STS 477/2019, 8 de Abril de 2019

La representación procesal de la Agrupación de empresas Aeronáuticas de Andalucía, S.L. interpuso el recurso contencioso-administrativo 487/2015 contra la inactividad -desestimación por silencio- de la reclamación efectuada a la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, de la liquidación y pago total del expediente de concesión de ayuda de subvenciones número 11-2010-J-193.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia el 21 de junio de 2017 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

" Que rechazando las causas de inadmisibilidad debemos estimar el recurso interpuesto por Agrupación de Empresas Aeronáuticas de Andalucía, S.L. representada por la procuradora Sra. Ybarra Bores y defendida por el letrado sr. Puech Suanzes. Es parte demandada la Junta de Andalucía, Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, de la liquidación total del expediente de concesión de ayuda de subvenciones por no ser ajustada a derecho.

" Se condena a la demandada al pago de 75.660 euros, más interés de demora.

" Se condena en costas a la demandada con el límite máximo de seiscientos euros (600) ".

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la Junta de Andalucía, mediante escrito de su letrada, ante dicha Sección informando de su intención de interponer recurso de casación y tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 13 de octubre de 2017, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados la Junta de Andalucía y la Agrupación de Empresas Aeronáuticas de Andalucía, S.L., la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 4 de junio de 2018 , lo siguiente:

" Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera, sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 21 de junio de 2017 , en el recurso contencioso-administrativo núm. 487/2015.

" Segundo. Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 2 y 27 de febrero de 2017 ; y de 3 , 4 y 28 de abril (dos) de 2017 , dictados en los recursos 92/2016 ; 336/2016 ; 452/2017 ; 145/2016 ; 557/2017 y 63/2017 , respectivamente, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.

" Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), los artículos 32 , 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio .

" Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

" Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

"Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Por diligencia de ordenación de 15 de junio de 2018 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

La letrada de la Junta de Andalucía en la representación que le es propia evacuó el trámite conferido mediante escrito de 17 de julio de 2018 en el que precisó el motivo en el que funda su recurso en la siguiente forma:

1. En la infracción de la norma del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992) y de la norma del artículo 43 de la misma ley en relación con la norma del artículo 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante Ley General de Subvenciones); y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

2. En la infracción del artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y del artículo 88 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, en relación con la norma del artículo 32 de la citada ley ; y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

3. Expone a los efectos del artículo 92.3.b) de la LJCA cuáles son sus pretensiones en el presente recurso de casación así como los pronunciamientos que se solicitan en el fallo del mismo.

Por providencia de 28 de septiembre de 2018 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó la representación procesal de Agrupación de Empresas Aeronáuticas de Andalucía, S.L. solicitando, por las razones que constan en su escrito, la desestimación íntegra del recurso con las consecuencias jurídicas de la sentencia número 350/2018, de 6 de marzo, recurso de casación número 557/2017 y con expresa condena en costas a la recurrente.

Conclusas las actuaciones, considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 4 de febrero de 2019 se señaló este recurso para votación y fallo el 2 de abril de 2019, fecha en que tuvo lugar tal acto, y el día siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

La sentencia impugnada declara que por resolución de 20 de diciembre de 2010 se concedió a la entidad recurrida una ayuda de 302.640 euros para la ejecución de determinadas acciones formativas, percibiendo como anticipo 226.980 euros; el resto de la subvención se le abonaría en el momento de la liquidación. Una vez justificados los gastos, solicitó de la Administración la liquidación y pago de toda la ayuda pendiente, sin que la Administración resolviese, por lo que promovió el recurso contencioso-administrativo.

Conforme a tales hechos la sentencia impugnada estima la demanda con base en los siguientes razonamientos que se exponen en síntesis:

1. Rechaza que proceda suspender el procedimiento por razón de concurrir una causa de prejudicialidad penal y entrando a juzgar las pretensiones de las partes, rechaza las causas de inadmisibilidad planteadas por la Junta de Andalucía. En concreto la ausencia de acuerdo del órgano competente de la demandante para recurrir y, en segundo lugar y al amparo del artículo 69.c) de la LJCA , que lo impugnado no sea tanto un acto sino la inactividad material de la Administración, luego debieron seguirse los trámites del procedimiento abreviado por imperativo del artículo 29.2 de la LJCA .

