STS 705/2019, 27 de Mayo de 2019

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Galicia, sección segunda, se ha seguido el recurso de apelación 4392/2016 interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia dictada dictada el 7 de junio de 2016 por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Lugo en autos de procedimiento ordinario nº 293/2014, que estimaba el recurso interpuesto por Fundación bancaria Caixa D Ž Estalvis I Pensions de Barcelona frente a la Resolución del Jefe de la Unidad de Impugnaciones de la Delegación Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social en Lugo de fecha 31-7-2014 desestimatoria del recurso de alzada deducido contra la providencia de apremio por acumulación de deuda correspondiente al periodo 1/2006 a 12/2009 en la cuantía de 32.778,10 euros de principal y 11.472,34 euros de recargo ( 44.250,44 euros en total).

La sentencia recaída en ese proceso de apelación con fecha 17 de noviembre de 2016 contiene el siguiente Fallo:

"Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido: 1) desestimar el recurso de apelación interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social" contra la sentencia dictada con fecha 7 de junio de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo Nº 1 de Lugo en el Procedimiento Ordinario N º 293/2014; 2) imponer a dicha entidad demandante el pago, con el límite indicado, de las costas procesales causadas por el recurso de apelación.".

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte ahora recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 16 de mayo de 2017 , se acordó lo siguiente:

"Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia núm. 675/2016, de 17 de noviembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda), en el recurso de apelación núm. 4392/2016 .

Segundo.- Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

1) Si una vez notificada la sentencia firme que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acta de liquidación definitiva por deudas contraídas con la Seguridad Social, cuya efectividad se suspendió en vía administrativa y jurisdiccional, tiene -o no- el deudor derecho a disponer del período de pago voluntario antes de que la Administración pueda dictar la correspondiente providencia de apremio.

2) En caso afirmativo, si el dies a quo del período de pago voluntario es el de la fecha de la notificación de aquella sentencia al deudor o el de la fecha en que se declare su firmeza.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 132.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA); 10 y 46 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social; 25; 31.2 y 3 y 27 b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social [actuales artículos 28 ; 34.2 y 3 y 30.1.b) del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social]."

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 3 de julio de 2017, la representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía solicitaba dicte " sentencia por la que, casando y anulando la sentencia recurrida se estime el recurso de casación en los términos interesados."

Mediante Providencia de 13 de julio de 2017, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida que presenta escrito de oposición el 4 de octubre de 2017, en el que solicita dicte " sentencia que, casando y confirmando la sentencia recurrida la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sede Coruña, de 17 de noviembre de 2016 , desestime íntegramente el recurso de casación ".

Por providencia de fecha 22 de marzo de 2019 se señala para el día 21 de mayo de 2019, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Con fecha del siguiente 22 de mayo la sentencia fue entregada para su firma.

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia dictada el día 17 de noviembre de 2016 por sección segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Galicia en el recurso de apelación 4392/2016 interpuesto por la Fundación Caixa D'Estalvis i Pensions de Barcelona contra sentencia dictada el día 7 de junio de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso administrativo N º 1 de Lugo en el procedimiento ordinario 293/2014, donde se impugnaba la Resolución dictada el 31 de julio de 2014 por el Jefe de la Unidad de Impugnaciones de la Delegación Provincial de la Tesorería de la Seguridad Social que desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra providencia de apremio.

Esta providencia de apremio tiene su origen en una deuda incluida en acta definitiva de la Seguridad Social por bonificaciones indebidas. El acta definitiva fue recurrida en alzada, con garantía de aval que motivó su suspensión, siendo desestimado dicho recurso con indicación de que debería ser abonada la deuda en el plazo de los 15 días siguientes y en aplicación del artículo 46.2 del Real Decreto 1415/2014 .

La citada Fundación interpuso recurso contencioso administrativo contra la confirmación de la deuda que fue seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso administrativo nº 12 de Madrid (procedimiento ordinario 61/2011), donde solicitó y obtuvo medida cautelar de suspensión y, finalmente, se dictó sentencia desestimatoria de 5 de diciembre de 2013 , frente a la que interpuso recurso de apelación que con el nº 30/2014 fue seguido ante la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional, órgano que dictó sentencia desestimatoria el 7 de mayo de 2014 .

Confirmada así la deuda inicial la Seguridad Social levantó la suspensión de la ejecutividad de la liquidación definitiva el 2 de junio de 2014 y dictó la ya citada providencia de apremio el 9 de junio de 2014.

