STS 225/2018, 1 de Abril de 2019

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2019:1055
Número de Recurso225/2018
ProcedimientoRecurso de Casación Contencioso-Administrativo (
Número de Resolución225/2018
Fecha de Resolución 1 de Abril de 2019
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 225/2018

Fecha de sentencia: 01/04/2019

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 225/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 26/02/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 5

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: PJM

Nota:

R. CASACION núm.: 225/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 225/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Jose Maria del Riego Valledor

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

En Madrid, a 1 de abril de 2019.

Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 225/2018, interpuesto por la Sociedad de Garantía Recíproca de la Comunidad Valenciana, representada por la procuradora D.ª Blanca Berriatua Horta y bajo la dirección letrada de D. José Vicente Belenguer Mula, contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 20 de septiembre de 2017 en el recurso contencioso- administrativo número 275/2016 . Son partes recurridas la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, y el Banco de España, representado por la procuradora D.ª Ana Llorens Pardo y bajo la dirección letrada de D.ª Lucía Carrión Real.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 20 de septiembre de 2017 , desestimatoria del recurso promovido por la Sociedad de Garantía Recíproca de la Comunidad Valenciana contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada que había interpuesto contra la resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España de fecha 30 de junio de 2015; por providencia de 4 de octubre de 2016 se amplió a la desestimación del recurso de alzada acordada por el Ministerio de Economía y Competitividad el 20 de julio de 2016. La primera de las resoluciones, dictada en el expediente IE/SGR-1/2014, imponía a la demandante una sanción de multa por importe de 130.000 euros, por la comisión de una infracción muy grave consistente en el incumplimiento de los requerimientos de recursos propios por debajo del 80% mínimo reglamentario durante un periodo superior a seis meses.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 21 de diciembre de 2017, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 7 de mayo de 2018 por el que se admite el recurso de casación, apreciándose que las cuestiones planteadas en el mismo presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia y consisten:

"[...] en primer lugar, en determinar cuál es el plazo de caducidad aplicable a los procedimientos sancionadores seguidos contra la sociedades de garantía recíproca, y, en concreto, si resulta o no aplicable a las mismas el Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, sobre el procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros y el plazo máximo de un año que para resolver y notificar la resolución prevé la disposición adicional tercera de la Ley 41/1999, de 12 de noviembre , sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores; y, en segundo lugar, en determinar la fecha de entrada en vigor del artículo 35 de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre , de apoyo a los emprendedores y su internacionalización y su posible aplicación al procedimiento sancionador enjuiciado, en relación con la disposición final 13ª , letra g), de la Ley 14/2013 , la disposición final cuarta de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre , de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público y la disposición adicional decimoséptima de la Ley 10/2014, de 26 de junio , de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito."

Además, identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación la disposición adicional tercera de la Ley 41/1999, de 12 de noviembre , sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores; el artículo 107 de la Ley 10/2014, de 26 de junio , de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito; la disposición derogatoria única, apartado c), del Real Decreto legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del mercado de valores; el artículo 1 del Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre , sobre el procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros; el artículo 35 de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre , de apoyo a los emprendedores y su internacionalización; la disposición final decimotercera, letra g), de la Ley 14/2013 ; la disposición final cuarta de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre , de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público, y la disposición adicional decimoséptima de la Ley 10/2014, de 26 de junio , de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

CUARTO

A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, formulando las alegaciones que estima procedentes en el correspondiente escrito, que finaliza con el suplico de que se dicte sentencia por la que se revoque la impugnada, estableciendo como doctrina los pronunciamientos principal y/o subsidiario que propone en el motivo tercero del escrito, y, en aplicación de dichos pronunciamientos, se revoque la sentencia del recurso de casación y se declare la nulidad de la sanción administrativa objeto de impugnación en la instancia; por otrosí razona que, caso de no estimarse sus peticiones, concurren circunstancias para no imponerle las costas del recurso.

QUINTO

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a las partes recurridas.

El Abogado del Estado ha presentado su escrito de oposición al recurso, en el que solicita que se resuelva mediante sentencia que lo desestime.