2. En cuanto al fondo porque rechaza que previo al pago deba efectuarse una tarea de comprobación pues el ejercicio de tal potestad de comprobación siempre existe y no cabe incumplir el plazo de resolución de tres meses desde la reclamación.

3. Por tanto, de acuerdo con la Orden de 23 de octubre de 2009 de convocatoria y la resolución otorgando la ayuda, la Administración debió pagar en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación y pago conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones , el artículo 88 del Reglamento de la citada ley , los artículos 99 y siguientes de la Orden de 23 de octubre de 2009 y todo ello sin perjuicio de que la Administración compruebe las condiciones asumidas por el beneficiario e inicie un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento.

4. Concluye y declara que como está acreditado el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el beneficiario, procede que se le pague puesto que efectuada la liquidación de la subvención y no abonada en tiempo, el retraso no puede beneficiar a la Administración, justificando además el pago de los intereses.

En el recurso de casación la Junta de Andalucía alega en síntesis lo siguiente:

1. Que la sentencia recurrida ha infringido los artículos 42.3 b ) y 43 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones lo que para la recurrente " resulta de la circunstancia de que el artículo 42 de la Ley 30/1992 se refiere únicamente a procedimientos administrativos "; a su juicio " la presentación de una solicitud de liquidación y pago de una subvención previamente otorgada, sin embargo, no puede considerarse como elemento iniciador de ningún tipo de procedimiento administrativo, sino simplemente como una reclamación " que " tiene como único efecto el de recordar a la Administración la realización de un trámite eventual pendiente de efectuar, y no correlativo, como continuación natural de un previo procedimiento administrativo de otorgamiento de subvención que ya terminó con el dictado y con la comunicación en forma de la resolución de concesión de la subvención "

2. Al no estarse ante un procedimiento administrativo, no es de aplicación la previsión sobre tiempo máximo para resolver contenida en el art. 42 de la Ley 30/1992 , por lo que no era obligatorio atender aquella petición, ni siquiera por la vía de silencio contemplada en el art. 43 de la misma ley , en ese plazo máximo de tres meses conforme al art. 42.3 b) de la Ley 30/1992 .

3. Insiste en que ese plazo de tres meses no resulta de las normas reguladoras de la subvención y aduce finalmente que la sentencia impugnada vulnera también " las normas del artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y del artículo 88 del Reglamento de desarrollo de la Ley General de Subvenciones , en relación con la norma del artículo 32 de la misma Ley General de Subvenciones , y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo ."

4. Esto es así en la medida en que considera que el tribunal de instancia " no tiene en cuenta que la solicitud de liquidación y pago, y la previa presentación de la documentación justificativa, no generan el título jurídico incontrovertido determinante del pago a que se refiere el artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y el artículo 88 de su Reglamento ", sino que es precisa " la realización de una labor de comprobación de la documentación presentada a los efectos de determinar si esa documentación acredita o no la realización de la actividad y la aplicación de los fondos concedidos a dicha actividad subvencionada ".

5. Por razón de lo expuesto solicita que se dicte sentencia estimando el recurso, revocando la sentencia recurrida y desestimando el recurso contencioso administrativo.

Tal y como se ha expuesto en el Antecedente de Hecho Tercero, la Administración demandada en la instancia preparó el recurso de casación ante la Sala sentenciadora y la Sección de admisión de esta Sala dictó auto -cuya parte dispositiva en lo que interesa se ha transcrito en el Antecedente de Hecho Cuarto- admitiendo a trámite su recurso y en el que como cuestiones en las que advierte que hay interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia concreta las siguientes:

1. Si otorgada una subvención en las condiciones del caso de autos en el que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, si la petición por el beneficiario del último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución del artículo 42.3 de la Ley 30/1992 .

2. En el caso de que la anterior cuestión se resuelva en sentido afirmativo, plantea si la falta de respuesta y la ausencia de consideración sobre la suficiencia de la justificación aportada determinan que la Administración deba ser condenada al pago de lo reclamado.

