ATS, 12 de Abril de 2019

PonenteFERNANDO ROMAN GARCIA
ECLIES:TS:2019:4087A
Número de Recurso1962/2018
ProcedimientoRecurso de Casación Contencioso-Administrativo (
Fecha de Resolución12 de Abril de 2019
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

TRIBUNAL SUPREMO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

A U T O

Fecha del auto: 12/04/2019

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 1962/2018

Materia: ADMINISTRACION LOCAL

Submateria:

Fallo/Acuerdo: Auto Admisión

Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín

Secretaría de Sala Destino: 003

Transcrito por:

Nota:

R. CASACION núm.: 1962/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín

TRIBUNAL SUPREMO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

A U T O

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente

Dª. Maria del Pilar Teso Gamella

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

D. Francisco Jose Navarro Sanchis

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 12 de abril de 2019.

HECHOS

PRIMERO

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó sentencia n.º 1484/2017, de 14 de diciembre , en la que, estimando el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Alicante contra la previa sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 4 de Alicante, de 7 de noviembre, decretó la inadmisibilidad del recurso formulado por los centros comerciales demandantes frente a la desestimación presunta -y luego expresa por resolución de 29 de octubre de 2015- de la solicitud de ampliación de la Zona de Gran Afluencia Turística (para quedar comprendidos en ella).

En lo que aquí interesa, la Sala de instancia, tras recordar la distribución competencial en esta materia y el procedimiento de declaración de una Zona de Gran Afluencia Turística (ZGAT) -que requiere de la previa propuesta del Ayuntamiento, correspondiendo la decisión a la Comunidad Autónoma-, reconoce que para los demandantes la denegación de la propuesta de ampliación solicitada significó el fin del procedimiento puesto que, aunque la resolución del Ayuntamiento llegó a la Generalitat Valenciana, lo hizo respecto de la modificación que proponía la entidad local de la declaración ZGAT de 2013 y no respecto de la solicitud de ampliación de las demandantes.

Sin embargo, la Sala de instancia, partiendo de la premisa de que la competencia decisoria corresponde a la Comunidad Autónoma, añade que si se admite la vía contencioso-administrativa frente a una resolución municipal denegatoria y se estima el recurso, como ocurrió en este caso, " de confirmar la sentencia por parte de la Sala y devolverla al Juzgado, en ejecución de sentencia, el Ayuntamiento se vería obligado a proponer a la Generalitat Valenciana la declaración de zona ZGAT solicitada; por su parte la Generalitat Valenciana se encontraría con una propuesta del Ayuntamiento que ha sido examinada en cuanto al fondo por un Juzgado de lo contencioso-administrativo y ratificada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con la agravante de no haber sido parte". Por ello, declara que no es admisible el recurso frente a esa denegación del Ayuntamiento y propone dos vías alternativas para no causar indefensión a las partes: a) bien acudir directamente a la Generalitat Valenciana con su solicitud, b) bien presentar solicitud ante el Ayuntamiento y, caso de denegación, acudir a la Comunidad Autónoma; soluciones -concluye- que deberían articularse por el Estado o por la Comunidad Autónoma vía legislativa.

SEGUNDO

La representación procesal de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 , Comunidad de Propietarios DIRECCION001 NUM000 y Comunidad de Propietarios DIRECCION002 de Alicante, ha preparado recurso de casación en el que denuncia la infracción de los artículos 25.1 y 69.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) en relación con el artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre , de horarios comerciales (LHC).

La parte recurrente alega, en este sentido, que es evidente que el procedimiento de declaración de ZGAT es un procedimiento bifásico en el que el Ayuntamiento respectivo tiene una intervención cualificada correspondiéndole la iniciativa o la facultad de proponer; intervención que, como mínimo, ha de calificarse como un acto trámite cualificado susceptible de impugnación autónoma ante la jurisdicción. Añade que la inadmisión decretada no se corresponde con ninguno de los motivos tasados que prevé el artículo 69 LJCA . Concluye sus alegaciones en este punto señalando que el artículo 5.4 LHC establece un procedimiento bifásico y que la estimación por la Sala no hubiera supuesto más que la obligación del Ayuntamiento de tramitar la propuesta (en caso de concurrir las circunstancias regladas previstas en el precepto) pero no la obligación de la Generalitat Valencia de declarar la ZGAT (a no ser que concurran las circunstancias regladas).

Por lo que concierne al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia del asunto, la parte recurrente invoca la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 88.2.a) LJCA , en relación con una sentencia previa de la misma Sala, Sección Quinta (sentencia n.º 337/2017 ) en la que se consideró que la negativa del Ayuntamiento a tramitar la solicitud del ZGAT formulada por una mercantil no implica que el solicitante tenga que acudir a la Generalitat para reiterar su petición -que es lo que parece sugerir la sentencia ahora recurrida- sino que "una vez que el municipio desiste de la solicitud el procedimiento debería haber continuado en la vía administrativa sino, y en su caso, ante la jurisdicción contencioso-administrativa".

