STS 555/2019, 24 de Abril de 2019

Con fecha 18 de febrero de 2017 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 112/2017, de 17 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario Militar

La representación procesal de la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES (AUGC) ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido Real Decreto, formalizando demanda mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que

"...dicte sentencia en la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo, declare:

- La nulidad del Real Decreto 112/2017, de 17 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario Militar.

- Con carácter subsidiario, anule los siguientes preceptos del citado Real Decreto:

-Disposición adicional segunda.

- Con carácter subsidiario, anule los siguientes preceptos del citado Real Decreto, en lo que se refiere a su aplicación a los miembros de la Guardia Civil:

-Artículo 2, apartado 1.

-Artículo 2, apartado 2.

-Artículo 5, apartado 1.

-Artículo 24, apartado 1.

-Artículo 34, apartado 2.

-Artículo 45, letra d)

-Artículo 46, apartado 1, letra c).

-Artículo 51 apartado 1, letra c)".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...en su día, dicte sentencia desestimando este recurso con los demás pronunciamiento legales".

Por Auto de fecha 30 de noviembre de 2017 esta Sala acordó recibir el proceso a prueba y, practicada ésta con el resultado que consta en auto y evacuadas por las partes sus respectivos escritos de conclusiones, por diligencia de ordenación de 15 de febrero de 2018 se declararon conclusas las actuaciones y se dispuso que quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corrrespondiera.

Mediante providencia de 16 de enero de 2019 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 26 de febrero del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Objeto del recurso y argumentos del escrito de demanda .

La Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC), impugna el Real Decreto 112/2017, de 17 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario Militar.

De modo inmediato, directo, la impugnación tiene su causa en el tenor de la Disposición adicional segunda del propio Real Decreto, que dice así:

"Disposición adicional segunda. Miembros de la Guardia Civil.

Las referencias que el Reglamento hace a las Fuerzas Armadas o a sus miembros comprenden al Cuerpo de la Guardia Civil o a sus miembros"

Desde ahí, las razones de nulidad que esgrime contra el Real Decreto, el Reglamento que aprueba y, en esencia, contra esa inclusión y los efectos jurídicos que a su juicio derivan de ella, son las siguientes:

1. Formales. Echa en falta en la tramitación del Real Decreto los informes de impacto de género y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Tales hipotéticos vicios se desarrollan en estos términos:

   En la memoria de análisis de impacto normativo se indica que no hay impacto de género. Ello, a pesar de que la norma entonces proyectada contiene y regula aspectos directamente relacionados con la estructura de los Establecimientos Penitenciarios Militares, en los que habrán de cumplir condena militares, hombres y mujeres, lo que sin duda tiene una incidencia específica que ha de ser objeto de análisis, evaluación y en su caso, regulación. No se hace mención alguna a la situación de las militares que sean madres de menores o que pudieran serlo durante el cumplimiento de su condena, por ejemplo.

   Se obvia así la obligación contenida en el art. 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo , para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en relación con los arts. 65 , 66 , 67 y 68 y Disposición adicional vigésima de la misma Ley , en lo que pudiera resultar aplicable.

   Lo mismo sucede en relación con lo previsto en la Disposición adicional quinta en la Ley 26/2011, de 1 de agosto , en la que se señala que las memorias de análisis de impacto normativo, que deban acompañar a los anteproyectos de Ley y a los proyectos de reglamento, incluirán el impacto de la norma en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, cuando dicho impacto sea relevante. Es evidente que el análisis de las diversas cuestiones que se regulan en el Reglamento requiere un análisis específico que evalúe cómo afecta todo ello a las personas con discapacidad que pudieran verse compelidas a cumplir pena de privación de libertad. Esta obligación es conocida por el Ministerio de Defensa, que tiene asignada dicha función a la Oficina de Atención a la Discapacidad regulada en el Plan integral de apoyo a la discapacidad en las Fuerzas Armadas, aprobado por Resolución de la Directora General de Personal del Ministerio de Defensa.

