STS 529/2019, 23 de Abril de 2019

La sentencia aquí recurrida estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Confederación Hidrográfica del Ebro, anulando la autorización ambiental integrada, en el particular que permitía la reutilización para riego de las zonas verdes del complejo de valorización y depósito de residuos de las aguas pluviales que entran en contacto con las superficies semiclausuradas del depósito controlado de residuos y que, por lo tanto, ya no se conducen a la balsa de aguas limpias, sino a una balsa especial (de aguas semilimpias) y ello, en aplicación del art 19.1 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación , de carácter básico (disposición final sexta), que establece que: <<1.En los supuestos en los que la actividad sometida a autorización ambiental integrada precise, de acuerdo con la legislación de aguas, autorización de vertido al dominio público hidráulico de cuencas gestionadas por la Administración General del Estado, el organismo de cuenca competente deberá emitir un informe que determine las características del vertido y las medidas correctoras a adoptar a fin de preservar el buen estado ecológico de las aguas. 2. El informe regulado en el apartado anterior tendrá carácter preceptivo y vinculante ......................... 4. Si el informe vinculante regulado en este artículo considerase que es inadmisible el vertido y, consecuentemente, impidiese el otorgamiento de la autorización ambiental integrada, el órgano competente para otorgarla dictará resolución motivada denegatoria>>, porque dicho informe, de 5 de junio de 2011, obrante en el expediente, si bien era favorable a la renovación, contenía la siguiente observación " siempre y cuando se prohíba expresamente el riego de superficies vegetales fuera del vaso del vertedero, lo que constituiría una reutilización de las aguas residuales de acuerdo con el Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre ". Por ello, y con base en el art. artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , procedía declarar la nulidad de dicho particular por carecer la Generalidad de competencias para autorizar una reutilización de aguas residuales en contra de la prohibición expresa de la administración competente (Confederación Hidrográfica del Ebro), aunque la autorización de vertido se haya otorgado en el marco de una autorización ambiental integrada. Transcribía su doctrina en materia de competencias entre la Confederación Hidrográfica del Ebro y la Generalidad plasmada en las sentencias que en ella se citaban, del siguiente tenor: <Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuyo artículo 144 , que versa sobre medio ambiente, espacios naturales y meteorología, dispone: "1. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. Esta competencia compartida incluye en todo caso: a) (...); g) La regulación y la gestión de los vertidos efectuados en las aguas interiores de Cataluña, así como de los efectuados en las aguas superficiales y subterráneas que no pasen por otra Comunidad Autónoma. En todo caso, dentro de su ámbito territorial, corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre la intervención administrativa de los vertidos en las aguas superficiales y subterráneas.

Su artículo 111, en la redacción que ha quedado tras la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio , que anuló alguno de sus incisos, precisa qué se debe entender por competencias compartidas, disponiendo: "En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado. En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias. El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas".

En materia de aguas las bases del Estado se contienen en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.

En el Real Decreto 2646/1985, de 27 de diciembre, de traspaso de funciones y servicios del Estado en materia de obras hidráulicas, se concretan las funciones y servicios y los medios personales y materiales que deben ser objeto de traspaso a la Generalitat de Catalunya en materia de obras hidráulicas. En el apartado B) 1 de su anexo I, que versa sobre las funciones del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo que se traspasan a la Generalitat de Catalunya, se contiene mención, en su letra d), de la tramitación de las autorizaciones para vertido en cauces públicos o para la utilización o aprovechamiento del dominio público en el territorio de Cataluña no comprendido en la cuenca del Pirineo Oriental, con la indicación de que "las correspondientes propuestas de resolución, con su condicionado, se elevarán al Organismo competente de la Administración del Estado y, si transcurrido el plazo de seis meses, no se hubiere comunicado la resolución, se entenderá aceptada la propuesta por silencio administrativo. Su apartado B) 2, que versa sobre las funciones que permanecen en la Administración del Estado, en su letra c), dispone: "La ordenación y concesión de recursos hidráulicos, así como las autorizaciones para vertidos a cauces públicos y para el uso o aprovechamiento del dominio público hidráulico y la policía de cauces y aguas, cuando éstas discurran, además de por Cataluña, por alguna otra Comunidad Autónoma o se trate de ríos internacionales".

