STS 648/2019, 21 de Mayo de 2019

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sección primera de la Sala de Sevilla, se ha seguido el recurso de apelación 268/2016 interpuesto por la representación procesal de doña Julieta contra la sentencia dictada el 2 de febrero de 2016 por el Juzgado nº 2 de Córdoba en autos de procedimiento ordinario 469/2015, que desestimaba el recurso que había presentado contra las resoluciones administrativas que le denegaron su derecho a percibir en concepto de trienios como funcionario la misma cantidad que venía percibiendo como personal laboral de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía antes de acceder al la condición de personal funcionario.

La sentencia recaída en ese proceso de apelación con fecha 20 de septiembre de 2016 contiene el siguiente Fallo:

"Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por DOÑA Julieta , asistida por el Sr. Letrado DON RAFAEL ÁNGEL ALCAIDE ARANDA, contra Sentencia dictada el día 2 de febrero de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Córdoba ; resolución judicial que revocamos y estimamos el recurso contencioso-administrativo formulado frente a las resoluciones a las que se refiere el encabezamiento de la presente, que anulamos y reconocemos el derecho de la recurrente a percibir en concepto de trienios la cantidad que venía percibiendo como personal laboral de la Administración con anterioridad a pasar a ser funcionario de la misma y debiéndose abonar las cantidades devengadas y las futuras con dicho valor, así como los intereses legales correspondientes. Sin costas.".

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte ahora recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 11 de abril de 2017 , se acordó lo siguiente:

"Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la referida a la forma y cuantía en que han de ser abonados los trienios reconocidos a los funcionarios públicos en aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, cuando, antes de su ingreso como tales en la Administración, desempeñaron para ésta servicios previos como contratados en régimen de Derecho Laboral, a cuyo efecto deberá precisarse si el reconocimiento del período prestado como personal laboral al servicio de la Administración Pública determina:

1. Que el importe de los trienios reconocidos debe ser, exclusivamente y en relación con todos esos trienios, el correspondiente al Cuerpo o Escala -adscrito al Subgrupo o Grupo de clasificación que proceda- al que se incorpora el interesado cuando ingresa como funcionario público en la Administración.

2. Por el contrario, que tal importe ha de ser el asignado al Cuerpo o Escala de equivalencia en el que se desempeñen funciones análogas a las que se desarrollaron como personal laboral.

3. O, finalmente, que resulta obligado mantener en su integridad -sin necesidad de efectuar juicio alguno de equivalencia- el quantum que se venía percibiendo con anterioridad al ingreso en la función pública en concepto de complemento de antigüedad de naturaleza laboral."

Esa misma resolución acordó: "Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre , de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública.".

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 8 de junio de 2017, la representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía solicitaba dicte "Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia de 21 de septiembre de 2016 de conformidad con lo señalado por esta parte."

Mediante Providencia de 20 de junio, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida que presenta escrito de oposición el 5 de septiembre de 2017, en el que solicita se dicte sentencia totalmente desestimatoria del recurso de casación interpuesto de contrario.

Por providencia de fecha 22 de marzo de 2019 se señala para el día 14 de mayo de 2015, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Con fecha del siguiente 15 de mayo la sentencia fue entregada para su firma.

El presente recuso de casación se interpone contra sentencia dictada el día 20 de septiembre de 2016 por la sección primera de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, Sala de Sevilla, en el recurso de apelación 268/2016 interpuesto por la representación procesal de doña Julieta contra la sentencia dictada el 2 de febrero de 2016 por el Juzgado nº 2 de Córdoba en autos de procedimiento abreviado 469/2015.

Doña Julieta accedió a la condición de personal funcionario de carrera del Cuerpo General Administrativo de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía desde la condición de personal laboral, ello tras su participación en el proceso selectivo de funcionarización de personal laboral convocado al amparo de lo previsto en la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (Reconoce al personal laboral fijo que, al momento de su entrada en vigor, desempeña funciones o puestos clasificados como propios de personal funcionario, el derecho a participar en procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe).