   Asimismo, en ese mismo ámbito de infracciones formales se añade que aquella inclusión y equiparación se hace sin más explicaciones y concreciones, con manifiesto incumplimiento de lo previsto en el art. 129, apartado 1, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

2. De fondo. Afirma, como idea central o nuclear, que esa norma reglamentaria viene a regular aspectos que afectan a derechos fundamentales de los miembros de la Guardia Civil, sin respetar la obligada reserva de Ley Orgánica y en contraposición a normas legales vigentes que regulan el estatuto legal de los miembros de la Guardia Civil.

   No hay en el Real Decreto ni en el Reglamento que aprueba, añade, disposición alguna que establezca las equivalencias o determine la aplicación específica a los penados miembros de la Guardia Civil, de las normas que se citan de las Fuerzas Armadas, con especial incidencia en aspectos relativos a derechos fundamentales, derechos y obligaciones de los internos y al establecimiento del régimen aplicable a los mismos en relación con las comunicaciones, régimen disciplinario, recompensas, peticiones y quejas. Sobre todo ello hay una única referencia a las reglas de comportamiento exigidas en el art. 6 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de Derechos y Deberes de los Miembros de las Fuerzas Armadas , que se constituye, por tanto, en la norma y reglas a tener en consideración en todos y cada uno de esos ámbitos, cuando se refieran o afecten a un miembro de la Guardia Civil que tenga la consideración de penado.

   Tampoco se dice a lo largo del Preámbulo o del propio Real Decreto o del Reglamento, en virtud de qué norma legal se produce la equiparación normativa que permita la aplicación en bloque del estatuto jurídico de las Fuerzas Armadas a los miembros de la Guardia Civil que hayan sido condenados a pena que suponga su privación de libertad o que debe extinguirla en un establecimiento penitenciario militar.

   Con tal aplicación en bloque, en aspectos capitales para el estatus de ciudadanía del interno que fuera miembro de la Guardia Civil, se establece que le resultarán de aplicación las normas propias de las Fuerzas Armadas, sin adaptación o excepción alguna. En este sentido, cabe recordar el contenido del art. 24 del Reglamento, en sus apartados 1 y 2, que establecen que los internos adaptarán su comportamiento a las características de las Fuerzas Armadas, de disciplina y jerarquía y, más específicamente, se indica que quienes mantenga su condición de militar respetarán el principio de neutralidad política y sindical, de acuerdo con lo establecido en el art. 7 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio , de derechos y deberes de las Fuerzas Armadas. No es baladí recordar en este momento que la concreción legal de la disciplina no es la misma en el entorno de la Guardia Civil que en el de las Fuerzas Armadas, dado que son dos y distintas, las normas disciplinarias que regulan el uso de la potestad disciplinaria. Para la Guardia Civil, la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, y en las Fuerzas Armadas, la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, y dado, además, que son dos las leyes orgánicas que regulan su régimen de derechos y deberes. En el caso de la Guardia Civil, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, y para las Fuerzas Armadas, la ya menciona Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio.

   También, en el art. 34, apartado 2 in fine, se hace referencia a que los que mantengan su condición de militar, a los efectos de disfrutar del régimen abierto, se les estudiarán las variables de integridad, responsabilidad, ejemplaridad y honradez, conceptos en cuya aplicación no hay mención alguna específica a norma legal alguna vigente que pueda entenderse distinta a las que de manera expresa son de aplicación a los miembros de los Ejércitos y de la Armada, y sin que, por otra parte, se delimite o especifique, por qué y en base a qué normas resultarían evaluables sobre los penados que mantenga activa su condición de guardias civiles. Todo ello, sin perjuicio de que el establecimiento de estas denominadas variables, con capacidad de condicionar, nada más y nada menos, que disfrutar el régimen abierto o, dicho en otros términos, de afectar a la plena efectividad del derecho fundamental a la libertad, no se derivan de norma legal alguna que sirva de habilitación reglamentaria, y sin que su regulación enerve la obligación constitucional de ser regulada por una norma con carácter de ley orgánica.