La providencia de apremio fue impugnada por la Fundación, conociendo de ella el Juzgado de lo Contencioso administrativo N.º 1 de Lugo en el procedimiento ordinario 293/2014, órgano que dictó sentencia el 7 de junio de 2016 estimando el recurso por considerar que no podía ser dictada la providencia de apremio sin que la Fundación tuviese la posibilidad de pagar la deuda en período voluntario, ello en interpretación del artículo 46.2 del Real Decreto 1415/2014 , por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social. Esta sentencia afirmaba que la providencia fue dictada cuando todavía no habían transcurrido los 15 días hábiles de pago en voluntaria desde la notificación de la sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 7 de mayo de 2014 , ya que esa notificación se produjo el 23 de mayo de 2014 y la providencia de apremio se dictó el 9 de junio de 2014, por lo tanto, cuando aún no había transcurrido el plazo del que disponía la entidad actora para realizar voluntariamente el pago de la cantidad adeudada.

La sentencia ahora impugnada llega a la desestimación del recurso rechazando el planteamiento de la Tesorería General de la Seguridad Social que sostiene que la fecha de notificación de la referida sentencia determinaba únicamente la reanudación del procedimiento de apremio, que ya se había iniciado con anterioridad. Emplea para ello los argumentos que desarrolla en el fundamento de derecho tercero: "El referido criterio de la Tesorería General de la Seguridad Social no puede ser aceptado, pues no tiene en cuenta que los recursos interpuestos en vía administrativa y en la jurisdiccional lo fueron contra el acta de liquidación definitiva de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuya ejecutividad quedó suspendida, en una y otra vía, por la prestación de los correspondientes avales. Por ello lo que se produjo al ser notificada la sentencia de la Audiencia Nacional fue que dicha liquidación recuperó su ejecutividad, no que se reiniciase o se iniciase el procedimiento de apremio, pues esa ejecutividad entraña la existencia de un período voluntario de ingreso de lo debido, como se establecía en el artículo 31.2 y 3 de la Ley General de la Seguridad Social en el texto vigente cuando se emitió la providencia de apremio (actualmente artículo 34), período que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46.2 del Reglamento de Recaudación ha de entenderse que es de quince días en el caso de interposición de recurso contencioso-administrativo. Por ello procede desestimar el recurso de apelación.".

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo declarado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 16 de mayo de 2017 , en los siguientes términos.

"Segundo.- Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

1) Si una vez notificada la sentencia firme que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acta de liquidación definitiva por deudas contraídas con la Seguridad Social, cuya efectividad se suspendió en vía administrativa y jurisdiccional, tiene -o no- el deudor derecho a disponer del período de pago voluntario antes de que la Administración pueda dictar la correspondiente providencia de apremio.

2) En caso afirmativo, si el dies a quo del período de pago voluntario es el de la fecha de la notificación de aquella sentencia al deudor o el de la fecha en que se declare su firmeza.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 132.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA); 10 y 46 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social; 25; 31.2 y 3 y 27 b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social [actuales artículos 28 ; 34.2 y 3 y 30.1.b) del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social]"..

La tesis que sostiene la Tesorería General de la Seguridad Social en su escrito de interposición es la que la suspensión del procedimiento de recaudatorio declarada por la administración y mantenida durante el procedimiento judicial se reanudará con la notificación de la sentencia firme que confirme el acto de liquidación, de forma que para el cómputo del periodo de pago voluntario de la deuda se entenderán ya transcurridos los días desde la notificación de dicho acta de liquidación y hasta la declaración administrativa de suspensión, reanudándose el cómputo desde la notificación de la sentencia firme.

Parte de que el artículo 46.2 del Reglamento de Recaudación suspende el procedimiento recaudatorio y que el plazo de pago transcurrido antes de la suspensión debe computarse para el periodo de pago.

Con base en todo ello termina suplicando la estimación del recurso, con anulación de la sentencia impugnada

Por su parte, la representación de la Fundación solicita la desestimación del recurso reafirmando su planteamiento sobre la necesidad de que se le conceda el plazo de 15 días para el pago en voluntario de la deuda definitiva desde la notificación de la sentencia dictada por la Sala de la Audiencia Nacional, sin que antes pueda ser dictada providencia de apremio. Cita en su apoyo sentencias dictadas por Sala de lo contencioso administrativo de diversos Tribunales Superiores de Justicia.