Precisamente, el hecho -seguía diciendo la sentencia- de que, como afirma la actora, el control del depósito de las aguas semilimpias sea continuo y riguroso para descartar su carácter contaminante pone de manifiesto que se trata de aguas reutilizadas y potencialmente contaminantes, pues, en otro caso, carecerían de sentido esos análisis. En todo caso, concluye la Sala de Barcelona, no se trata de una cuestión probatoria, sino meramente competencial.

La Generalidad preparó recurso de casación contra la precitada Sentencia ante la Sección Tercera de la Sala de Barcelona, que lo tuvo por preparado en tiempo y forma, y, emplazando a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo, elevó las actuaciones.

Personada la recurrente (13 de noviembre de 2015), formalizó escrito de interposición de recurso fundado en el art. 88.1 LJCA , apartado d): " Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate" y articulado en un único motivo: infracción, por indebida aplicación, de los arts. 62.1.b) de la Ley 30/92 ; 2.a ) y b ) y 3.2 del Real Decreto 1620/07, de 7 de diciembre , por el que se establece el régimen jurídico de reutilización de las aguas depuradas en relación con el art. 109 del R.D. Leg. 1/01, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas y la jurisprudencia invocada y parcialmente transcrita en la sentencia.

Y ello porque el uso de aquellas aguas pluviales para el riego de las instalaciones no encaja en el concepto legal de "reutilización de las aguas" que establece el artículo 2.a) del RD 1620/2007 , ni siquiera las aguas en cuestión encajan en la definición legal de "aguas depuradas" que establece el artículo 2.b) del propio RD 1620/2007 . Las aguas cuestionadas son simplemente aguas pluviales que, por un lado, no se habían destinado a ningún uso o utilización anterior al riego de las instalaciones o de las zonas verdes del complejo; y, por otro, tampoco se habían sometido a ningún tipo de proceso o de tratamiento de depuración con anterioridad a su uso para el riego de las instalaciones. Por lo que el supuesto de hecho no encaja en la definición legal de la reutilización de aguas depuradas. Al no resultar aplicable el art. 109 del TRLA, ni el Real Decreto 1620/2007 , no era procedente la obtención de una autorización específica de reutilización de aguas depuradas. El acto impugnado sólo preveía la posibilidad de usar o destinar para riego de las instalaciones del complejo aquellas aguas pluviales que, entrando en contacto con las superficies semiclausuradas del depósito controlado de residuos, se había descartado, mediante analítica en continuo, cualquier eventual carácter contaminante. Por lo que sólo aquellas otras aguas pluviales o semilimpias potencialmente contaminantes y, por lo tanto, debidamente depuradas antes de su retorno o devolución al cauce público, tendrían la consideración legal de aguas depuradas en sentido estricto, pero dichas aguas no se destinan a regar las instalaciones, en ningún caso. Considera evidente que no se trata de ningún vertido de aguas o productos residuales susceptibles de contaminar o deteriorar el dominio público hidráulico, como requiere el art. 100.1 del TRLA, que considera como vertidos necesitados de autorización administrativa del organismo de cuenca toda emisión de contaminantes que se realice directa o indirectamente al dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o la técnica utilizada al efecto, por lo que la nota decisiva es su susceptibilidad de producir la contaminación del dominio público hidráulico (circunstancia que, sin embargo, aquí no concurre en virtud del análisis en continuo que prevé la propia autorización ambiental). Así resulta del art. 100.1 del TRLA, que define el concepto de los vertidos al dominio público hidráulico: «1. A los efectos de la presente Ley , se considerarán vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o técnica utilizada. Queda prohibido, con carácter general, el vertido directo o indirecto de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, salvo que se cuente con la previa autorización administrativa».

Sin embargo, la sentencia que se recurre obvia por completo el matiz, esencial para resolver el presente litigio, de que el acto impugnado sólo permite destinar al riego de las zonas verdes del complejo aquellas concretas aguas pluviales o semilimpias (con posibilidad de contacto con las zonas semiclausuradas del depósito de residuos), cuando la analítica practicada demuestre objetivamente que no son susceptibles de causar contaminación al dominio público hidráulico.