   Lo mismo sucede en relación con lo previsto en el art. 46, apartado 1, letra c), en el que se dice que "para la aplicación de los tipos disciplinarios se tendrá en cuenta el carácter de Unidad Militar del Establecimiento Disciplinario Militar, y los bienes jurídicos que tal carácter hace necesario proteger, en especial las características de las Fuerzas Armadas de disciplina y jerarquía y para aquellos internos que mantengan la condición militar el principio de neutralidad política y sindical". Es decir, se habla de potestad disciplinaria y de derechos fundamentales, cuando los dos ámbitos tienen, como se ha dicho, una diferente regulación para los guardias civiles y para los miembros de las Fuerzas Armadas y sin que conste en norma legal alguna distinta al Reglamento, ex art. 5, que el establecimiento penitenciario haya de tener a los efectos de cumplimiento de las penas de privación de libertad, la consideración de unidad militar.

   Esta equiparación, o mejor dicho, la suplantación del régimen jurídico aplicable a los guardias civiles por el aplicable a los miembros de las Fuerzas Armadas, afecta a los beneficios penitenciarios que pueden ser aplicables a los penados. Así, por ejemplo, en el art. 51, apartado 1, letra c), se dice que debe concurrir en los penados para poder disfrutar de la libertad condicional, entre otros, el relativo a la "participación con aprovechamiento en las actividades de tratamiento penitenciario para la reeducación de los internos, en orden a su reinserción social, o en su caso, a su reincorporación a las Fuerzas Armadas".

   Ello supone el desconocimiento de que los regímenes de personal de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil no son los mismos (Fuerzas Armadas: Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar, y Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería; Guardia Civil: Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil), de tal forma que el diseño reglamentario de los requisitos de actividades de tratamiento penitenciario para la reeducación de un interno, que mantenga activada la condición de guardia civil, no pueden ser las mismas que se consideren convenientes establecer cuando de un interno que sea miembro de las Fuerzas Armadas se trate, sobre todo si como hace el Reglamento, se equipara la reinserción social a la reincorporación a las Fuerzas Armadas como objetivos y finalidad fundamental del cumplimiento de la pena, ex art. 2.1 del Reglamento.

   Lo que pretendemos señalar es que los efectos del contenido de la Disposición adicional segunda, son de tal entidad que alteran las previsiones de diversas normas de superior rango y el régimen de los derechos fundamentales de los guardias civiles, sin que tal alteración esté prevista en norma legal alguna y sin que el rango de la norma en la que tal alteración sustancial se produce, sea jurídicamente el adecuado para ello, al precisarse el estricto cumplimiento de la reserva de Ley Orgánica en razón de la materia.

   El estatuto jurídico de los miembros de la Guardia Civil es el establecido en las siguientes normas legales, en lo que aquí interesa:

   -Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

   -Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil.

   -Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, de régimen disciplinario de los miembros de la Guardia Civil.

   -Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.

   -Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil.

   Y en el ámbito reglamentario en lo que aquí interesa:

   -Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil.

   De la lectura de esas normas legales y reglamentarias se desprenden tres consideraciones:

   1. - Los miembros de la Guardia Civil tienen un estatuto jurídico propio tanto en lo que se refiere a la regulación de sus derechos fundamentales como al régimen disciplinario, que sólo puede alterarse en las circunstancias y bajo las condiciones que están, igualmente, previstas en el ordenamiento jurídico.

      Así, en cuanto a los derechos fundamentales, la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, determina que sólo y exclusivamente cuando los miembros de la Guardia Civil pasen a depender del Ministro de Defensa o queden integrados en unidades militares se regirán por la normativa sobre derechos y libertades aplicable a los miembros de las Fuerzas Armadas.

      En idéntico sentido se pronuncia la Disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , que dice que el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas será aplicable a los guardias civiles cuanto actúe en misiones de carácter militar o integrado en unidades militares de conformidad con lo Dispuesto en la Disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil .

      Es decir, que solo cuanto un guardia civil esté integrado en unidades militares o actué en cumplimiento de misiones de carácter militar, admite la ley que se altere su estatuto de derechos y la norma disciplinaria a aplicar.