Alega, asimismo, el supuesto del artículo 88.2.c) LJCA , por entender que la sentencia contiene una interpretación que es susceptible de extenderse a otros supuestos, requiriéndose un pronunciamiento del Tribunal Supremo al versar sobre una materia -horarios comerciales- que afecta a multitud de situaciones, como evidencian los diversos autos de admisión del Tribunal Supremo en relación con el artículo 5.4 LHC y sobre la base de su trascendencia evidente desde la perspectiva de los intereses generales y la posibilidad de afección a otros supuestos.

La parte recurrente defiende, asimismo, la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 88.2.b) LJCA al sentar la sentencia impugnada una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales en tanto que declara la inadmisibilidad del recurso frente a un acto que, como reconoce la propia sentencia, pone fin al procedimiento para los centros comerciales demandantes.

Invoca, finalmente, la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA sobre los criterios del artículo 5.4 LHC en relación con el procedimiento; a los efectos de determinar si "advertida por la Administración la concurrencia de alguna de las circunstancias establecidas en la LHC para la declaración de ZGAT, el Ayuntamiento está obligado a elevar propuesta favorable a la Generalitat Valenciana y ésta declarar la zona propuesta como ZGAT".

TERCERO

La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 8 de marzo de 2018, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Se ha personado ante esta Sala el procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, en representación de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 ; de la Comunidad de Propietarios DIRECCION001 NUM000 y de la Comunidad de Propietarios DIRECCION002 de Alicante.

Se ha personado, asimismo, en calidad de parte recurrida, la procuradora D.ª María Victoria Perez-Mulet y Díez-Picazo en representación del Excmo. Ayuntamiento de Alicante.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, Magistrado de la Sala.

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

PRIMERO

La sentencia dictada en recurso de apelación contra la que se prepara el presente recurso de casación declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por los centros comerciales demandantes en primera instancia contra la resolución del Ayuntamiento, de 29 de octubre de 2015, que, entre otros extremos, acordó "rechazar la petición de ampliación de ZGAT solicitada por los centros comerciales DIRECCION002 , DIRECCION000 y DIRECCION001 NUM000 en el procedimiento administrativo que se sigue en el Ayuntamiento de Alicante a instancia de ellos".

La cuestión que plantea la recurrente en su escrito de preparación se centra, básicamente, en la recurribilidad ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa de las resoluciones dictadas por los Ayuntamientos en el marco de un procedimiento de declaración de Zonas de Gran Afluencia Turística cuya incoación ha sido instada por terceros, partiendo de la premisa de que se trata de un procedimiento bifásico en el que la propuesta corresponde al Ayuntamiento y la decisión a la Comunidad Autónoma. Desde esta perspectiva alega la recurrente que la denegación de su solicitud de ampliación es una resolución recurrible de forma autónoma al constituir un acto trámite cualificado que pone fin al procedimiento para los solicitantes. Y sobre esta cuestión, y con invocación del artículo 5.4 LHC, añade que debe determinarse si, advertida por el Ayuntamiento la concurrencia de alguna de las circunstancias establecidas en el mencionado precepto, este se encuentra obligado a elevar propuesta favorable a la Comunidad Autónoma y ésta a declarar la zona propuesta como ZGAT.

SEGUNDO

Planteada la controversia en los términos descritos, adelantamos ya que las cuestiones formuladas revisten interés casacional para la formación de jurisprudencia, concurriendo los supuestos previstos en el artículo 88.2.b ) y c) LJCA y la presunción del artículo 88.3.a) LJCA que invoca la parte recurrente.

En efecto, en lo que concierne a la recurribilidad de las resoluciones (expresas o presuntas) dictadas por los Ayuntamientos en el seno del procedimiento de declaración de Zona de Gran Afluencia Turística previsto en el artículo 5.4 LHC, cuando el inicio de tal procedimiento es instado por terceros, la cuestión trasciende del objeto del pleito y es evidente la posible proyección de la doctrina sentada en la sentencia recurrida a otros supuestos.

La respuesta que se dé al problema jurídico suscitado no puede desvincularse, a su vez, de la especial caracterización y regulación del procedimiento de declaración de ZGAT establecido en el ya citado artículo 5.4 LHC según cuyo tenor " A los efectos de lo establecido en el apartado 1, las Comunidades Autónomas, a propuesta de los Ayuntamientos correspondientes, determinarán las zonas de gran afluencia turística para su respectivo ámbito territorial. Se considerarán zonas de gran afluencia turística, aquellas áreas coincidentes con la totalidad del municipio o parte del mismo en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias: (...) ".