En cambio, la sentencia sin siquiera valorar ni tomar en consideración la sustancial diferencia de trato y destino que el propio acto impugnado establece entre las aguas pluviales 'semilimpias" que la analítica revela como potencialmente contaminantes, y aquéllas que la analítica revela como no contaminantes, simplemente presupone que el uso para riego de las instalaciones del complejo de las aguas pluviales "semilimpias", en general, constituye un caso de reutilización de aguas depuradas y de posterior vertido de aguas residuales al cauce público, sin ponderar la circunstancia transcendental -y no controvertida en el pleito- de que estas concretas aguas pluviales o semilimpias no son potencialmente contaminantes del dominio público hidráulico como consecuencia de los resultados objetivos de la analítica expresamente practicada al efecto, y, que, por tanto, no requieren de ninguna autorización específica de vertido a otorgar por el organismo de cuenca competente, ya sea éste el estatal (la CHE) o el autonómico (la ACA), dejando los argumentos jurídicos de fondo esgrimidos por esta parte en la instancia sin ningún tipo de respuesta.

Así, la sentencia no razona ni explicita en absoluto los motivos por los cuales considera que estamos ante un supuesto de reutilización de aguas depuradas, pese a que no encaja de ninguna manera en la definición legal de tal concepto, según el art. 2.a) del RD 1620/2007 , sino de aguas utilizadas una sola vez o destinadas a un único uso -el de riego-, y por no tratarse tampoco de aguas "depuradas", según el art. 2.b) del propio RD 1620/2007 ya que no se someten a ningún tipo de proceso de tratamiento ni de depuración.

Pero aún más, porque para fundamentar la declaración de nulidad del acto impugnado, al amparo del artículo 62.1.b) de la LRJPAC, por presunta incompetencia de la Administración autonómica demandada para autorizar la supuesta reutilización de las aguas para riego de las instalaciones del establecimiento que nos ocupa, invoca y transcribe parcialmente una doctrina de la propia Sala de instancia que no resulta en absoluto aplicable, ya que parte de la premisa equivocada de que el uso de aquellas aguas pluviales para el riego constituye un supuesto de reutilización de aguas depuradas precisado de la correspondiente autorización administrativa específica del organismo de cuenca; sin embargo, descartado el carácter potencialmente contaminante de las aguas pluviales que el acto impugnado preveía destinar al uso de riego de las zonas verdes de la instalación de referencia, cabe concluir que aquella doctrina del Tribunal "a quo" no le es de aplicación. En tal sentido recuerda que la autorización ambiental integrada objeto del presente pleito (otorgada en virtud de los artículos 12.b) de la Ley autonómica 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración ambiental y 11.1.b) de Ley básica 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación), autoriza el vertido a la cuenca del "barranco del Brull" de los lixiviados y del resto de verdaderas aguas residuales de la actividad, susceptibles de contaminar el dominio público hidráulico, previo su correspondiente tratamiento en la depuradora del propio establecimiento. Entre ellas, autoriza el vertido de las concretas aguas pluviales o semilimpias que -a diferencia de las que se destinan al riego de las instalaciones y que son objeto de la presente controversia-, sí son potencialmente contaminantes del dominio hídrico.

Por tanto, debido a la falta de carácter y/o contenido contaminante de dicho dominio público, su uso para riego no precisaba de ninguna autorización específica del organismo de cuenca, con lo cual, no le era aplicable la referida doctrina del Tribunal de instancia relativa a la competencia del organismo de cuenca estatal para otorgar la autorización de vertido de aguas residuales a las cuencas intercomunitarias, y, aun menos resultaba aplicable para fundamentar jurídicamente la aplicación al presente caso de la causa de nulidad del artículo 62.1,b) de la LRJPAC.