También la representación procesal del Banco de España ha formulado oposición al recurso de casación, suplicando en el escrito que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, confirmando la sentencia recurrida y estableciendo como doctrina la que solicita en el apartado 3 del motivo primero de su escrito y en el apartado 4 del motivo segundo, y, subsidiariamente, en caso de casar la sentencia recurrida por acoger el motivo segundo del recurso, que se desestime el recurso contencioso-administrativo, todo ello con condena en costas a la recurrente.

SEXTO

No considerándose necesaria la celebración de vista pública, por providencia de fecha 12 de diciembre de 2018 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 26 de febrero de 2019, habiendo continuado la deliberación del mismo hasta el 19 de marzo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso.

La Sociedad de Garantía Recíproca de la Comunidad Valenciana impugna en casación la sentencia dictada el 20 de septiembre de 2017 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional en materia de disciplina e intervención de entidades de crédito. La sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso administrativo entablado por la citada entidad contra la resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España de 30 de junio de 2015, que le impuso una sanción de multa por importe de 130.000 euros, por incumplimiento de los requerimientos de recursos propios durante un período superior a seis meses, así como contra la resolución del Ministro de Economía y Competitividad de 20 de julio de 2016, desestimatoria del recurso de alzada.

El recurso se fundamenta en sendas alegaciones relativas a la caducidad del expediente sancionador y la tipicidad de la infracción, sin articular en casación la alegación relativa al principio de culpabilidad, también formulada en el escrito de preparación.

La parte solicita que se case y anule la sentencia impugnada y se declare la nulidad de la resolución sancionadora impugnada en la instancia.

SEGUNDO

Sobre la alegación relativa a la caducidad del expediente sancionador.

La entidad recurrente sostiene que el expediente sancionador superó el plazo de caducidad aplicable al caso, que afirma es de seis meses, según establece con carácter general la Ley 30/1992, reguladora del procedimiento administrativo, en su artículo 42.2 . Considera, en efecto, que la disposición adicional tercera de la Ley 41/1999, sobre Sistemas de Pagos y Liquidación de Valores , que estableció una caducidad de un año, estaba ya derogada en el momento en que se le impuso la sanción, lo que fundamenta en jurisprudencia de esta Sala y en la sucesión normativa producida en la materia.

La cuestión se caracteriza por una indudable complejidad, por lo que merece un examen detenido. La Ley 30/1992, tras la modificación operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, estableció como plazo de caducidad aplicable de manera genérica a todos los procedimientos seis meses, y preveía que sólo por norma con rango de ley o por disposición comunitaria podía establecerse uno superior para un determinado procedimiento:

" Artículo 42.

[...] 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea."

Por otra parte, la citada Ley 41/1999, sobre Sistemas de pagos y liquidación de valores, posterior por tanto a la referida reforma de la Ley 30/1992, establecía en su disposición adicional tercera que el plazo de caducidad aplicable a este concreto tipo de procedimientos sería de 1 año, que es el que ha tenido en cuanta la Administración en la resolución sancionadora de la que trae causa el presente litigio:

" Disposición adicional tercera.

El plazo para resolver y notificar la resolución en el procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros, regulado por el Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, así como en los procedimientos sancionadores derivados de la comisión de las infracciones previstas en la Ley 19/1998, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, será de un año, ampliable conforme a lo previsto en los artículos 42.6 y 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ."

Pues bien, la cuestión es que, según la recurrente, determinadas normas posteriores han supuesto la derogación expresa o tácita de la citada disposición adicional, resultando por ello aplicable el plazo máximo de seis meses estipulado en el citado artículo 42.2 de la Ley 30/1992 . Examinemos tales normas alegadas por la entidad recurrente.