El auto de admisión razona que las anteriores cuestiones presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque la sentencia impugnada sienta una doctrina sobre el artículo 42 de la Ley 30/1992 que pudiera ser gravemente dañosa para los intereses generales por dos razones: la primera, porque considera que es de directa aplicación a las solicitudes de liquidación y pago de subvenciones, de forma que la ausencia de consideración por la Administración a esa solicitud lleva indefectiblemente a la condena al pago; y la segunda razón, porque la sentencia expone que a la anterior conclusión no puede oponerse la potestad administrativa de comprobación de la adecuada justificación y cumplimiento de los fines por parte del destinatario de la subvención. Seguidamente el auto de admisión relaciona las normas que, en principio, deben ser objeto de interpretación.

De lo expuesto se deduce a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , que dentro de las cuestiones sobre las que este tribunal sentenciador debe pronunciarse para la formación de jurisprudencia, el primer punto se centra en si, por hacerse a instancia del beneficiario, cabe que la solicitud de pago de la ayuda pendiente implique la incoación de un procedimiento autónomo respecto del procedimiento general en el que se otorgó la subvención. A tal efecto el auto de admisión no cita el artículo 43 de la Ley 30/1992 ni emplea la expresión "silencio positivo": quien introduce esa posibilidad expresamente es la recurrente que sustenta su recurso de casación en la inaplicación del plazo del artículo 42.3.b) de la Ley 30/1992 en relación con su artículo 43 y lo hace para rechazar que el transcurso de tres meses implique la estimación de la solicitud por silencio administrativo.

Como bien saben las partes, lo ahora planteado ya ha sido resuelto por esta Sala y Sección en las sentencias 350/2018 , 414/2018 y 503/2018 de 6 , 14 y 22 de marzo , 778 y 779/2018 de 11 de mayo y 1405/2018, de 20 de septiembre (recursos de casación 557/2017 , 336/2016 , 92/2017 , 145 y 280/2016 y 551/2017 , respectivamente), por lo que se está a lo allí resuelto, para lo cual se está a los razonamientos de la sentencia de 6 de marzo que seguidamente se transcriben:

" QUINTO.- La argumentación de la sentencia recurrida es muy sucinta, y no expresa de manera explícita los fundamentos jurídicos en que apoya su conclusión principal, esto es, que se habría producido una desestimación presunta por ausencia de resolución expresa dentro del plazo máximo para resolver, plazo que computa a partir de la reclamación de pago. Las únicas normas a que se refiere la sentencia recurrida en este punto son el art. 34 de la LGS y el art. 88 de su Reglamento, y en ninguno de dichos preceptos se establece un plazo para dictar resolución, ni se determinan los efectos de la ausencia de resolución.

" El razonamiento de la sentencia de instancia, al fijar un plazo de resolución de tres meses, tan sólo tiene sentido bajo la premisa de que la reclamación de la beneficiaria para el pago diera lugar al inicio de un procedimiento que hubiera de concluir en tal plazo. Sentada esta primera conclusión, no cabe compartir el planteamiento de la Administración recurrente cuando sostiene que la sentencia ha atribuido a la falta de resolución un efecto estimatorio presunto, aplicando de forma implícita el art. 43.2 de la Ley 30/1992 ...(en adelante, LPAC). En ningún pasaje de la misma se afirma tal efecto, y en el escueto desarrollo de su argumentación, la sentencia recurrida no cita el art. 43 de la LPAC sobre los efectos estimatorios de la falta de resolución. Cierto que tampoco alude al art. 42.3 LPAC -que regula el plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos que no lo tengan establecido de forma específica-, pero de la afirmación de la sentencia de que existía un plazo máximo de resolución de tres meses, coincidente con el previsto en el art. 42.3 de la LPAC , cabe deducir que lo aplica implícitamente. Sin embargo, no cabe sostener que la sentencia recurrida haya declarado el efecto estimatorio presunto por la falta de resolución administrativa en plazo, ni que la aplicación del art. 43 de la LPAC sea su razón de decidir. Antes bien, del contenido de la parte dispositiva de la resolución, que anula el acto administrativo identificado en el fundamento de derecho primero, y de lo identificado en aquel fundamento como acto recurrido, que es "[...] la desestimación por silencio de la reclamación efectuada a la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la liquidación del expediente [...] y el pago de la cantidad pendiente de acuerdo con lo previsto en la Orden de 31 de octubre de 2008 y resolución de 9 de diciembre de 2009", se colige que la sentencia de instancia en modo alguno ha atribuido efecto estimatorio presunto a la falta de resolución, antes bien, le ha conferido efecto desestimatorio.

" En definitiva, la sentencia recurrida ha atribuido a la reclamación de pago efectuada por la beneficiaria de la subvención un efecto iniciador de un procedimiento administrativo iniciado a instancia de la beneficiaria de la subvención. En segundo lugar determina que el plazo de resolución de ese procedimiento es de tres meses, aplicando implícitamente el art. 42.3.a) de la LPAC y, finalmente, atribuye efecto desestimatorio a la falta de resolución, sin explicar en qué forma interpreta el art. 43.1 de la LPAC , de aplicación necesaria en todo caso bajo la tesis que sigue la sentencia recurrida de que se está ante un procedimiento iniciado por el interesado, máxime cuando la regla general que establece el art. 43.1 de la LPAC para estos supuestos es la estimación por silencio administrativo, excepto en los casos en que la propia norma lo excepciona. La sentencia de instancia guarda silencio sobre este punto y se limita a anular lo que considera una desestimación presunta por silencio, afirmando que la Administración, en ese procedimiento, no cuestionó que se hubiera producido el "cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario" y de la debida justificación que incumbía al mismo. Conviene precisar, no obstante, la prevención que hace la sala de instancia de que no ha entrado a enjuiciar "la corrección del cumplimiento de la acción formativa subvencionada ni la justificación de la documentación justificativa aportada" (FD 4), por lo que la razón de decidir, en definitiva, es que la Administración no ha negado la presentación de la documentación justificativa necesaria, sino que se ampara en una facultad de comprobación para la que dispondría de un plazo no determinado más que por el cuatrienal de prescripción de la acción de reintegro.

" SEXTO.- Planteado en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC . Sin embargo, debemos rechazar que la sentencia haya declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución, por lo que la doctrina que hemos de fijar no abordará esta cuestión, pues en modo alguno se corresponde con el fallo ni con la argumentación de la sentencia recurrida. La doctrina jurisprudencial que esta Sala ha de establecer debe ser, en todo caso, sobre las bases reales del litigio sometido a enjuiciamiento, como exige el art. 93.1 de la LJCA , y no a modo de proclamación abstracta, lo que resultaría contrario a la naturaleza del recurso de casación como medio de impugnación.

" Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:

" "La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas".

" Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que "La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente", y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que "El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención".

" La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

" Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).

" SÉPTIMO.- Volviendo ahora a los hechos, consta que el día 29 de marzo de 2011, la [ UPA-ANDALUCIA ] remitió la documentación justificativa y solicitó la liquidación. El 10 de febrero de 2012 fue requerida para completar documentación, lo que fue atendido con fecha 27 de febrero de 2012 (folios 18 a 146 del expediente administrativo, archivo 6 carpeta 847) y el 28 de octubre de 2014 se reitera la solicitud de pago, tras lo que se recibe nuevo requerimiento de documentación emitido por el órgano administrativo, que fue atendido por escrito de 3 de diciembre de 2014, según se acredita con el documento núm. 1 acompañado a la demanda. Con posterioridad la Administración no ha realizado nuevo requerimiento de documentación complementaria, ni ha liquidado ni abonado la cantidad de 49.932,88 euros a que asciende el 25% de la subvención concedida, pendiente de liquidación y pago, sin que en la contestación a la demanda, presentada el 15 de marzo de 2016, la Administración haya aducido ninguna razón distinta a la necesidad de proceder a la comprobación de la justificación. Es preciso destacar que no se ha cuestionado por la Administración que la beneficiaria presentó la documentación justificativa a que venía obligada.

" En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que:

" "[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable[...]Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda".

" Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

" "a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

" b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;

" c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención".

" Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con invocación del art. 69.c) de la LJCA ha de ser rechazada, pues sin duda existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.

" OCTAVO.- Esto nos lleva a la siguiente cuestión, que es la naturaleza de la actuación administrativa impugnada. La recurrente ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto a al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio. Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada, pues ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .

"En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: "Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

" Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:

" "1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas".

" Esta cuestión se ha abordado recientemente, y así hemos declarado en nuestra sentencia de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017 ) la siguiente doctrina jurisprudencial:

" "1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable".

" Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008, plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

" La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 49.932,88 euros.

" NOVENO.- No cabe estimar la pretensión de abono de las cantidades abonadas por intereses devengados por las pólizas de crédito que se dicen contratadas por la beneficiaria para sufragar los gastos en que incurrió para desarrollar la actividad de formación, pues ni el desempeño de la actividad formativa subvencionada estaba sujeto a la percepción de la ayuda, además de que percibió un anticipo del 75%, ni se justifica que dichas pólizas tuvieran por única finalidad subvenir las necesidades de liquidez derivadas del retraso en el abono del resto pendiente " .

Con base en todo lo expuesto se estima el presente recurso y atendiendo a la cuestión que el auto de esta Sala, Sección Primera, de 4 de junio de 2018 identificó como de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, procede estar a lo declarado en el Fundamento de Derecho Décimo de la sentencia 350/2018, de 6 de marzo (recurso de casación 557/2017 ) y que se transcribe:

"procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS ".

Declarado lo anterior y resolviendo ya como tribunal de instancia, los hechos ya han quedado reseñados en el Fundamento de Derecho Primero y no son litigiosos: la actora presentó el 12 de junio de 2012 la documentación justificativa y solicitó la práctica de la liquidación y abono del pago pendiente sin que haya sido liquidada ni abonada pese a ser reclamada y atendidos los requerimientos de información notificados, el último, el 29 de abril de 2014. En su demanda alegó el excesivo tiempo transcurrido sin que la Administración haya realizado la liquidación y el pago de la cantidad pendiente de abono por lo que -alega- que se impugna la inactividad de la Administración, e invoca el art. 29.1 en relación al art. 25.2 de la LJCA . Y en la instancia, la demandante solicitó que se condenase a la Administración a " liquidar y consecuentemente abonar [a la entidad actora] la suma de 75.660 euros en concepto de liquidación y pago de la ayuda concedida más los intereses legales correspondientes ".

Pues bien, se dan por rechazadas las causas de inadmisibilidad alegadas por la Administración demandada y que la Sala de instancia desestimó al no haberse cuestionado en ese aspecto la sentencia de instancia; y otro tanto se añade respecto del rechazo de la prejudicialidad penal, cuestión que suscitó de oficio la Sala -para rechazarla- al no haberla planteado la Administración ni en la instancia ni en casación. Así las cosas se estima en parte de la demanda frente a la inactividad de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte en el procedimiento y pago de liquidación del expediente 11-2010-J-193 de concesión de ayuda de subvenciones para la ejecución de las acciones en materia de formación profesional para el empleo, condenando a esa Administración a que abone a la demandante la cantidad de 75.660 euros, tramo final de la subvención concedida en resolución de 20 de diciembre de 2010. En cuanto a los intereses reclamados, se rechazan conforme al Fundamento de Derecho Noveno de la sentencia 350/2018, de 6 de marzo (recurso de casación 557/2017 ) antes transcrita.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA , cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad, y sin que haya lugar a hacer pronunciamiento sobre las de instancia al ordenarse la retroacción de las actuaciones.

Conforme a la jurisprudencia declarada en el Fundamento de Derecho Séptimo de esta sentencia, se estima el recurso de casación 5910/2017, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de 21 de junio de 2017, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo 487/2015 , sentencia que se casa y anula.

Que con rechazo de las causas de inadmisibilidad, se estima en parte el recurso contencioso-administrativo 487/2015 promovido por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS AERONÁUTICAS DE ANDALUCÍA contra la inactividad de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte en el procedimiento y pago de liquidación del expediente 11-2010-J-193 de concesión de ayuda de subvenciones para la ejecución de las acciones en materia de formación profesional para el empleo.

Se condena a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía a que abone a la demandante la cantidad de 75.660 euros, tramo final de la subvención concedida en resolución de 20 de diciembre de 2010.

En cuanto a las costas, estése a lo declarado en el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.