      Qué es, cómo y cuándo se produce la integración en unidades militares o el cumplimiento de misiones de carácter militar está definido en el Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil. En su preámbulo se señala que "El artículo 23 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional , establece que la Guardia Civil es un Instituto armado de naturaleza militar, dependiente del Ministro del Interior en el desempeño de las funciones que se le atribuyen por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y del Ministro de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le encomienden". En los arts. 2 y 3 del citado Real Decreto se recogen la definición del objeto y del concepto de misiones de carácter militar que pueden encomendarse a los miembros de la guardia civil, y en el art. 3 se señalan y especifican las misiones de carácter militar.

      Es evidente, por ello, que la alteración del estatuto de derechos fundamentarles y del régimen disciplinario de los guardias civiles se produce en el cumplimiento de sus funciones, cuando se integran en unidades militares o desarrollan misiones de carácter militar, cosa que en modo o momento alguno, se puede equiparar al cumplimiento de una pena de privación de libertad, pues esta circunstancia no es de las previstas en la citadas normas. Precisamente la alteración in peius del régimen de derechos fundamentales y del régimen disciplinario de los guardias civiles que hayan de cumplir este tipo de penas, para que les sea aplicado el de las Fuerzas Armadas que se deriva de la Disposición adicional segunda del Real Decreto objeto de este recurso, contraviene las normas legales citadas de forma radical. Ni por el rango normativo, Real Decreto, ni por la materia a la que afecta, derechos fundamentales, puede considerase ajustada a derecho la citada Disposición adicional segunda del Real Decreto.

   2. - Lo mismo sucede en relación con la alteración del código de conducta que debe ser aplicable a los miembros de la Guardia Civil que mantengan esa condición activada. El art. 6 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil , indica cuál es el sistema de fuentes a través del cual se configuran las normas básicas de su código de conducta. Además de la Constitución, se dice que los guardias civiles deberán actuar con arreglo a los principios establecido en el art. 5 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y en el título III de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, así como las reglas de comportamiento que se establecen en el art. 7 de la misma Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil .

      El art. 7 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil , se dedica a las reglas de comportamiento del guardia civil, reglas que no son las mismas que rigen para los miembros de las Fuerzas Armadas. Existe una habilitación reglamentaria para el desarrollo de las citadas reglas, con la referencia a que deberán incorporar las reglas esenciales que definen el comportamiento del militar, las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas y el código de conducta de los empleados públicos, siempre y en todo caso, con las adaptaciones que sean necesarias. Esta previsión reglamentaria no se ha llevado a efecto en relación con las nuevas reglas de comportamiento del guardia civil, una vez ha entrado en vigor la de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil.

      Significa lo anterior que en modo o momento alguno existe una previsión legal de aplicación directa de las reglas de comportamiento de los miembros de las Fuerzas Armadas, que además, se recogen en la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, que como se ha señalado, solo puede ser aplicable a los guardias civiles, en circunstancias tasadas a las que ya hemos hecho referencia.

      Sin embargo, el Reglamento no respeta lo anterior al alterar sustancialmente todo ello y precisar que por imperio de la Disposición adicional segunda del Real Decreto y de los demás preceptos contenidos en la citada norma, sería el régimen de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas el que habría de ser aplicado a los guardias civiles cuando estuvieran ingresados en un establecimiento penitenciar militar, como sería el conjunto de normas que establecen el código de conducta de los miembros de los Ejércitos, sin adaptación alguna, que no se ha producido hasta la fecha.

   3. - La tercera consideración es la relativa a que la dependencia de los miembros de la Guardia Civil es del Ministro del Interior y solo en casos tasados dependerá del Ministro de Defensa. En el caso del Reglamento se altera esa dependencia fuera de los casos tasados previstos en el ordenamiento jurídico vigente. Esto es lo que se desprende del Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil. Basta para ello ver el contenido de los arts. 3 , 4 y 5 del citado Real Decreto y la Disposición adicional única.

      Por ello, lo que se establece en la Disposición adicional segunda del Real Decreto vuelve a alterar el régimen previsto para los miembros de la Guardia Civil, en relación con su dependencia, dado que el cumplimiento de una pena no puede considerarse ni equipararse a una misión de carácter militar que pueda encomendarse a la Guardia Civil y por ello no existe razón jurídica alguna para que la dependencia sea exclusiva del Ministro de Defensa, que es lo que se establece en la norma que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo. Es lo que se dice en el preámbulo del Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil.