- El texto refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas (Real Decreto Legislativo 1/2011, de 1 de julio), derogación que estaría supuestamente avalada por jurisprudencia de esta Sala. Efectivamente este Decreto Legislativo incorpora una disposición derogatoria única de gran amplitud, pero en general referida a preceptos concretos de diversas normas, aparte de derogar el texto completo de la Ley de Auditoría de Cuentas. Entre los preceptos derogados se encuentra precisamente la referida disposición adicional tercera de la Ley 41/1999 , pero se trata de una derogación parcial, pues lo hace sólo "en lo que se refiere al plazo para resolver y notificar la resolución en los procedimientos sancionadores derivados de la comisión de las infracciones previstas en la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas" y, por tanto, no la deroga en cuanto al resto de procedimientos en que resultara aplicable, entre los que se cuenta el relativo al presente caso. Es cierto también que la sentencia de esta Sala de 8 de octubre de 2013 (RC 4662/2010 ) hace una referencia a la disposición adicional tercera de la Ley 41/1999 y añade "hoy derogada por el texto refundido por el texto refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas". Pero se trata, como reconoce la recurrente, de un obiter dictum, incluido además al resumir la tesis del recurrente en aquél asunto y que, en cualquier caso, no altera el carácter limitado de tal derogación.

- La Ley de Ordenación, Supervisión y Solvencia de Entidades de Crédito ( Ley 10/2014, de 26 de junio). Alega la parte el tenor del artículo 107 de la Ley, que había entrado ya en vigor con anterioridad a la fecha de incoación del expediente sancionador (el 28 de junio frente al 25 de septiembre, ambas fechas de 2014):

" Artículo 107. Procedimiento para la imposición de sanciones.

  1. La imposición de las sanciones previstas en esta Ley se realizará de acuerdo con el procedimiento y los principios previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con las especialidades que se recogen en los artículos siguientes, y en las disposiciones que lo desarrollen."

Aduce la parte que esta remisión a la Ley 30/1992 implica la derogación tácita de la disposición adicional tercera de la Ley 41/1999 , pues si el legislador hubiera deseado mantener el plazo de un año se hubiera remitido a dicha disposición adicional o lo hubiera contemplado así expresamente. No es posible aceptar este razonamiento, pues la remisión efectuada en la Ley 10/2014 es de carácter genérico respecto al procedimiento en su integridad, mientras que la disposición adicional de la Ley 41/1999 es una norma específica que se refiere de manera concreta al plazo de caducidad de determinados procedimientos. A mayor abundamiento es preciso añadir que la Ley 10/2014 contiene una disposición derogatoria de gran amplitud que deroga prácticamente todo el corpus normativo sobre entidades financieras, pero no precisamente la Ley 41/1999. Tal omisión en una disposición derogatoria que abarca la generalidad de normas sobre el sector no puede considerarse casual, por lo que desde la perspectiva del alcance derogatorio de la Ley 10/2014 no es posible considerar que derogase tácitamente la Ley 41/1999 ni la específica previsión relativa a la caducidad contenida en su disposición adicional tercera .

- Finalmente, la entidad recurrente alega también el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores (Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre), que deroga expresamente la disposición adicional, lo que -afirma la recurrente- no podía haber hecho ex novo, pues excedería de la habilitación constitucional para un decreto legislativo, que se ha de limitar a "regularizar, aclarar y armonizar" el corpus normativo refundido, según prescribe el artículo 85.2 de la Constitución . Tampoco puede prosperar este argumento, pues sin necesidad de entrar en consideraciones de alcance general sobre la regulación constitucional del decreto legislativo, es claro que en el concreto supuesto de autos, en el que ha habido una amplia modificación de las normas aplicables en el sector financiero y en el que la tantas veces citada disposición adicional está en parte expresamente derogada, la derogación plena de la misma no puede calificarse de un exceso ultra vires del citado Real Decreto Legislativo 4/2015, sino que cabe con naturalidad dentro de la función regularizadora y armonizadora que la Constitución atribuye a los decretos legislativos.

A tenor del anterior análisis, hemos de concluir que la disposición adicional tercera de la Ley 41/1999 , que establecía una caducidad de un año para el procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros, estaba en vigor tanto en el momento de iniciarse el procedimiento sancionador en cuestión (el 25 de septiembre de 2014) como en el de notificarse la resolución sancionadora de 30 de junio de 2015 (el 8 de julio de 2015). El procedimiento sancionador, por tanto, no había caducado.

TERCERO

Sobre la tipicidad.

