ATS, 16 de Enero de 2019
| Ponente | JOSE ANTONIO MONTERO FERNANDEZ |
| ECLI | ES:TS:2019:169A |
| Número de Recurso | 7016/2018 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 16 de Enero de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 16/01/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 7016/2018
Materia: OTROS TRIBUTOS
Submateria: Tasas estatales
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Mª Angeles Moreno Ballesteros
Secretaría de Sala Destino: 002
Transcrito por: MRG
Nota:
R. CASACION núm.: 7016/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Mª Angeles Moreno Ballesteros
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Jose Antonio Montero Fernandez
D. Jose Maria del Riego Valledor
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 16 de enero de 2019.
1. El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, presentó escrito preparando recurso de casación contra la sentencia dictada el 20 de febrero de 2018 por la sección primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que resolvió el recurso núm. 332/2016 frente a la resolución estimatoria del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias, en reclamaciones interpuestas por la entidad DISA GESTIÓN DE LOGÍSTICA, S.A. (en lo sucesivo "DISA") relativas a las liquidaciones por la tasa de mercancías (T-3) emitidas por la Autoridad Portuaria de Las Palmas.
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Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como normas infringidas, todas ellas de Derecho estatal, las siguientes:
(i) El artículo 211 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (BOE de 20 de octubre) ["TRLPEMM"], en el que se regula el hecho imponible de la tasa T-3:
"1. El hecho imponible de esta tasa consiste en la utilización por las mercancías de entrada o salida marítima, o que se transborden o efectúen tránsito marítimo o terrestre, así como de sus elementos de transporte, de las instalaciones de atraque, zonas de manipulación asociados a la carga y descarga del buque, accesos y vías de circulación terrestres viarios y ferroviarios, y otras instalaciones portuarias, incluyendo su estancia en las áreas de la zona de servicio habilitadas como zonas de tránsito por la Autoridad Portuaria hasta un máximo de:
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En operaciones de entrada o de salida marítima, así como de tránsito marítimo y tráfico interior: cuatro horas desde su entrada en la zona de servicio del puerto o de su desembarque, según corresponda, para aquellas mercancías y elementos de transporte en la que los elementos rodantes que las transportan hayan formado o vayan a formar parte del transporte marítimo, y 48 horas en los casos restantes.
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En las operaciones de tránsito terrestre: cuatro horas desde su entrada en la zona de servicio del puerto".
(ii) El artículo 215, que prevé de forma expresa la aplicación de dicha tasa para los atraques y otras instalaciones de carga/descarga en régimen de concesión administrativa:
" En terminales marítimas de mercancías en régimen de concesión o autorización la cuota íntegra será la siguiente:
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Con el atraque otorgado en concesión o autorización:
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En operaciones de entrada o salida marítima: el 50 por ciento de la cuota establecida en la letra a) del artículo anterior.
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En operaciones de tránsito marítimo: el 25 por ciento de la cuota establecida en la letra b) del artículo anterior.
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En operaciones de transbordo: el 20 por ciento de la cuota establecida en la letra c) del artículo anterior, siempre que, por lo menos, uno de los buques ocupe el atraque concesionado o autorizado.
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En operaciones de tráfico interior marítimo que se realicen entre instalaciones otorgadas ambas en concesión o autorización: el 50 por ciento de la cuota establecida en la letra d) del artículo anterior.
En el supuesto de que sólo una de ellas esté concesionada o autorizada, se aplicará la misma cuota prevista en la letra d) del artículo anterior, salvo que se liquide en la instalación concesionada. En este último caso será aplicable la reducción de la cuota prevista en el párrafo anterior.
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Si el atraque no está otorgado en régimen de concesión o autorización, se aplicará el 80 por ciento de la cuota que corresponda, en función de la operación que se desarrolle, de las previstas en el artículo anterior.
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En operaciones de tránsito terrestre: el 40 por ciento de la prevista en la letra e) del artículo anterior, siempre que la instalación de destino de las mercancías y elementos de transporte que entran en la zona de servicio esté otorgada en concesión o autorización".
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Razona que las infracciones denunciadas, que fueron alegadas en el proceso, han sido relevantes y determinantes del fallo adoptado en la resolución recurrida.
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Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia porque se dan las circunstancias de las letras b) y c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE de 14 de julio) ["LJCA"]. En primer lugar porque la doctrina que establece la sentencia recurrida puede afectar al sistema portuario estatal, al considerarse que no se produce hecho imponible de la tasa T-3 en aquellos supuestos de muelles concesionados en los que el concesionario ha asumido la construcción y explotación. Igualmente, en segundo término, afirma el recurrente que la doctrina de la sala puede llegar a tener una trascendencia en la financiación del sistema portuario estatal y, por ende, afectaría gravemente a los intereses generales.