Conviene recordar aquí que son ya diversas las sentencias dictadas por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en las que, dando respuesta a las cuestiones suscitadas en los respectivos autos de admisión, hemos interpretado dicho precepto considerando, en primer lugar, que la concurrencia de las circunstancias enumeradas en dicho precepto para considerar determinadas áreas como zonas de gran afluencia turística no suponen su consideración automática como tales "sino que tiene que producirse la solicitud del correspondiente ayuntamiento y una declaración formal de tal cualidad por parte de la Comunidad Autónoma". En segundo lugar, hemos destacado que la legislación básica del Estado no excluye que la legislación autonómica contemple otras circunstancias no previstas en la Ley Estatal, o que el procedimiento pueda iniciarse a instancia de asociaciones empresariales. En lo que realmente interesa a este asunto hemos declarado que de la dicción literal del artículo 5.4 LHC "no parece dejar ningún margen a la discrecionalidad de la decisión, puesto que estipula de manera taxativa que a propuesta de los ayuntamientos las Comunidades Autónomas "determinarán" las zonas de gran afluencia turística en su territorio y que "se considerarán" como tales las áreas "en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias". La conclusión es que, si un ayuntamiento propone la declaración como zona de gran afluencia turística de la totalidad de su municipio o de parte del mismo y concurre alguna de las circunstancias enumeradas en el precepto, la Comunidad Autónoma habrá necesariamente de hacer la correspondiente declaración (...)". Y apuntamos, entonces, la diferente naturaleza de las circunstancias que el precepto prevé como determinantes de la consideración de ZGAT, porque en algunos casos se trata de una mera cuestión de hecho que no admite margen alguno de apreciación y, en otros casos, se requiere de una valoración añadida que corresponderá a la Comunidad Autónoma -vid. sentencias de 17 de julio de 2018 (RCA 2858/2017 ); de 18 de julio de 2018 (RCA 3221/2017 ); de 19 de julio de 2018 ( RRCA 3505/2017 y 4965/2017 ), de 23 de julio de 2018 ( RCA 3481/2017 ) y de 24 de julio de 2018 (RCA 3653/2017 ).

Teniendo en cuenta lo anterior, lo que suscitan ahora los centros comerciales recurrentes, y requiere de un pronunciamiento de este Tribunal que complemente los ya enunciados sobre las potestades de la Comunidad Autónoma en estos procedimientos, es si el Ayuntamiento de que se trate se encuentra obligado a tramitar una propuesta instada por terceros en el caso de que concurran las circunstancias enumeradas en el artículo 5.4 LHC. En definitiva, desde una perspectiva más general, en qué circunstancias un Ayuntamiento se encuentra obligado a tramitar la iniciativa de terceros en este ámbito y si las resoluciones que dicte al respecto son recurribles ante la jurisdicción contencioso- administrativa.

TERCERO

De acuerdo con lo expresado en los precedentes razonamientos jurídicos y, concurriendo los supuestos de interés casacional mencionados, procede la admisión a trámite del recurso de casación y, en debido cumplimiento de lo previsto en el artículo 90.4 LJCA , declaramos que las cuestiones planteadas por la parte recurrente que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

(i) Aclarar en qué circunstancias los Ayuntamientos se encuentran obligados, en su caso, a tramitar las propuestas de declaración de ZGAT (o de ampliación de la ya existente) instadas por terceros.

(ii) Determinar si las resoluciones municipales dictadas en relación con procedimientos de declaración de ZGAT (o su ampliación) a iniciativa de terceros pueden considerarse, o no, como resoluciones directamente recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

CUARTO

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

QUINTO

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA , remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

La Sección de Admisión

acuerda:

  1. ) Admitir el recurso de casación n.º 1962/2018, preparado por la representación procesal de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 ; de la Comunidad de Propietarios DIRECCION001 NUM000 y de la Comunidad de Propietarios DIRECCION002 de Alicante contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 14 de diciembre de 2017, dictada en el recurso de apelación n.º 23/2017 .

  2. ) Declarar que las cuestiones planteadas en el recurso que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en:

    (i) Aclarar en qué circunstancias los Ayuntamientos se encuentran obligados, en su caso, a tramitar las propuestas de declaración de ZGAT (o de ampliación de la ya existente) instadas por terceros.

    (ii) Determinar si las resoluciones municipales dictadas en relación con procedimientos de declaración de ZGAT (o su ampliación) a iniciativa de terceros pueden considerarse, o no, como resoluciones directamente recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

  3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 25.1 y 69.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en relación con el artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales .

  4. ) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

  5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

  6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

    Así lo acuerdan y firman.

    D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

    D. Francisco Jose Navarro Sanchis D. Fernando Roman Garcia

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