Rechazada la alegación relativa a la caducidad, hemos de entrar en la referida a la tipicidad de la infracción, en relación con el principio de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables, cuestión que también presenta en el supuesto de autos una cierta complejidad. Recordemos antes de proceder a su examen que el hecho que determinó la sanción fue el déficit de los recursos propios previstos reglamentariamente por parte de la sociedad de garantía recíproca recurrente entre el 31 de diciembre de 2010 y 5 de agosto de 2013. En cuanto al procedimiento sancionador, se inicia el 25 de septiembre de 2014, la sanción se dicta el 30 de junio de 2015 y se notifica el 8 de julio inmediato.

En cuanto a los principales preceptos aplicables y que se discuten en el presente fundamento, son los siguientes:

- Disposición adicional segunda de la Ley 1/1994, de 11 de marzo, sobre el Régimen Jurídico de las Sociedades de Garantía Recíproca .

"Se faculta al Gobierno para que por Real Decreto establezca la cifra mínima de recursos propios, los requisitos mínimos de solvencia que, en todo caso, estas sociedades han de cumplir, el tipo de valores y las proporciones en que obligatoriamente se han de invertir dichos recursos propios. Igualmente se determinarán los coeficientes de ponderación de los riesgos asumidos.

A estos efectos, se considerarán como recursos propios el capital social suscrito y desembolsado, las reservas patrimoniales y el fondo de provisiones técnicas en las condiciones y cuantías que reglamentariamente se determinen."

- Artículo 4.b) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (texto idéntico al del artículo 92.c) de la Ley 10/2014 ).

" Artículo 4.

Constituyen infracciones muy graves:

[...]

  1. El mantener durante un período de seis meses unos recursos propios inferiores a los exigidos para obtener la autorización correspondiente al tipo de entidad de crédito de que se trate."

    - Artículo 6 del Real Decreto 2345/1996, de 8 de noviembre , relativo a las normas de autorización administrativa y requisitos de solvencia de las sociedades de garantía recíproca.

    " Artículo 6. Régimen de recursos propios.

    1. Las sociedades de garantía recíproca deberán mantener, en todo momento, unos recursos propios no inferiores a la suma de los siguientes requerimientos:

  2. Por el riesgo de crédito, de sus compromisos, el 8 por ciento de las garantías crediticias que concedan y el 4 por ciento de los restantes compromisos aseguramientos o cauciones que concedan.

  3. Por riesgo operacional, el 15 por ciento de sus ingresos financieros netos anuales, sean por rendimientos de los activos en que inviertan su patrimonio, sean por comisiones derivadas de las garantías de toda índole que concedan.

  4. Los que pueda establecer el Banco de España, siguiendo las disposiciones análogas que puedan resultar de aplicación a las entidades de crédito, para cubrir el riesgo de crédito u operacional derivado de compromisos o inversiones no habituales en su actividad y que no cuenten con reafianzamiento.

    No obstante, los compromisos que se beneficien de contratos generales de reaval o reafianzamiento contraídos con sociedades de reafianzamiento, aseguradoras o entidades públicas, que se dirijan a reducir el riesgo de crédito de las sociedades de garantía recíproca por las garantías que concedan gozarán de un factor de reducción a efectos de los requerimientos indicados en los dos primeros guiones del párrafo anterior; el Banco de España determinará dichos factores, que no podrán ser superiores al 0,5. A tal efecto el Banco de España tendrá en cuenta:

  5. Las cláusulas específicas de los contratos y la naturaleza de la garantía recibida.

  6. La naturaleza de las contrapartes que reavalen o reafiancen, así como el importe del riesgo indirecto asumido con las mismas;

  7. A las características de las operaciones que se beneficien de la citada reducción de riesgo.

  8. A las exigencias e incentivos que, en el marco de dichos contratos, se hayan incorporado relativas a los procedimientos de gestión y control de riesgos de las sociedades de garantía recíproca.