Admitido a trámite, se emplazó a la Administración General del Estado que se opuso a la estimación del recurso, recordando que conforme al artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , resulta obligado que la Confederación correspondiente emita informe previo sobre cualquier acto de la Administración autonómica que afecte al régimen de aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en el dominio público hidráulico y en sus zonas de protección. En el expediente administrativo obra el informe emitido por la Confederación Hidrográfica del Ebro -5 de junio de 2011-, de acuerdo con el expresado precepto, del siguiente tenor literal <<Según la documentación aportada, no se han producido cambios desde que se otorgó la autorización el 20 de mayo de 2005, por lo que el vertido en principio resulta compatible con el cumplimiento de los objetivos de calidad del medio receptor, siempre y cuando se realice un mantenimiento adecuado de las instalaciones de depuración. Por ello se informa favorablemente sobre el vertido objeto de autorización, siempre y cuando se prohíba expresamente el riego de superficies vegetales fuera del vaso del vertedero, lo que constituiría una reutilización de aguas residuales de acuerdo con el real decreto 1620/2007, de 7 de diciembre ". Destaca que, en la autorización administrativa inicial (20 de mayo de 2005, objeto del procedimiento de renovación), se autorizaba el vertido al barranco del Brull y se prohibía expresamente el riego de superficies vegetales fuera del vaso del vertedero. Ya en el expediente de renovación, con fechas 5 y 11 de julio de 2011, respectivamente, se comunicó el informe de 2011 del organismo de cuenca a la Agencia Catalana del Agua, otorgándose trámite de audiencia al interesado, sin que se presentaran alegaciones. En la resolución parcialmente anulada por la sentencia objeto del presente recurso, se dice, sin embargo, que la CH del Ebro emitió <<informe favorable en el ámbito de sus competencias>>, acertando la sentencia pues el precepto aplicable -arts. 25.4 del TRLA- no autoriza la actuación de la administración autonómica que, en síntesis, ha consistido en sustituir unilateralmente el criterio del preceptivo y vinculante informe de la Confederación Hidrográfica del Ebro dictado en su propio ámbito competencial por el suyo propio, suplantando de esta forma la competencia estatal, cita, al efecto, la STS 14 de junio de 2013, RC 3789/2010 . Pone de manifiesto que la alegación de que no concurre el supuesto de hecho determinante de la competencia estatal contradice los propios actos de la Administración autonómica, que no la cuestionó en sede administrativa: ni en la original autorización de vertido de 2005 -que ya contenía la prohibición discutida-, ni cuando se solicita el informe a la Confederación Hidrográfica del Ebro por la Agencia Catalana del Agua, ni al recibir el informe del organismo de cuenca de 2011, sobre el que no se formula alegación alguna. Se vulnera, así, la distribución constitucional de competencias en esta materia, pretendiendo que prevalezca el criterio de la Administración autonómica que carece de competencias en la cuestión discutida, máxime cuando no existe la más mínima referencia a las razones que puedan justificar apartarse de ese informe preceptivo y vinculante. Por último, entiende que no cabe revisar en esta sede casacional la valoración de la Sala de instancia sobre el carácter potencialmente contaminante de tales aguas (FD Quinto) por no haberse planteado ninguno de los limitados supuestos que lo autorizaría. Bajo esta premisa, es claro que el riego de zonas verdes con aguas potencialmente contaminantes puede, a su vez, contaminar indirectamente las aguas subterráneas que constituyen parte del dominio público hidráulico y esa posibilidad real es el indudable presupuesto de la autorización de vertido, de competencia estatal que, denegada por el órgano competente a través de la prohibición expresa contenida en el informe de 2011, habría sido desconocida por la administración autonómica al margen de las normas que disciplinan la competencia en la materia.

Conclusas las actuaciones, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 9 de abril de 2019, teniendo lugar.

La Sala de Barcelona, en sintonía con el informe del Organismo de Cuenca de 5 de junio de 2011 (que entiende que el riego de vegetales fuera del vaso del vertedero constituye una reutilización de aguas residuales de acuerdo con el Real Decreto 1620/07), las considera como tales. Son, declara el F.D. Tercero de la sentencia, <<aguas procedentes del vaso de depósito controlado para residuos, en concreto de las procedentes de la zona semiclausurada con una capa de tierras. Se trata de aguas pluviales que tienen posibilidad de contacto con la masa de residuos y que, por lo tanto, ya no se conducen a la balsa de aguas limpias, sino a una balsa especial (de aguas semilimpias). Así se prevé en el anexo de la resolución, apartado "Descripció de l'activitat", subapartado 2 "Dipòsit controlat", página 7, inciso segundo, donde se dice que "Les aigües pluvials d'explotació procedents de les zones semiclausurades es condueixen a la bassa corresponent de 2.250 m3", y en el subapartado 6 "Emissions generades a l'aigua/Aigües residuals">>, por lo que, conforme al art. 19.1 de la Ley 16/02 , al ser desfavorable el Informe -preceptivo y vinculante- de la Confederación Hidrográfica del Ebro, debió denegarse - motivadamente- su utilización para riego por su potencialidad contaminante, como, a su juicio, lo demuestra el hecho de que estén sometidas a control analítico continuo que descarte tal posibilidad.