La sección primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias tuvo por preparado el recurso de casación en Auto de 12 de septiembre de 2018, emplazando a las partes, que han comparecido ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala.
1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89 LJCA, apartado 1), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2) y la Abogacía del Estado se encuentra legitimada para interponerlo, por haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89 LJCA, apartado 1).
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En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que se consideran infringidas, que, en opinión de la recurrente, debieron haber sido observadas en la sentencia, y se justifica que las infracciones que se le imputan han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 LJCA, letras a), b), d) y e)].
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El repetido escrito fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia porque la sentencia discutida resulta gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA], siendo susceptible de afectar a un gran número de situaciones [ artículo 88.2.c) LJCA]. De lo anterior puede darse por cumplido el razonamiento sobre la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de los Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo [ artículo 89.2.f) LJCA].
1. La sala de instancia resume la tesis de la actora del modo que sigue (FD 1º):
"DISA es titular de tres concesiones administrativas en virtud de los títulos concesionales respectivos, por los que abona, en las dos primeras, unas cantidades que vienen expresamente estipuladas en las condiciones del título concesional, actualizados sucesivamente en el tiempo, y en consecuencia tiene derecho al uso y disfrute del objeto concesional, fondeadero y muelle dique de la Bahía de Salinetas.
Sin embargo, ambos títulos concesionales se diferencian en cuanto a las tarifas o pagos que no consisten en el mencionado canon, por cuanto que en el fondeadero existe la obligación de pago de tarifa por recibir "servicios indirectos", cuando éstos se reciban y se presten por la Autoridad Portuaria (...) y en el del muelle no existe obligatoriedad al respecto, pues no existe pactado otro pago que el del mencionado canon; quedando gravada con la tasa de actividad exclusivamente la última de las concesiones citadas, si bien, como hemos señalado, con la misma actividad que las otras dos y con el mismo movimiento de los productos objeto de las tres concesiones"
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Con base a lo anterior, la sala de instancia, en la sentencia recurrida, aplica y asume como propia la ratio decidendi de una Sentencia del Tribunal Supremo, de la Sala de lo civil, de fecha 4 de marzo de 2010, que resolvió un recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Provincial, relativa al reconocimiento de derecho y nulidad de determinadas facturas por el concepto de T3 por el movimiento de buques en el Muelle de Salinetas así como la reclamación de determinados gastos ocasionados a DISA como consecuencia de los avales prestados en garantía del pago de tales Tarifas. Se recoge, como fundamento de su fallo estimatorio, lo siguiente (FD 3º):
"A tal fin es suficiente leer la Sentencia del Tribunal Supremo reiteradamente invocada por la representación de la actora, pues no puede decir más claro que es ésta última quien tiene la razón.
Copiado a la letra, dice el TS -Sala de lo Civil- en su Sentencia de 4 de marzo de 2010 -en litigio cuyas partes son las mismas que las de este recurso nuestro- que "Es absolutamente razonable concluir que si el concesionario de un puerto asume su construcción y además su mantenimiento y todo ello unido a que la autoridad portuaria no ha destinado suma alguna al mantenimiento del mismo siendo el gasto acometido de 0 €, el resultado es que no se ha prestado ningún servicio en el puerto. El recurrente sostiene que la obligación económica del pago de las tarifas T-3 nace ex lege porque la conducta del sujeto pasivo constituye el hecho imponible y, por tanto, la tasa es exigible de tal forma que no se sabe exactamente si pretende aplicar la doctrina del Tribunal Constitucional o reprochar a la sentencia una falta de razonabilidad en la interpretación de la prueba. En cualquier caso, es absolutamente razonable la conclusión de la inexistencia de servicios por parte de la Autoridad Portuaria que no invirtió ni se gastó nada en el mantenimiento del Puerto de Salinetas y de ahí la imposibilidad de que se devengue cantidad alguna por servicios no prestados. El que la tarifa T3 sea tasa desde la citada STC no es óbice para que tengan que existir, al menos, determinados servicios para su exacción. Según el art. 6 de la Ley 8/1989 , las tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Y el art. 7 de la misma Ley en relación al principio de equivalencia establece que las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible. En todo caso, para el devengo de la tasa deberá existir un servicio o actividad de la Administración pública del que tenga que ser cubierto su coste. No puede haber tasa si no existe coste que cubrir, como sostiene el recurrente, pues sin coste para la Administración no hay tasa que lo cubra, en términos del transcrito art. 7. [...] La concesión fue otorgada para el uso