    También se faculta al Banco de España para obligar a las sociedades de garantía recíproca a mantener recursos propios adicionales a los exigidos con carácter mínimo, hasta en un 25 por 100 de su importe, cuando aprecie, y en tanto subsistan, deficiencias en los procedimientos internos de la entidad o cuando la naturaleza particular de las operaciones por ellas concertadas por la entidad o su concentración sectorial o de otro orden, pueda menoscabar la cobertura de sus riesgos.

    1. El valor de los riesgos que una sociedad de garantía recíproca contraiga con una sola persona o grupo no podrá exceder del 20 por ciento de sus recursos propios."

      - Artículo 35 de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre de apoyo a los emprendedores y su internacionalización.

      " Artículo 35. Capital social mínimo de las Sociedades de Garantía Recíproca.

      Se modifica el artículo 8 de la Ley 1/1994, de 11 de marzo, sobre Régimen Jurídico de las Sociedades de Garantía Recíproca , que queda redactado de la siguiente manera:

      " Artículo 8. Cifra mínima del capital social desembolsado y de recursos propios computables.

    2. El capital social mínimo de las sociedades de garantía recíproca no podrá se inferior a 10.000.000 de euros.

    3. Para garantizar la liquidez y solvencia de las sociedades de garantía recíproca, en su condición de entidades financieras, el capital indicado en el apartado anterior podrá ser modificado, en los términos establecidos en el artículo 47.1.a) de la Ley 26/1988, de 29 de julio , sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito.

    4. El importe de la cifra de recursos propios computables de las sociedades de garantía recíproca no podrá ser inferior a 15.000.000 de euros. A los efectos de este apartado la cifra de recursos propios computables se calculará de acuerdo con la definición que fije el Banco de España.""

      En lo que respecta a la sucesión de normas tipificadoras de la infracción y la sanción correspondiente hay que tener en cuenta lo que sigue:

      - En el momento en el que tuvo lugar la conducta sancionada, la norma legal que tipificaba la infracción cometida y establecía la correspondiente sanción, era la Ley sobre Disciplina e Infracción de las Entidades de Crédito (Ley 26/1988, de 29 de julio), mientras que cuando se dicta y notifica la resolución sancionadora dicha disposición ha sido sustituida por la Ley de Ordenación, Supervisión y Solvencia de las Entidades de Crédito (Ley 10/2014, de 26 de junio).

      Ahora bien, en lo que respecta a qué ley aplicar no hay controversia. Ya la propia resolución sancionadora entiende que la más favorable es la Ley de 1988 dada la identidad de tipos de las dos normas citadas y la menor gravedad de las sanciones previstas en ella, apreciación que la sentencia admite y que la parte no combate. Sin embargo, en ambos casos y como recuerda la sentencia el comienzo del fundamento cuarto, la norma legal no contiene todos los elementos conformadores de la infracción, sino que la misma se completa con la concreta fijación de los recursos propios mínimos que han de mantener las entidades, elemento que queda deferido al reglamento. Pues bien, la cuestión litigiosa, de la que dependería la efectiva comisión de la infracción y la conformidad a derecho de la imposición de la sanción, es precisamente la cantidad de recursos propios que resultaba exigible, respecto a lo cual las leyes de 1988 y 2014 se remiten al reglamento y sobre lo que finalmente incide otra Ley, la 14/2013, de 27 de septiembre, de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización.

      Pues bien, sobre la cuestión de los recursos propios mínimos exigibles, se plantean dos problemas: primero, si resulta aplicable el artículo 35 de la Ley citada en último término, la 14/2013 y, en segundo lugar, y en caso de que sea aplicable, si es una norma más favorable respecto a la vigente en el momento en que se produjeron las conductas determinantes de la sanción.

      En cuanto a si resulta aplicable dicho precepto, el debate en la instancia se entabló en relación con la fecha de su entrada en vigor, pues la sentencia considera que la entrada en vigor de dicho precepto fue el 28 de febrero de 2015 debido a la vacatio legis incluida en la disposición adicional decimoséptima de la Ley de Ordenación , Supervisión y Solvencia de las Entidades de Crédito (Ley 10/2014, de 26 de junio), fecha muy posterior a las de comisión de la infracción, mientras que la recurrente entiende que lo fue en la fecha de entrada en vigor de la propia Ley 14/2013, esto es, el 29 de septiembre de 2013. Dicho debate se centra en si resultaba o no válida la referida vacatio legis establecida para la entrada en vigor del artículo 35 de la Ley 14/2013 por la citada Ley 10/2014.