      Luego si no se dan los supuestos legales establecidos, no se puede aplicar el régimen de derechos y disciplinario de las Fuerzas Armadas a los guardias civiles, ni siquiera cuando cumplen condena, que es lo que se hace a través de la Disposición adicional segunda del Real Decreto y que ha de suponer la nulidad de pleno derecho del mismo.

      La forzada consideración de los establecimientos penitenciarios militares como unidades militares, que se acomodarán a la estructura, organización y régimen general de dichas unidades, no puede suponer una alteración sustancial del régimen de derechos de los internos que mantengan su condición de guardia civil activada. Alteración que tiene un doble efecto al equipararse o añadirse a la consideración principal de institución penitenciaria, la de unidad militar, lo que supone que al régimen general de derechos y obligaciones propio de la condición de interno (legislación general penitenciaria), se le solape el régimen de derechos y deberes y disciplinario de las Fuerzas Armadas, que tiene un componente negativo y restrictivo, que el guardia civil afectado no tendría el deber jurídico de soportar.

3. Razonado lo anterior, el escrito de demanda deduce las siguientes pretensiones:

   -Declaración de nulidad del Real Decreto impugnado.

   -Con carácter subsidiario, igual declaración de su Disposición adicional segunda.

   -También con carácter subsidiario, igual declaración de los artículos del Reglamento, en lo que se refiere a su aplicación a los miembros de la Guardia Civil: 2, apartados 1 y 2; 5, apartado 1; 24, apartado 1; 34, apartado 2; 45, letra d); 46, apartado 1, letra c); y 51, apartado 1, letra c).

El escrito de contestación a la demanda .

Dicho aquí en apretada síntesis, los argumentos por los que se solicita la desestimación del recurso pueden resumirse en estos términos:

--La memoria de análisis de impacto normativo comienza con un resumen ejecutivo, tras el cual se justifica su carácter abreviado por carecer la disposición proyectada de impacto económico, presupuestario y por razón de género. Continúa la memoria haciendo alusión a la base jurídica y al rango normativo de la disposición proyectada y describiendo su contenido y la tramitación seguida. Se exponen asimismo la oportunidad y los objetivos del proyecto de real decreto, en términos coincidentes con los de su preámbulo. La memoria finaliza reiterando la ausencia de impacto económico y presupuestario de la disposición proyectada, así como su nulo impacto por razón de género, en el sentido de que "la necesidad de conciliar el derecho a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, postulado en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, con el derecho a la intimidad de los internos reconocido en la Constitución Española, hace necesario establecer unas normas que permitan la adaptación de la organización de los servicios de vigilancia interior en el Establecimiento Penitenciario Militar", lo que sin embargo "ya se lleva haciendo desde hace años".

--No advertimos ninguna ilegalidad en aquella Disposición adicional segunda a la vista del Código Penal Militar aprobado por Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, dado lo que dispone en sus arts. 1 , 2 , 3 , 5 , 6 y 12 , que transcribe en todo o en parte.

--El Reglamento Penitenciario Militar se limita a regular las normas específicas y las singularidades propias de la organización militar.

--El art. 348 de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar , dispone que "las penas que deban cumplirse en establecimientos penitenciarios militares (...) se cumplirán conforme a lo dispuesto en esta Ley y en el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares, que se inspirará en los principios de la Ley Orgánica General Penitenciaria acomodados a la especial estructura de las Fuerzas Armadas".

--En cuanto al art. 2, apartados 1 y 2, del Reglamento, ninguna ilegalidad cabe advertir, pues las finalidades primordiales de la Administración Penitenciaria Militar son la reinserción social de los internos y, en su caso, su reincorporación a las Fuerzas Armadas, algo que resulta conforme con la finalidad general de la Administración Penitenciaria adaptada al sistema penitenciario castrense.

Pueden existir finalidades de la pena distintas a la reeducación y a la reinserción social, si bien se tratará de finalidades subordinadas a aquéllas.

Por eso, en la redacción definitiva del Reglamento queda claro que la reinserción social es en todo caso, y por mandato constitucional, la finalidad primordial de las penas privativas de libertad y de ahí la actual redacción del art. 2.1.