Para resolver la primera de las cuestiones de interés casacional objetivo ("Si una vez notificada la sentencia firme que desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el acta de liquidación definitiva por deudas contraídas con la Seguridad Social, cuya efectividad se suspendió en vía administrativa y jurisdiccional, tiene -o no- el deudor derecho a disponer del período de pago voluntario antes de que la Administración pueda dictar la correspondiente providencia de apremio") debe partirse de que el artículo 31 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que era el aplicable por razones cronológicas y que tiene el mismo contenido que el artículo 34.2 y 3 del vigente el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre , dispone que

"2. Las actas de liquidación extendidas con los requisitos reglamentariamente establecidos, una vez notificadas a los interesados, tendrán el carácter de liquidaciones provisionales y se elevarán a definitivas mediante acto administrativo de la Dirección General o de la respectiva Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social, a propuesta del órgano competente de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, preceptiva y no vinculante, tras el trámite de audiencia al interesado. Contra dichos actos liquidatorios definitivos cabrá recurso de alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.

3. Los importes de las deudas figurados en las actas de liquidación serán hechos efectivos hasta el último día del mes siguiente al de su notificación, una vez dictado el correspondiente acto administrativo definitivo de liquidación, iniciándose en otro caso el procedimiento de deducción o el procedimiento de apremio en los términos establecidos en esta Ley y en las normas de desarrollo.".

Este precepto debe ser puesto en relación con el artículo 46 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio , por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, cuando dice que

"2. ... , el procedimiento recaudatorio sólo se suspenderá por la interposición de recurso administrativo si el recurrente garantiza con aval o procede a la consignación a disposición de la Tesorería General de la Seguridad Social del importe de la deuda exigible, incluidos los recargos, intereses y las costas del procedimiento.

Desestimado el recurso, si el responsable de pago no realizase el ingreso de la deuda en el plazo concedido en la reclamación o, en su caso, dentro de los 15 días siguientes a aquel en que se notifique la resolución del recurso o en que pueda entenderse desestimado por silencio administrativo, la Tesorería General de la Seguridad Social aplicará lo consignado al pago de la deuda o ejecutará el aval. Desde la interposición del recurso, con consignación o aval, hasta el vencimiento de dicho plazo de pago se considerará que el responsable se halla al corriente de pago respecto de la deuda a que se refiera el recurso, sin perjuicio de la obligación de ingreso de los intereses de demora que fueran exigibles.

Si dentro de dicho plazo de 15 días el interesado acredita la interposición de recurso contencioso-administrativo y la solicitud, en sus trámites, de la suspensión del procedimiento, se mantendrá tal suspensión hasta que el órgano judicial resuelva sobre dicha solicitud. Durante este período se seguirá considerando al recurrente al corriente de pago respecto de la deuda objeto de la impugnación, así como en el caso de que la citada suspensión se confirme judicialmente, siempre que el aval o consignación incluya el importe de los recargos e intereses de demora que procedan, una vez transcurrido el citado plazo de ingreso de 15 días.".

Habrá que advertir también que según el artículo 132.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , "las medidas cautelares estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado".

Finalmente, también debe atenderse al artículo 25.1 del texto de 1994 (idéntico al artículo 28 del texto de 2015) al establecer que "La falta de pago de la deuda dentro del plazo reglamentario de ingreso establecido determinará la aplicación del recargo y el devengo de los intereses de demora en los términos fijados en esta ley ." Y a que según el artículo 34.1 del Texto Refundido de 1994 "Transcurrido el plazo reglamentario de ingreso y una vez adquieran firmeza en vía administrativa la reclamación de deuda o el acta de liquidación en los casos en que éstas procedan, sin que se haya satisfecho la deuda, se iniciará el procedimiento de apremio mediante la emisión de providencia de apremio, en la que se identificará la deuda pendiente de pago con el recargo correspondiente".

De este conjunto normativo pueden extraerse las siguientes conclusiones:

1. ) que las deudas definitivamente liquidadas ha de ser abonadas en periodo voluntario dentro del plazo legalmente establecido por el artículo 31.3 del Texto refundido de 1994 (32.4 del Texto refundido de 2015).

2. ) que, en caso de impugnación administrativa presentando aval en garantía de la deuda, la obligación de pago queda suspendida y, desestimado el recurso, el pago deberá realizarse dentro de 15 días siguientes a la notificación de la resolución que lo desestima.

3. ) que, si dentro de ese plazo de 15 días se acredita la interposición de recurso contencioso administrativo y la solicitud, en sus trámites, de la suspensión del procedimiento, se mantendrá tal suspensión hasta que el órgano judicial resuelva sobre dicha solicitud.