      Tal debate es irrelevante por las razones que examinamos seguidamente:

      - La Ley sobre el Régimen Jurídico de las Sociedades de Garantía Recíproca ( Ley 1/1994, de 11 de marzo) no establecía originariamente ninguna exigencia respecto a los recursos propios mínimos exigibles, sino que la disposición adicional segunda facultaba al Gobierno "para que por Real Decreto establezca la cifra mínima de recursos propios, los requisitos mínimos de solvencia que, en todo caso, estas sociedades han de cumplir, el tipo de valores y las proporciones en que obligatoriamente se han de invertir dichos recursos propios [...]". El Gobierno ejerció dicha facultad mediante el Real Decreto 2345/1996, de 8 de noviembre, relativo a las normas de autorización administrativa y requisitos de solvencia de las sociedades de garantía recíproca, cuyo artículo 6 regulaba el régimen de los recursos propios aplicable a estas sociedades, con nueva remisión al Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre , que regulaba la materia para las entidades financieras y que establecía una serie de reglas para la determinación de tales recursos propios en función de los riesgos asumidos.

      - La Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internalización ( Ley 14/2013, de 27 de septiembre) en su artículo 35 modificó el artículo 8 de la Ley 1/1994 , dándole la siguiente redacción, en lo que ahora importa:

      " Artículo 8. Cifra mínima del capital social desembolsado y de recursos propios computables.

      [...] 3. El importe de la cifra de recursos propios computables de las sociedades de garantía recíproca no podrá ser inferior a 15.000.000 de euros. A los efectos de este apartado la cifra de recursos propios computables se calculará de acuerdo con la definición que fije el Banco de España."

      Esto es, frente a la anterior previsión reglamentaria de fijar unas reglas para la determinación del riesgo, la Ley 14/2013 modifica la 1/1994 de forma que ahora se estipula la cifra de quince millones de euros en los términos literales que se han reseñado.

      - Pues bien, la sentencia considera que dicha modificación no resulta aplicable al haberse postergado su entrada en vigor hasta el 28 de febrero de 2015 por la disposición adicional decimoséptima de la Ley 10/2014 . Así, habría entrado en vigor, afirma la Sala "mucho después de las fechas de referencia de comisión de la infracción -desde, al menos, el 31 de diciembre de 2010 hasta el 5 de agosto de 2013- y cuando, sin duda, regían los mínimos previstos en el Real Decreto 2345/1996, no siendo correcta, por tanto, la afirmación de la actora de que ` el artículo 35 de la Ley 14/2013 entró en vigor el día 29 de septiembre de 2013' ".

      Por el contrario, la mercantil recurrente sostiene que dicha vacatio legis no era válida y que la modificación del artículo 8 de la Ley 1/1994 por el mentado artículo 35 de la Ley 14/2013 entró en vigor el 29 de septiembre de 2013. En ese caso y de implicar tal modificación una tipificación más favorable, la misma sería aplicable al supuesto de autos.

      En primer lugar es preciso rectificar la interpretación de la Sala de instancia que excluye la aplicabilidad de la previsión de la Ley 10/2014 por haber entrado en vigor con posterioridad a los hechos constitutivos de la infracción. Sin embargo, lo cierto es que si la norma fuese efectivamente más favorable, la fecha a tener en cuenta para valorar la conformidad a derecho de la imposición de la sanción será la de la propia resolución sancionadora, pues si al tiempo de dictarse ésta estuviese en vigor una norma más favorable que la vigente en el momento de cometerse la infracción, la Administración hubiera debido aplicarla por imperativo del artículo 9.3 de la Constitución , en la muy consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo. Por consiguiente, siendo así que la sanción se impuso el 30 de junio de 2015, incluso aunque la fecha de entrada en vigor del artículo 35 de la Ley 14/2013 fuese el 28 de febrero del 2015 prevista en la referida vacatio legis y como sostiene la Sala de instancia, la reforma sería aplicable en todo caso por ser norma más favorable vigente en el momento de imposición de la sanción.