--Por lo que hace al art. 5.1, el precepto establece que los establecimientos penitenciarios militares son, al propio tiempo, unidades militares.

Ahora bien, ese precepto resulta en sí mismo inocuo de forma que serán los artículos que establezcan cuáles son, en concreto, los efectos que se derivan de esa consideración de los establecimientos penitenciarios como unidad militar los que podrán afectar o no a esos hipotéticos derechos de los internos.

--El art. 24.1 es impugnado en base a "que la concreción legal de la disciplina no es la misma en el entorno de la Guardia Civil que en el de las Fuerzas Armadas, dado que son dos y distintas, las normas disciplinarias que regulan el uso de la potestad disciplinaria...".

Sin embargo, aquí nos encontramos fuera del ámbito disciplinario y dentro del ámbito penal y de la normativa que regula el cumplimiento de las penas privativas de libertad y de las medidas cautelares. Por lo demás, no se nos especifica en la demanda qué obligaciones de los internos de las descritas en el art. 24.1 no deberían ser exigibles cuándo el interno perteneciese a la Guardia Civil.

--El art. 34.2 se impugna en el inciso relativo a que, "Además, a quienes mantengan la condición de militar se les estudiarán las variables de integridad, responsabilidad, ejemplaridad y honradez" a efectos de la concesión del régimen abierto a los penados que no tengan cumplida la cuarta parte de la totalidad de su condena o condenas.

Sin embargo, ese inciso es una mera especificación de las variables generales de buena conducta y madurez o equilibrio personal. Se trata de conceptos suficientemente conocidos en el ámbito de las Fuerzas Armadas (por todos, art. 5º de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas aprobadas por Decreto 96/2009 y sobre cuya aplicación a la Guardia Civil no existe hoy ninguna duda) que no deben plantear mayores problemas en su aplicación práctica a los internos aun cuando éstos pertenezcan a la Guardia Civil.

--En cuanto al art. 45 d), si bien el suplico de la demanda impugna ese precepto no encontramos en el cuerpo de la misma la argumentación que la sustente.

--Sobre el art. 46.1.c), la argumentación de la demanda al respecto se fundamenta de nuevo en que la Guardia Civil y los restantes miembros de las Fuerzas Armadas tienen un régimen distinto en cuanto a la potestad disciplinaria y derechos fundamentales.

Sin embargo, aquí nos encontramos fuera del ámbito disciplinario ordinario o extrapenitenciario y dentro del ámbito penal y de la normativa penitenciaria que regula el cumplimiento de las penas privativas de libertad y de las medidas cautelares en el cual se produce una modulación de los derechos fundamentales de los internos de igual intensidad para todos los que mantengan la condición de militar (incluidos los miembros de la Guardia Civil).

--Por fin, el art. 51.1.c) se refiere a las circunstancias o requisitos que permiten el adelantamiento de la libertad condicional.

Ahora bien, si los Establecimientos Penitenciarios Militares tienen como finalidad la reeducación de los internos no sólo en orden a su reinserción social sino también, en su caso, a su reincorporación a las Fuerzas Armadas, resulta lógico que se exija a estos efectos la participación con aprovechamiento del interno en las actividades de tratamiento penitenciario dirigidas a ese fin sin que el precepto prejuzgue que en esas actividades pueda tener relevancia o no la condición de Guardia Civil respecto a los restantes militares.

Inexistencia de los vicios de forma denunciados .