4. ) que esa suspensión se mantendrá si el órgano judicial confirma la suspensión solicitada, lo que determina la suspensión de ejecutividad del acto administrativo impugnado y, con ello, de la obligación de pago.

5. ) que la medida cautelar judicial estará en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley.

6. ) que no puede entenderse concurrente una falta de pago de la deuda hasta que, una levantada la medida de suspensión administrativa o jurisdiccional, el administrado tenga ocasión de efectuar el pago de la deuda reclamada y definitivamente exigible.

7. ) que ese plazo será el de los 15 días siguientes a la notificación de la resolución administrativa que desestimó el recurso de alzada, que es la afectada por la suspensión de su ejecutividad, tanto en vía administrativa como en la posterior jurisdiccional.

8. ) que no cabe admitir una posible suspensión y reanudación de ese plazo de 15 días (i) ni desde la fecha en que se interpone el recurso de alzada, pues la norma reglamentaria contempla la fijación e inicio de ese plazo con la resolución del recurso, (ii) ni desde la fecha de interposición del recurso contencioso administrativo, pues esa misma norma no lo contempla expresamente y el plazo no puede reducirse sin causa prevista.

9. ) que solo el impago de la deuda dentro del plazo reglamentario de ingreso establecido -15 días- determinará la aplicación del recargo, el devengo de los intereses de demora, y el inicio de la recaudación ejecutiva.

De todo ello debe concluirse que una vez notificada la sentencia firme que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acta de liquidación definitiva por deudas contraídas con la Seguridad Social, cuya efectividad se suspendió en vía administrativa y jurisdiccional, tiene el deudor derecho a disponer del período de pago voluntario de 15 días que fija el artículo 46 del Real Decreto 1415/2004 antes de que la Administración pueda dictar la correspondiente providencia de apremio.

La segunda cuestión ("si el dies a quo del período de pago voluntario es el de la fecha de la notificación de aquella sentencia al deudor o el de la fecha en que se declare su firmeza") debe analizarse y resolverse, no en aplicación del artículo 132.1 de la Ley jurisdiccional 29/1998 como sostiene la Tesorería de la Seguridad Social, sino en atención al propio artículo 46 del Real Decreto 1451/2004 .

El artículo 132.1 de la Ley 29/1998 fija criterio final para la vigencia de las medidas cautelares ("hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley"), pero no fija cuándo debe iniciarse el cómputo del plazo de pago en voluntaria examinado y reconocido.

El artículo 46.2 del Reglamento de Recaudación de la Seguridad Social , que es el que fija el plazo de 15 a los efectos de que el deudor abone la deuda una vez desestimado el recurso administrativo, dispone que el plazo computará desde el día siguiente a aquél en que se notifique la resolución del recurso administrativo, criterio que debe ser aquí tomado en consideración por razones de identidad no alteradas por otra norma y porque la sentencia jurisdiccional es la que, al confirmar la resolución administrativa, reabre ese plazo de pago.

Por tanto, la decisión no puede ser otra que declarar que el día inicial para el cómputo del plazo de 15 días de pago voluntario posterior a la desestimación del recurso administrativo es el de la fecha en que se notifique al deudor la sentencia que resuelva definitivamente sobre la deuda reclamada, siendo al deudor porque es, precisamente, la persona obligada al pago y sujeta a ese plazo y a la apertura de apremio por incumplimiento.

La presente sentencia, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , ha establecido en los precedentes fundamentos la interpretación de aquellas normas sobre las que el auto de admisión consideró necesario el enjuiciamiento del presente recurso de casación por esta Salsa Tercera del Tribunal Supremo y, conforme a ello, declarará:

1. ) que una vez notificada la sentencia firme que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acta de liquidación definitiva por deudas contraídas con la Seguridad Social, cuya efectividad se suspendió en vía administrativa y jurisdiccional, tiene el deudor derecho a disponer del período de pago voluntario de 15 días antes de que la Administración pueda dictar la correspondiente providencia de apremio.

2. ) que el día inicial para el cómputo del plazo de 15 días de pago voluntario posterior a la desestimación del recurso contencioso administrativo es el de la fecha en que se notifique al deudor la sentencia que resuelva definitivamente sobre la deuda reclamada.

3. ) que procederá la desestimación del recurso de casación interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia dictada el día 17 de noviembre de 2016 por sección segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Galicia en el recurso de apelación 4392/2016 .

De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por ello, se acuerda:

1. no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida.

2. cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.