      La cuestión, sin embargo, es si dicha modificación del artículo 8 de la Ley 1/1994 realizado por el artículo 35 de la Ley 14/2013 , resulta efectivamente más favorable para la sociedad sancionada, pues si ello no fuera así, toda la discusión sobre su entrada en vigor resulta irrelevante, pues sería en todo caso preceptivo aplicar la anterior previsión reglamentaria sobre los recursos mínimos vigente en el momento de comisión de los hechos.

      Esta cuestión no es abordada por la sentencia impugnada, que se limita, como hemos señalado, a descartar su aplicación por una razón de carácter temporal - apreciada de forma errónea, según hemos visto-, mientras que el Abogado del Estado se limita a rebatir la afirmación de la recurrente sobre la entrada en vigor del citado precepto, manteniéndose por tanto en ese plano del debate limitado a la sucesión normativa. La resolución desestimatoria del recurso de alzada, por el contrario, argumenta sobre el carácter favorable o no de la reforma operada por el artículo 35 de la Ley 14/2013 y señala expresamente que incluso en la hipótesis de la recurrente sobre la fecha de entrada en vigor, la norma no supone la derogación de las previas exigencias reglamentarias sobre recursos propios.

      En el caso de autos y según hemos visto, la razón dada por la Sala de instancia para no aplicar el citado artículo 35 de la Ley 14/2003 (que entra en vigor con posterioridad a los hechos) es errónea, puesto que incluso en la fecha indicada por la Sala -equivocada, según la recurrente- sería anterior a la fecha de adopción de la resolución sancionadora. Por tanto, es preciso dilucidar si realmente se trata de una norma sancionadora más favorable o si no lo es, como se afirma en la propia desestimación de la alzada, en cuyo caso habría que rechazar la alegación de la mercantil recurrente.

      Como hemos indicado ya, la regulación de los recursos propios exigibles a las sociedades de garantía recíproca está prevista por el Real Decreto 2345/1996, de 8 de noviembre, relativo a las normas de autorización administrativa y requisitos de solvencia de las sociedades de garantía recíproca ( artículos 5 a 7). A su vez este Real Decreto se remite al Plan General de Contabilidad en cuanto a las reglas contables ( artículo 4), y al Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre (que desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras), en cuanto al régimen de los recursos propios ( artículo 6), aparte de la regulación que el propio Real Decreto 2345/1996 contiene en los citados artículos 5 a 7. De todo este bloque normativo interesa ahora tener en cuenta que según el mismo la cuantía de recursos propios mínimos exigibles a este tipo de sociedades varía en función de los riesgos asumidos y que el tipo sancionador aplicado ( artículo 4.b) de la Ley 26/1988 ), establecía como infracción grave que los recursos propios fuesen inferiores al mínimo que correspondiera por un plazo superior a seis meses.

      En este contexto normativo, tiene razón la Administración en que no puede interpretarse la reforma operada por el artículo 35 de la Ley 14/2013 en el régimen de las sociedades de garantía recíproca en un sentido de menor rigor, sino al contrario, como la imposición de un régimen más estricto. En efecto, en contra de lo que entiende la parte, la nueva redacción no establece una cifra mínima fija de recursos propios, sino un mínimo que se añade a las reglas de cálculo de la cantidad exigible, como se deduce con toda claridad del tenor literal del precepto: "3. El importe de la cifra de recursos propios computables de las sociedades de garantía recíproca no podrá ser inferior a 15.000.000 de euros. A los efectos de este apartado la cifra de recursos propios computables se calculará de acuerdo con la definición que fije el Banco de España". Esto es, la cifra ha de calcularse según la regulación específica, que no es sino el bloque normativo antes referido pero, en todo caso, no podría ser inferior a la cantidad indicada, que opera, por tanto, como un suelo respecto a la cifra de recursos propios.