La recurrente, por el contrario, sin cuestionar que sea preceptivo y vinculante el informe favorable del Organismo de Cuenca para autorizar la reutilización de aguas, entiende que las aguas aquí concernidas no entran dentro del concepto legal de reutilizables pues son aguas pluviales procedentes de la zona semiclausurada con una capa de tierras, que al tener la posibilidad de contacto con la masa de residuos, ya no se conducen a la balsa de aguas limpias, sino a una balsa especial (de aguas semilimpias), y de las que, como consecuencia del control analítico continuo, queda descartada su contaminación. Por tanto, no precisan del informe favorable del Organismo de Cuenca.

La Sala no comparte ese criterio dada la definición legal. El art. 2.a) del Real Decreto 1620/07 , por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización de las aguas, dispone: «A los efectos de este real decreto se entiende por: a) Reutilización de las aguas: aplicación, antes de su devolución al dominio público hidráulico y al marítimo terrestre para un nuevo uso privativo de las aguas que, habiendo sido utilizadas por quien las derivó, se han sometido al proceso o procesos de depuración establecidos en la correspondiente autorización de vertido y a los necesarios para alcanzar la calidad requerida en función de los usos a que se van a destinar».

Partiendo de este concepto es claro que ese "nuevo uso" del que habla el precepto no puede ser entendido de forma restrictiva, como parece hacerlo el recurrente, sino en un sentido abierto en el que se ha de incluir cualquier uso o destino que haya podido tener previamente el agua, en este caso pluvial, y que ha podido dar lugar a una eventual contaminación, lo que implique la necesidad de depuración previa para su utilización a un segundo uso.

Tal es el caso que nos ocupa, en el que las aguas pluviales, originariamente "limpias", se han convertido, por contagio, en aguas residuales (contaminadas o con potencialidad contaminante) al proceder de una zona semiclausurada con una capa de tierras, con posibilidad de contacto con la masa de residuos (ese fue su primer destino) y para su uso posterior, en este caso riego de las zonas verdes del complejo (reutilización), es preciso proceder, con carácter previo, en la forma exigida por el art. 2.2 antes transcrito.

El hecho de que estén sometidas a una analítica en continuo demuestra, precisamente, una potencialidad contaminante evidente que puede afectar al dominio público hidráulico (aguas subterráneas), sobre el que los Organismos de Cuenca tienen competencia exclusiva ( art. 23 TRLA), siendo plenamente aplicable el art. 19 de la Ley 16/02, de Prevención y Control integrados de la Contaminación (vigente en la fecha de la autorización).

Por tanto, siendo desfavorable el informe del órgano competente (CHE) para otorgar la autorización de riego (reutilización) de un agua susceptible de contaminar indirectamente las aguas subterráneas, la resolución impugnada, que permite, no obstante ello, ese riego, invade una competencia estatal, residenciada en la Confederación, que permanece intacta aunque estemos ante una autorización ambiental integrada: «procedimiento que asegura la coordinación de las distintas Administraciones públicas que deben intervenir en la concesión de dicha autorización para agilizar trámites y reducir las cargas administrativas de los particulares» ( art. 11 de la Ley 16/02 ).

El motivo no puede tener favorable acogida, por lo que procede desestimar el recurso de casación.

Costas

En aplicación del art. 139.1.2.3 LJCA , se condena en costas a la mercantil recurrente, cuyo límite cuantitativo máximo, por todos los conceptos, se fija, ponderadamente y en atención a las concretas circunstancias, en 4.000 € en favor de la Administración General del Estado.