1. Por lo que hace al primero de ellos, el estudio de los folios 413 a 422 del expediente administrativo muestra, en lo que ahora es de interés: (i) La justificación por la que, al amparo del art. 3 del Real Decreto 1083/2009 , se acude, en sustitución de la memoria de análisis de impacto normativo completa, a una "memoria abreviada"; justificación que la parte no combate. (ii) La oportunidad de la norma, lo que se hace en extenso. (iii) El listado de las normas que quedan derogadas. (iv) El impacto presupuestario, afirmando que el proyecto no conlleva incremento del gasto público y que se puede afrontar con las actuales dotaciones presupuestarias de personal. (v) El impacto por razón de género, en el que se lee: "el texto remitido no presenta aspectos que indiquen una disminución en las condiciones de igualdad entre ambos sexos, puesto que este proyecto no implica el desarrollo de los principios de igualdad recogidos en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad efectiva de mujeres y hombres"; "el impacto por razón de género se considera nulo, dado que ya no existen desigualdades de partida en relación a la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, y no se prevé modificación alguna de esta situación"; y "la necesidad de conciliar el derecho a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, postulado en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad efectiva de mujeres y hombres, con el derecho a la intimidad de los internos reconocido en la Constitución, hace necesario establecer unas normas que permitan la adaptación de la organización de los servicios de vigilancia interior en el Establecimiento Penitenciario Militar, lo que ya se lleva haciendo desde hace años". Y (vi) Bajo la rúbrica de Otros Impactos, "se informa que este proyecto de disposición, dado su carácter de Reglamento Penitenciario Militar, tiene impacto nulo en la infancia, en la adolescencia y en la familia".

   El contraste de lo anterior y de lo que la parte alega sobre ese primer vicio de forma, lleva a considerar que sus alegaciones no son suficientes para restar razonabilidad a lo que se expone en la memoria abreviada en lo relativo al impacto de género; y en la misma línea y en lo restante, a considerar que no contemplan con el detalle necesario aspectos que siendo "relevantes" -como requiere una de las normas que cita- no hayan sido abordados de modo razonado y suficiente por dicha memoria. Y, por ende, a no deducir de lo alegado un incumplimiento cierto de lo que aquel Real Decreto 1083/2009, derogado y sustituido por el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, exigía al regular la Memoria de análisis de impacto normativo.

   Así lo entendió también el dictamen del Consejo de Estado, que analizándola afirma que la tramitación seguida por el proyecto de real decreto ha sido correcta.

2. Y, en cuanto al segundo, la singular motivación a la que se refiere resulta en sí misma de las normas con rango de ley que consideraremos a continuación. Razón por la que también ha de ser rechazado.

Infracciones de fondo. Inexistencia .

Las razones jurídicas que nos llevan a tal conclusión son, en suma, las siguientes:

1. Habilitación legal, tanto de la Disposición adicional segunda del Real Decreto, como del Reglamento en su conjunto.

   Resulta, y no sin claridad, de las normas que siguen:

   --Por lo que hace a la Disposición adicional segunda , de los artículos de la Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre , del Código Penal Militar, que a continuación transcribimos:

   "Artículo 1.

   [...]

   4. El presente Código se aplicará a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y a los alumnos pertenecientes a la enseñanza de formación de dicho cuerpo en los siguientes supuestos: [...]

   5. Fuera de los supuestos previstos en el apartado anterior, el Código Penal Militar se aplicará a los miembros de la Guardia Civil y a los alumnos pertenecientes a la enseñanza de formación de dicho cuerpo cuando se trate de acciones u omisiones constitutivas de delito militar previstas en el Título II del Libro Segundo de este Código.

      También se aplicará a las mismas personas por la comisión de los delitos tipificados en los Títulos I, III y IV del Libro Segundo, excluyendo en estos supuestos aquellas acciones u omisiones encuadrables en actos propios del servicio desempeñado en el ejercicio de funciones de naturaleza policial.

      [...]"

      "Artículo 2.

      Son militares, a efectos de este Código, quienes al momento de la comisión del delito posean dicha condición, de conformidad con las leyes relativas a la adquisición y pérdida de la misma y, concretamente, con las excepciones que expresamente se determinen en su legislación específica:

      1º. Los que mantengan una relación de servicios profesionales con las Fuerzas Armadas o con la Guardia Civil, mientras no pasen a alguna situación administrativa en la que tengan en suspenso su condición militar.

      [...]

      4º. Los alumnos pertenecientes a la enseñanza de formación de la Guardia Civil.

      [...]"

      "Artículo 12.

      [...]

   2. Las penas de privación de libertad impuestas a militares se cumplirán en el establecimiento penitenciario militar designado por el Ministerio de Defensa, salvo que se trate de pena privativa de libertad impuesta por delito común que lleve consigo la baja en las Fuerzas Armadas o en la Guardia Civil, en cuyo caso se extinguirá en establecimiento penitenciario ordinario, con separación del resto de los penados.

      [...]"

      De ahí pues, y como adelantamos, que tal Disposición adicional segunda no necesitara de la motivación singular que parece exigir la parte recurrente.

      --Y por lo que hace al Reglamento en su conjunto, su habilitación legal resulta de lo que dispone el párrafo segundo del art. 348 de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar , del siguiente tenor:

      "Artículo 348.

      [...]

      Las penas que deban cumplirse en establecimientos penitenciarios militares de acuerdo con el citado artículo 42 [del Código Penal Militar de 1985 ], se cumplirán conforme a lo dispuesto en la Ley y en el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares, que se inspirará en los principios de la Ley Orgánica General Penitenciaria, acomodados a la especial estructura de las Fuerzas Armadas....

      [...]"

      De ahí, de la indicación legal de que la Guardia Civil es un Instituto armado de naturaleza militar ( art. 23 de la ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional ), y de la idea, lógica a nuestro juicio, de que el establecimiento en un mismo centro penitenciario de dos regímenes de cumplimiento distintos requiere de una razón seria que así lo exija, obtenemos la conclusión de que la norma legal que acaba de ser transcrita quiere, y así debe interpretarse, que el régimen de cumplimiento sea el que requiera la especial estructura de las Fuerzas Armadas, tanto para los miembros de éstas, en estricto sentido, como para los miembros de la Guardia Civil. O, dicho en otros términos, que el Reglamento Penitenciario Militar impugnado tiene habilitación legal para dar, a esos efectos, igual trato a unos y otros.

2. Esta conclusión se reafirma al detener la atención en el limitado contenido normativo del Reglamento, en los términos que resultan del Preámbulo y luego de la Disposición adicional primera del Real Decreto que lo aprueba.

   Aquél, afirma en uno de sus párrafos que el Reglamento "[...] mantiene en su breve articulado exclusivamente las normas específicas y singularidades propias de la organización militar, con remisión y tratamiento idéntico en lo no regulado al régimen común cuya legislación tiene el carácter de norma jurídica supletoria ".

   Y la citada Disposición, bajo la rúbrica de "Normativa aplicable", establece lo que sigue:

   " La normativa sobre establecimientos penitenciarios militares la integrarán este reglamento, el régimen disciplinario contenido en el reglamento que se cita en el segundo párrafo de esta disposición adicional y las disposiciones que el Ministro de Defensa dicte en desarrollo de este reglamento.

   Será legislación supletoria el Reglamento Penitenciario aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero".

3. Lo razonado hasta aquí conduce a la desestimación íntegra del recurso si se observa, además: (1) Que la tesis impugnatoria se basa, en esencia, en la discrepancia con aquella igualdad de trato en el régimen de cumplimiento dado a los miembros de la Guardia Civil y de las Fuerzas Armadas. (2) Que para ninguno de los preceptos del Reglamento cuya nulidad se pretende se desarrolla un argumento singular, distinto del que ya resulta de aquella discrepancia de partida, que justifique que en ellos, en lo que disponen, debiera ser distinto el régimen de cumplimiento por exigirlo así, o la tutela de derechos fundamentales, o la obligada extensión al ámbito penitenciario de normas legales dictadas para regir en otros, como lo es el disciplinario propio e interno del Cuerpo de la Guardia Civil, o la finalidad y razón de ser de aspectos concretos relativos al comportamiento de los internos y sus consecuencias, a las comunicaciones, beneficios, peticiones, quejas, concesión del régimen abierto, o de la libertad condicional, etc. Y (3) en fin, que aquella tesis no se dirige a negar que alguna o algunas de las normas incluidas en el Reglamento reúnan las notas exigidas en el párrafo del Preámbulo antes transcrito y deban, por ende, ser excluidas de su contenido normativo.

Pronunciamiento sobre costas .

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , procede imponer a la parte recurrente las costas causadas. Si bien, haciendo uso de la facultad que confiere el apartado 4 del mismo precepto, esa imposición lo es hasta la cifra máxima, por todos los conceptos, de 3.000 euros.