La sentencia de primera instancia desestimaba el recurso contencioso administrativo que la Sra. Julieta había interpuesto contra la resolución administrativa que le denegó su derecho a percibir en concepto de trienios como funcionaria la misma cantidad que venía percibiendo como personal laboral de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía antes de acceder a la condición de personal funcionario.

Las razones de este pronunciamiento están expuestas en el primero de los fundamentos de derecho de la sentencia de instancia y, en síntesis, se refieren a que una interpretación literal del artículo 2.1 de la Ley 70/1978 impone el criterio fijado en las resoluciones administrativas que fueron impugnadas pues la adquisición de la condición de funcionario debe producirse con todas las consecuencias y efectos jurídicos, incluidos los retributivos que se contemplan en ese precepto legal, sin que pueda mantenerse una doble régimen jurídico.

La sentencia dictada en grado de apelación, aquí impugnada, llega a la estimación del recurso formulado por la interesada, que denunciaba la infracción de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, y del Real Decreto 1461/82, de 25 de junio, con los argumentos que desarrolla en el fundamento de derecho tercero:

" La regulación de los servicios que a efectos de antigüedad y trienios pueden ser reconocidos se encuentra establecida con carácter general en la Ley 70/1978, de 26 diciembre y en el Real Decreto 1461/1982.

El art. 2 de la Ley 70/78 dispone:

" 1. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

2. Cuando los servicios computables a que se refiere el punto 3 del artículo anterior no lleguen a completar un trienio al pasar de una a otra esfera de la Administración pública, serán considerados como prestados en esta última, para así ser tenidos en cuenta, a efectos de trienios, según la legislación que resulte aplicable siguiendo el orden cronológico de la prestación de los servicios sucesivos".

El art. 2 del Real Decreto 1461/82 establece:

" 1. Los servicios previos reconocidos se acumularán por orden cronológico y se procederá a un nuevo cómputo de trienios y a su valoración. En el supuesto de que el funcionario de carrera hubiera pertenecido a más de un Cuerpo, escala o plaza se computará cada período de servicios prestados de acuerdo con el valor correspondiente al nivel de proporcionalidad de cada Cuerpo, escala o plaza en el período respectivo. Igual criterio de valoración se aplicará en los supuestos de personal que prestó servicio en condición distinta a funcionarios de carrera."

De dichos preceptos legales citados resulta que la valoración de los servicios previos debe efectuarse de acuerdo con el grupo en que tales servicios fueron prestados, sin que la decisión de valorarlos en el grupo de nuevo ingreso, tenga amparo en precepto legal alguno. Así se ha pronunciado esta misma Sala, entre otras, en su sentencia de fecha 10 de julio de 2014 (apelación número 150/2014 ). Por ello, el recurso de apelación debe ser estimado.".

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo declarado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 11 de abril de 2017 , donde se dice que "la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la referida a la forma y cuantía en que han de ser abonados los trienios reconocidos a los funcionarios públicos en aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, cuando, antes de su ingreso como tales en la Administración, desempeñaron para ésta servicios previos como contratados en régimen de Derecho Laboral, a cuyo efecto deberá precisarse si el reconocimiento del período prestado como personal laboral al servicio de la Administración Pública determina:

1. Que el importe de los trienios reconocidos debe ser, exclusivamente y en relación con todos esos trienios, el correspondiente al Cuerpo o Escala -adscrito al Subgrupo o Grupo de clasificación que proceda- al que se incorpora el interesado cuando ingresa como funcionario público en la Administración.

2. Por el contrario, que tal importe ha de ser el asignado al Cuerpo o Escala de equivalencia en el que se desempeñen funciones análogas a las que se desarrollaron como personal laboral.

3. O, finalmente, que resulta obligado mantener en su integridad -sin necesidad de efectuar juicio alguno de equivalencia- el quantum que se venía percibiendo con anterioridad al ingreso en la función pública en concepto de complemento de antigüedad de naturaleza laboral".

Esta Auto también acuerda "Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre , de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública.".

En el escrito de interposición, la Administración recurrente mantiene que la sentencia vulnera los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre , de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, y, más concretamente el artículo 2.1 cuando dispone que "El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior".

Afirma que no puede mantenerse que este precepto establece una continuidad de régimen retributivo respecto de los trienios devengados con anterioridad por quien, de manera voluntaria, adquiere la condición de funcionario, debiendo cobrar como tal funcionario con el valor de las categorías funcionariales análogas a aquellas otras en las que devengó los trienios.

Niega así la posibilidad de mantener un doble régimen retributivo o un régimen mixto, haciendo cita y trascripción de las sentencias dictadas los días 28 de febrero de 2006 por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de Santander (recurso 251/2005 ), 21 de mayo de 2012 por el Juzgado nº 11 de Sevilla (recurso 22/2012 ), así como de la dictada el día 25 de marzo de 2013 por la Sala lo contencioso administrativo de Granada (recurso 2764/2008), que hace cita de una de la Sala de Murcia de 14 de noviembre de 2008 (recurso 961/2008).

Con base en todo ello termina suplicando que se fije como doctrina "que los funcionarios que con anterioridad a la adquisición de la condición funcionarial hayan prestado servicios como personal laboral tendrán derecho a cobrar los trienios correspondientes a los servicios prestados como personal laboral por el importe que corresponda a la categoría funcionarial análoga a la categoría laboral en que se perfeccionaron dichos trienio" y, con ello, la estimación del recurso de casación, casando y anulando la sentencia de apelación impugnada, y la desestimación del recurso de la instancia.

Por su parte, la representación de la Sra. Julieta solicita la desestimación del recurso partiendo de una afirmación básica que extrae de los artículos 1 y 2 de la Ley 78/1978 y 2 del Real Decreto 1461/1982 , y que consiste en afirmar que "solo los trienios no completados a fecha de ingreso en el cuerpo de funcionarios están sometidos a esa nueva valoración, que se llevaría a cabo según dispone el artículo 2.2 del Real Decreto 1461/1982 , y ello por cuanto el cálculo de trienios ha de realizarse conforme al valor que tuvieran al momento en que fueron perfeccionados, y no con el valor que corresponde al cuerpo o escala al que pertenece el funcionario en el momento en que se perciben".

Sostiene, en síntesis, que el abono de los trienios debe realizarse en la cuantía con la que se percibían antes de su funcionarización. Hace cita de varias sentencias de la Sala de Granada del Tribunal Superiores de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía ( sentencia de 5 de julio de 1999, dictada en recurso 3518/1996 ; sentencia de 27 de enero de 2014, dictada en recurso 1405/2008 ; y sentencia de 10 de julio de 2014, dictada en recurso de apelación 150/2014) y de este Tribunal Supremo ( sentencia de 14 de junio de 1996 , dictada en recurso de casación en interés de ley 3668/1993; sentencia de 4 de enero de 2017 , dictada en recurso de casación en interés de ley 42/2004).

La misma cuestión que debemos resolver en este recurso (cuantía de los trienios devengados en régimen laboral por quienes posteriormente adquieren la condición de funcionarios públicos.) ha llegado a esta Sala al menos en cinco ocasiones por vía del anterior recurso de casación en interés de ley, si bien no hemos efectuado pronunciamiento de fondo al rechazar su admisión por no concurrir los presupuestos de doctrina errónea y que cause grave daño al interés general, fijados por el entonces vigente artículo 100 de la ley jurisdiccional 29/1998. Así, pueden citarse las sentencias de 30 de marzo de 2017 (Recurso 741/2016 ), dos de 23 de noviembre de 2007 (recursos 15 y 16/2006), de 4 de enero de 2007 ( recurso 42/2004 ), y de 12 de junio de 2006 (recurso 80/2004 ).

No obstante, la Sala si se ha pronunciado en supuestos sustancialmente iguales y referidos a si la cuantía por la que deben ser abonados los trienios anteriormente reconocidos es la que deriva del momento del reconocimiento de los trienios o la del momento en la que se perciben. Así, en sentencia dictada el día 14 de junio de 1996 (recurso en interés de ley 3668/1993) se argumentaba:

"TERCERO.-... . De ello deduce el Tribunal Superior de Canarias que a partir de la Ley 37/1988, se deroga tácitamente el sistema de fijación de los trienios de la Ley 70/78 y D. 1461/1982, que sujetaban el cómputo de los trienios y su valoración en los casos de que el funcionario hubiera pertenecido a más de un Cuerpo o Escala, al nivel de proporcionalidad de cada Cuerpo o Escala, durante todo el periodo respectivo. Pero con esa interpretación se desconoce el exacto alcance de la Ley de Presupuestos en los extremos estudiados, que no trataban de establecer un nuevo régimen jurídico para la perfección y valoración de los trienios, sino meramente, en cumplimiento del art. 24.2 de la Ley 30/1984 , fijar la cuantía de las retribuciones básicas, y entre ellas de los trienios, pero dejando subsistente el régimen específico de los mismos, que para los militares se fijaba en el momento de los hechos, por el D. 359/1989, art. 3º, que reproducía el también 3º de la Ley de 15 de Junio de 1984 , y para los funcionarios civiles se establecía en el art. 23,2,b) de la Ley 30/1984 , que en nada modificaban el sistema de cómputo de la Ley 70/1978 y D. 1461/1982, para el caso de cambio de Cuerpo o Escala".

CUARTO.- En definitiva la sentencia impugnada incurre en manifiesto error cuando desconoce que, según la normativa de aplicación tanto para los funcionarios civiles como militares, el cálculo de los trienios ha de realizarse conforme al valor que tuvieran en el momento en que fueron perfeccionados, y no, como se declara en la resolución recurrida, con el valor que corresponde al empleo o graduación que se tiene en el momento en que se perciben.".

La citada sentencia fijaba la siguiente doctrina "debemos fijar como doctrina legal, que el abono de los trienios devengados en cada caso por los militares, ha de realizarse no con la cuantía que corresponda al empleo o graduación que efectivamente ostenta el perceptor en el momento de recibirlos, sino con arreglo a la cuantía que corresponda a cada uno de tales trienios en el momento en que fueron perfeccionados".

Esta doctrina aparece citada en la sentencia dictada por la Sala el 3 de febrero de 1998 (recurso de casación en interés de ley 2918/1997) cuando dice que "QUINTO. Ciertamente esta misma Sala, siguiendo un criterio reiteradísimo, en sentencia de 14 de Junio de 1.996 , recaída en recurso de casación en interés de Ley, ha fijado como doctrina legal que el abono de los trienios devengados en cada caso por los militares ha de realizarse no con la cuantía que corresponde al empleo o graduación que efectivamente ostenta el perceptor en el momento de recibirlos, sino con arreglo a la cuantía que corresponda a cada uno de tales trienios en el momento en que fueron perfeccionados, pero con referencia al supuesto de un militar que cambia de Cuerpo o Escala o que pasa de un grupo a otro superior, o de que el funcionario hubiera pertenecido a más de un Cuerpo o Escala, y con apoyo en que la Ley 37/88, de 28 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, no trataba de establecer un nuevo régimen jurídico para la perfección y valoración de los trienios sino de fijar la cuantía de las retribuciones básicas, y, entre ellas, de los trienios.", aunque luego no la aplica pues el caso analizado "no se ha producido un ascenso a empleo o cuerpo de superior categoría a la que ostentaba el recurrente al tiempo de perfeccionarse los trienios anteriores al ascenso, sino que, simplemente, por ministerio de la Ley, como expresa la sentencia de la que se discrepa, el empleo que ostentaba aquél ha sido objeto de reclasificación, aunque se mantengan las mismas funciones y la misma denominación".

Igualmente, en sentencia de esta Sala de 15 febrero 1996 (recurso contencioso administrativo 910/1996 ) se dijo: " Por ello hay que distinguir entre el reconocimiento del derecho a los servicios (que efectúa la Ley 70/78) y la cuantificación de dicho derecho, que debe efectuarse conforme a las normas vigentes en el momento del reconocimiento.".

La antigüedad como funcionario es una cualidad de tal condición y va unida a la adquisición de la categoría funcionarial, lo que se produce mediante el correspondiente nombramiento tras superar el procedimiento selectivo de acceso que en cada caso se trate, como resulta del artículo 62 del Estatuto Básico del Empleado Público. Por tanto, el personal laboral funcionarizado será funcionario desde la fecha en que adquiere esa condición, sin que el reconocimiento de servicios efectivos como contratado suponga la condición funcionarial ni por lo tanto antigüedad alguna con tal carácter.

Distinto del anterior concepto es el de antigüedad a efectos retributivos, que se plasma en el concepto retributivo de trienios, con el cual se está haciendo referencia a la totalidad de los servicios efectivos prestados, desempeñando plaza o destino, en cualquiera de la esferas de la Administración a las que se refiere la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, tanto en la condición de funcionario, de carrera o de empleo, como en régimen de contratación administrativa o laboral, trienios que se devengan aplicando a los mismos el valor que corresponda atendiendo al cuerpo, escala o plaza en la que se hubieran completado.

Los trienios, por su propia naturaleza, se devengan en el momento que se cumple el tiempo de servicios necesario para ello de acuerdo con las circunstancias del Cuerpo o Grupo al que pertenece en ese momento el funcionario y, a partir de ese momento, se incorpora a sus derechos retributivos de modo que su percepción futura se produce con independencia de las vicisitudes de la carrera funcionarial, ya se permanezca en el mismo Grupo o se cambie. No es así un concepto retributivo referido o relacionado con la pertenencia actual a un determinado grupo, desempeño de un puesto y otras circunstancias, sino vinculado al hecho objetivo de haberse alcanzado determinado tiempo de servicios en concretas circunstancias, por lo que su valoración ha de referirse en todo caso a tales condiciones determinantes de su nacimiento, es decir, al Cuerpo o Grupo al que pertenecía el funcionario cuando se devengó el trienio.

Y, al resolver ahora la cuestión planteada por la sección de admisión debemos mantener este mismo criterio, que no queda limitado en exclusiva a los supuestos de promoción en la carrera profesional funcionarial, sino que es perfectamente trasladable al supuesto referido a cuál debe ser la cuantía con la que deben retribuirse los trienios devengados en régimen laboral por quienes posteriormente adquieren la condición de funcionarios públicos.

Quienes han accedido a la función pública mediante un proceso de "funcionarización", como consecuencia de la prestación de servicios a la Administración Pública en régimen laboral, y una vez que han accedido a la condición de funcionarios de carrera, quedan sujetos plenamente al régimen estatutario de la Función Pública y, en lo que aquí interesa, al artículo 1.3 de la Ley 70/78 , que les reconoce los servicios prestados, y al artículo 2.1, que establece la forma en que debe realizarse el reconocimiento. Tales preceptos deben aplicarse por igual en todos los supuestos de reconocimiento posibles que contempla la norma.

Efectivamente, si interpretamos y aplicamos el artículo 2.1 de la Ley 70/1978 en los términos que se pretenden por la administración recurrente respecto de quien es personal funcionario y antes personal laboral, deberíamos llegar también a la conclusión de que los trienios perfeccionados en un Cuerpo, Escala, plantilla o plaza funcionarial diferente al que luego se adquiera deberían ser valorados aplicando ese criterio de "funciones análogas", y eso es precisamente lo que niegan las sentencias ya dictadas por esta Sala y que ni atiende a ese criterio sino al del momento de su perfección.

Por todo ello, el personal laboral funcionarizado tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

La presente sentencia, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , ha establecido en los precedentes fundamentos la interpretación de aquellas normas sobre las que el auto de admisión consideró necesario el enjuiciamiento del presente recurso de casación por esta Salsa Tercera del Tribunal Supremo y, conforme a ello, declarará:

1. ) que el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

2. ) que procederá la desestimación del recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra la sentencia dictada el día 20 de septiembre de 2016 por la sección primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, Sala de Sevilla, en el recurso de apelación 268/2016 , que queda confirmada.

De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por ello, se acuerda:

1. no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida.

2. cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.