      Esta interpretación se ve consolidada por un análisis sistemático de la norma. En efecto, la imposición de una prolongada vacatio legis de 9 meses, luego ampliada hasta el 28 de febrero de 2015 por la disposición adicional decimoséptima de la Ley 10/2014 ( vacatio legis que la recurrente considera inválida) cobra sentido si la norma suponía una superior exigencia a las sociedades afectadas, para permitir su progresiva adaptación. Por último, porque eleva considerablemente otro requisito de solvencia, el mínimo exigible de capital social, de 300.000 pesetas a 10 millones de euros, lo que va en consonancia con el mayor rigor de la reforma operada.

      En definitiva, tal como se indica en el citado apartado 3.2.2 de la resolución de 20 de julio de 2016 que desestimó el recurso de alzada, sigue vigente la disposición adicional de la Ley 1/1994, reguladora de este tipo de sociedades y que no es modificada por la Ley 30/2014, que dispone: a) que las sociedades de garantía recíproca han de mantener en todo momento un nivel de recurso propios adecuado a los riesgos asumidos; b) que la cantidad ha de calcularse según el bloque normativo al que se remite la Ley (y la cifra de recursos propios computables se habrá de calcular de acuerdo con la definición que fije el Banco de España) y que hemos señalado antes; y c) que la nueva redacción del artículo 8 de la Ley (redactado por el artículo 35 de la Ley 30/2014 ) impone que dicha cantidad no podrá ser inferior a los quince millones de euros.

      La conclusión de este examen normativo es que la nueva redacción del artículo 8 de la Ley reguladora de las sociedades de garantía recíproca establecida por el tantas veces citado artículo 35 de la Ley 30/2014 no contempla una norma más favorable -lo contrario es lo cierto- y por tanto, al ser posterior al período en el que se mantuvieron unos recursos propios inferiores al 80% de los mínimos exigibles, la misma no es aplicable al supuesto de autos. Debemos desestimar por tanto la segunda alegación del recurso de casación a pesar de que la razón dada por la Sala para no aplicar la reforma del artículo 8 de la Ley 1/1994 es equivocada (la mera razón temporal), dado que concurre otra causa (no ser una norma más favorable) que excluye en todo caso la posibilidad de aplicar dicha modificación.

CUARTO

Sobre la doctrina de interés casacional planteada en el auto de admisión.

Examinado el recurso de la entidad recurrente y tras responder a sus pretensiones, hemos de dar respuesta a las cuestiones de interés casacional planteadas por el auto de admisión del recurso de 7 de mayo de 2018. En cuanto a la relativa al plazo de caducidad del procedimiento sancionador aplicable a las sociedades de garantía recíproca, resulta aplicable el plazo de un año previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre Sistemas de Pagos y de Liquidación de Valores , así como el procedimiento sancionador contemplado en Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros.

En lo que respecta a la cuestión de la fecha de entrada en vigor del artículo 35 de la Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización (Ley 14/2013, de 27 de septiembre), que modifica el artículo 8 de la Ley 1/1994, sobre Régimen Jurídico de las Sociedades de Garantía Recíproca (Ley 1/1994, de 11 de marzo), no es una cuestión sobre la que hubiera que pronunciarse en el presente asunto, debido a que en ningún caso resultaría aplicable al ser una norma sancionadora desfavorable posterior a los hechos sancionados, tal como se razona en el fundamento jurídico anterior.

QUINTO

Conclusión y costas.

En atención a las consideraciones expuestas en los fundamentos de derecho segundo y tercero, no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Sociedad de Garantía Recíproca de la Comunidad Valenciana contra la sentencia de 20 de septiembre de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción , cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento de derecho cuarto,

  1. Declarar que no ha lugar y, por lo tanto, desestimar el recurso de casación interpuesto por la Sociedad de Garantía Recíproca de la Comunidad Valenciana contra la sentencia de 20 de septiembre de 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 275/2016 .

  2. Confirmar la sentencia objeto del recurso.

  3. Resolver en cuanto a las costas procesales conforme a lo expresado en el fundamento de derecho quinto.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-Jose Maria del Riego Valledor.-Diego Cordoba Castroverde.-Angel Ramon Arozamena Laso.-Firmado.-

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR