupuesto, pero no así el de la Junta de Gobierno Local, que a criterio de la Sala, perdería su competencia para la aprobación de ese presupuesto de 2014 con posterioridad al 31 de diciembre de 2013, y solamente podría aprobar el presupuesto del año 2015, cuestión carente de toda lógica cuando el presupuesto en tramitación es el del año 2014. Añade que el criterio de la Sala no se ajusta al criterio interpretativo mantenido por el Ministerio de Hacienda en la Guía interpretativa publicada, que se refleja en la contestación de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local de 26 de febrero de 2014 a la consulta formulada por el Secretario del Ayuntamiento. Insiste en que la interpretación del TSJ de Madrid introduce una limitación temporal a la que no se refiere la DA 16ª e invoca la regla interpretativa del art. 3.1 del Cc , que exige al intérprete de la norma que atienda fundamentalmente a su espíritu y finalidad. Termina señalando, ante la declaración de inconstitucionalidad de la DA 16ª por STC 111/2016, de 9 de junio , que la interpretación mantenida por el Ayuntamiento, durante su corto periodo de vigencia, es también conforme a la jurisprudencia constitucional.

Se opone al recurso la parte recurrida señalando entre otras razones, que uno de los requisitos de la Ley es que el presupuesto se someta a la aprobación de la Junta de Gobierno dentro del año natural anterior al del ejercicio para el que se apruebe el presupuesto, es decir, que con esta premisa aprobar los presupuestos ya con el ejercicio de que se trata en curso no es posible, señalando que la parte recurrente obvia un hecho relevante, que la no aprobación por el Pleno Municipal lo fue en fraude de ley al abstenerse el Partido Popular en sus propios presupuestos, para que no se aprobaran en el Plenario. Invoca al respecto la STC 111/2016 por la que se declara la inconstitucionalidad de la DA 16ª y que contempla, entre las razones en que se funda su declaración, la posibilidad de hacer este uso inadecuado de la norma. Añade otros argumentos como la entrada en vigor de la Ley el 1 de enero de 2014 , o los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de la norma y su eliminación del ordenamiento jurídico.

Se cuestiona por el recurrente la interpretación que la Sala de instancia lleva a cabo de la Disposición Adicional 16ª de la LBRL , en la redacción dada por la Ley 27/13, de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en cuanto rechaza la aplicación al caso del régimen excepcional de aprobación de los presupuestos municipales para el ejercicio 2014 por la Junta de Gobierno.

Establecía dicha disposición que: "excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar: a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado."

El planteamiento del recurso, en cuanto es objeto de controversia la aplicación al caso de la referida disposición adicional, exige tomar en consideración el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en sentencia 111/2016, de 9 de junio , que declaró la inconstitucionalidad de la misma, por cuanto toda aplicación al caso de una norma de rango legal tiene como presupuesto su constitucionalidad y, frente a la resolución judicial de instancia que rechaza tal aplicación, no puede imponerse en casación la aplicación de la norma inconstitucional en razón de una interpretación que, prescindiendo del examen de su constitucionalidad, entiende que los términos del precepto permiten y amparan su aplicación en las resoluciones o acuerdos objeto de impugnación. En la determinación de la aplicación al caso de una norma de rango legal el Juez o Tribunal ha de cerciorarse, en primer lugar, de su constitucionalidad, por cuanto, como señala el art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.

En consecuencia el pronunciamiento de la Sala de instancia, en la medida que salvaguarda el principio democrático afectado por la excepcionalidad de la norma, que constituye el fundamento de la declaración de inconstitucionalidad, y concluye en su inaplicación al caso, ha de mantenerse frente a interpretaciones que, como la sostenida por el Ayuntamiento recurrente, implican la aplicación de una norma que causa tan relevantes perjuicios para el principio democrático que han llevado al Tribunal Constitucional a declarar su inconstitucionalidad y nulidad.

Efectivamente, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 111/2016 de 9 de junio , examinando la impugnación de la referida disposición adicional 16ª, señala que: "El principio democrático es nada menos que "el fundamento de la autonomía local y por tanto es predicable de todas las entidades locales constitucionalmente garantizadas" ( STC 103/2013 , FJ 6). Se trata de que la "comunidad local", a través de las corporaciones locales en que está representada, intervenga en los asuntos que le afectan, lo que debe traducirse en la atribución de competencias al ente local y en la participación de este en las tareas conferidas a otras instancias territoriales (por todas, STC 32/1981 , FJ 4). El preámbulo de la Carta europea de autonomía local, ratificada por España el 15 de octubre de 1985, declara en este sentido que "las Entidades locales son uno de los principales fundamentos de un régimen democrático"; que el local es el nivel en el que "puede ser ejercido más efectivamente" el "derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos" como derecho que "forma parte de los principios democráticos comunes a todos los Estados miembros del Consejo de Europa"; que "la defensa y el fortalecimiento de la autonomía local en los diferentes países de Europa representan una contribución esencial en la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder"; y que todo esto "supone la existencia de Entidades locales dotadas de órganos de decisión democráticamente constituidos que se benefician de una amplia autonomía en cuanto a las competencias, a las modalidades de ejercicio de estas últimas y a los medios necesarios para el cumplimiento de su misión"."

Añade al respecto en cuanto a la competencia estatal para regular los órganos de gobierno de los entes locales, en general, y para distribuir entre ellos las atribuciones locales, en particular, que: "conecta también, en última instancia, con el principio democrático: "es evidente que uno de los aspectos sustanciales del modelo de autonomía local garantizado en todo el Estado atañe al funcionamiento democrático de los órganos de gobierno de las Corporaciones Locales y, dentro de él, en concreto, a lo que afecta al quorum y mayorías necesarias para la adopción de acuerdos de los órganos colegiados superiores, ya que los preceptos relativos a estas cuestiones definen precisamente un modelo de democracia local". Partiendo de este razonamiento, la STC 33/1993, de 1 de febrero , FJ 3, declaró la competencia estatal para regular "un sistema acabado de mayorías precisas para la adopción de acuerdos por parte de las Corporaciones locales", que incluye un elenco taxativo o cerrado de supuestos de mayoría cualificada que las Comunidades Autónomas no pueden complementar ni ampliar. Lo mismo hizo la STC 233/1999 , FJ 38, vinculando la regulación básica estatal de los contenidos de los presupuestos generales del ente local al "correcto desarrollo del debate político en torno a la aprobación y ejecución de dicho Presupuesto General" así como a la "transparencia". También la STC 103/2013 , FJ 3 e), refiriéndose al "diseño básico de la organización municipal", que ha "comprendido tradicionalmente, los órganos de gobierno y de representación directamente enraizados en el art. 140 CE : Alcalde, tenientes de Alcalde, Pleno, Comisión de gobierno"."

Y desde estas consideraciones señala que: "Es patente que los presupuestos generales encierran decisiones muy relevantes para la vida local. No puede perderse de vista que el instituto presupuestario, junto al tributo ("no taxation without representation"), está en los orígenes mismos de la democracia moderna ( SSTC 3/2003, de 16 de enero, FJ 3, respecto del presupuesto ; 107/2015, de 28 de mayo , FJ 2, respecto del tributo). La doctrina constitucional ha hablado en este sentido de una "conexión especial entre el presupuesto y la democracia", refiriéndose específicamente a la democracia parlamentaria ( STC 3/2003 , FJ 3). En el ámbito local, la idea básica de que los gastos que elija el poder ejecutivo deban contar con la aceptación de los ciudadanos viene afirmándose a lo largo de los años con igual intensidad. Más aún, la mayor proximidad de las corporaciones locales a la ciudadanía ha favorecido el desarrollo, no solo del binomio "presupuesto y consentimiento ciudadano" (atribuyendo al pleno todas las decisiones presupuestarias de la entidad local), sino, incluso, del binomio "presupuesto y participación ciudadana" (facilitando la intervención directa del vecino en la elección de los gastos que más le afectan mediante los denominados "presupuestos participativos")."

Por tales razones concluye que: "Consecuentemente, al hurtar al pleno -como órgano constitucionalmente necesario de los ayuntamientos y diputaciones- de tareas sumamente trascendentes, dotadas de aquella "conexión especial", y al atribuirlas a la junta de gobierno -como órgano eventual, carente de relieve constitucional y configurado legalmente con marcado "carácter ejecutivo"-, la disposición adicional decimosexta LBRL ha impuesto un sacrificio a un principio medular, definitorio de la propia autonomía local ( arts. 137 , 140 y 141 CE ) y de la competencia estatal misma que da cobertura a la intervención legislativa ( art. 149.1.18 CE ); un principio constitucionalmente proclamado como valor superior del ordenamiento jurídico ( art. 1.1 CE ; STC 204/2011, de 15 de diciembre , FJ 8). No se trata de negar la legitimidad democrática o la capacidad representativa con que también cuenta, naturalmente, la junta de gobierno local. Se trata de constatar que la disposición adicional decimosexta LBRL afecta singularmente a dos dimensiones del principio democrático, convenientemente aisladas por la STC 42/2014, de 25 de marzo , FJ 4 a): de un lado, la dimensión que exige tendencialmente que las decisiones vinculadas al destino de la comunidad sean tomadas conforme al principio mayoritario por órganos colegiados de naturaleza representativa; y, de otro, la que garantiza, también tendencialmente, que, en el marco de procedimientos deliberativos, la minoría pueda formular propuestas y expresar su opinión sobre las propuestas de la mayoría, sin predeterminar necesariamente resultados, pero con la posibilidad abstracta de influir en ellos."

Constatado el sacrificio impuesto al principio democrático, el Tribunal Constitucional examina si ese sacrificio se elimina o atenúa por las demás previsiones del precepto, siendo significativa al respecto, por su relación con el planteamiento de este recurso, la consideración de que: "la disposición controvertida propicia la adopción de aquellas decisiones en ayuntamientos y diputaciones que cuentan con gobiernos en minoría, pero no solo. Los propios concejales del grupo político que sustenta al alcalde (o presidente) podrían dejar de apoyar los proyectos correspondientes (con ausencias o abstenciones, no necesariamente mediante votos en contra) para que pasen a la junta de gobierno sin debates ni enmiendas", y efectúa una ponderación de los intereses afectados concluyendo, en lo sustancial, que: "A la vista de todo lo razonado, cabe concluir que las ventajas (eventuales e indirectas) para la estabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición adicional decimosexta LBRL no superan ampliamente -ni compensan mínimamente- los relevantes perjuicios causados al principio democrático."

Por todo ello el motivo de casación no puede prosperar, más aún si se tienen en cuenta las razones que han llevado a la declaración de inconstitucionalidad de la norma. Así, frente a la interpretación literal del Ayuntamiento recurrente, habría de estarse a la finalidad del precepto y un uso proporcionado y razonable de la regla excepcional que la disposición establece, que como indica el Tribunal Constitucional en la citada sentencia, tiene como finalidad esencial atender a la estabilidad presupuestaria de las corporaciones locales, solventando problemas de gobernabilidad y situaciones de bloqueo institucional, evitando las sucesivas prórrogas presupuestarias ante la imposibilidad de la aprobación del ejercicio correspondiente; de manera que la utilización razonable y proporcionada de la regla especial en situación de presupuestos prorrogados se orienta a evitar una nueva prórroga en razón de dificultades reales para que pueda llevarse a cabo la aprobación ordinaria y no por actitudes de los grupos políticos tendentes a evitar el necesario y exigible debate democrático, como señala el Tribunal Constitucional cuando dice que: "Los grupos políticos que han dado su confianza al alcalde (o presidente) pueden eventualmente optar por dejar de apoyar proyectos concretos del "ejecutivo" local, pasando tales asuntos a la junta de gobierno sin debates ni enmiendas. Ya se ha dicho que ello afecta gravemente al principio democrático. Ahora importa destacar que ello no solventa problema alguno de gobernabilidad ni aporta beneficios en términos de estabilidad presupuestaria."

La desestimación del motivo invocado lleva a declarar no haber lugar al recurso, con imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros, más IVA, si se devengara, como cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por la parte recurrida.