de las instalaciones portuarias que se tenían que construir, incluyéndose, el acceso, embarque y desembarque de los buques que en él atracaran; de tal forma que si se aceptara la posibilidad o legalidad del cobro de dicha tarifa se cobraría por el mismo concepto dos veces, una el canon y otra la tarifa portuaria y, eso, queda proscrito por la más fundamental de las lógicas aun cuando la recurrente no lo quiera entender en su recurso de casación en base a nuevos argumentos no utilizados en el juicio, pues se utilizaron justamente los contrarios. El cobro del canon estipulado en el título concesional habilita a las entidades recurridas el uso y disfrute del dominio público de un puerto y, por tanto, no puede dar lugar a que dicho uso, además del canon, devengue una tarifa por el mismo concepto, y de ahí, que ambas partes en el título concesional que es el contrato entre las partes estipularan como obligación de pago exclusivamente el pago de un canon. Y de ahí también que el legislador cuando aprueba la vigente Ley de Puertos entiende que el régimen del uso portuario de instalaciones que se encuentren bajo el amparo de una concesión administrativa tendrán un régimen diferente a las que no. Exige como norma general por el uso de instalaciones portuarias que no se encuentren cedidas en concesión el pago de las tarifas por servicios portuarios y un régimen específico para las que estén bajo la cobertura de la concesión en las que se remite a lo que el título haya dispuesto. Lo que significa que si en el título concesional no se pactó ninguna obligación de pago de tarifas evidentemente no cabe su reclamación o devengo como es el caso que nos ocupa. En cuanto a la ausencia de servicios prestados por la autoridad portuaria que les habilite para el cobro de la tarifa T3, la recurrente -la Administración, aclaramos nosotros- se olvida de la historia legislativa que le precede, la regulación específica de las tarifas por servicios prestados está contenida en la sección 4.ª del capítulo I de la mencionada Ley, sobre el concepto de la prestación de los servicios portuarios; y en la sección 3.ª del capítulo II, en cuanto a las tarifas por servicios prestados.
Aunque podríamos seguir, nos parece suficiente con lo ya expuesto para motivar adecuadamente el sentido del fallo que debemos adoptar, naturalmente estimatorio".
1. La entidad recurrente considera errónea la conclusión de la sala de instancia de que si el concesionario de un puerto asume la construcción y además su mantenimiento, el resultado es que no se ha prestado ningún servicio y de ahí la imposibilidad de que se devengue la tasa T-3. Además, advierte, que la sentencia transcrita, de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, del año 2010, se refería a precios privados por servicios prestados por las Autoridades Portuarias y no a las tasas controvertidas, actualmente contempladas en el artículo 161 TRLPEMM. Se enjuicia y cuestiona, por tanto, el hecho imponible de una tasa de establecimiento legal posterior a las enjuiciadas por la Sala de lo Civil del Alto Tribunal, regida por nuevas normas y cuya naturaleza no coincide con la de las exacciones anteriores, más allá de la terminología que pudiera emplearse. Como consecuencia de ello se infringe el artículo 211 TRLPEMM en el que se regula el hecho imponible de la tasa T-3 y que se produce por la propia utilización de las mercancías de entrada y salida marítima de las instalaciones de atraque, zonas de manipulación asociados a la carga y descarga del buque, accesos y vías de circulación terrestres y otras instalaciones portuarias, aunque la entidad reclamante no solicite estos servicios ni los reciba de forma voluntaria.
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Infringe la sentencia, por último, y siempre a juicio de la recurrente, el artículo 215 TRLPEMM que prevé, de forma expresa, la aplicación de la tasa T-3 para los atraques y otras instalaciones de carga/descarga en régimen de concesión administrativa.
1. A la vista de todo lo anterior, la cuestión que suscita este recurso de casación consiste en determinar si la tasa de mercancía T-3 regulada en el artículo 211 TRLPEMM es compatible con el canon demanial exigido por la utilización de las instalaciones portuarias en régimen de concesión administrativa.
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La Sección de admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo considera que el asunto presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque, dada la impronta económica de las tarifas portuarias, una interpretación como la adoptada por la sentencia recurrida pudiera ser gravemente dañosa para los intereses generales y porque afecta a un gran número de situaciones, trascendiendo del caso concreto, [ artículo 88.2.a) y b) LJCA].
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión planteada en el anterior razonamiento jurídico.
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Las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 211 y 215 TRLPEMM.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por todo lo anterior,
La Sección de Admisión
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) Admitir el recurso de casación RCA/7016/2018, preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 20 de febrero de 2018 por la sección primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el recurso núm. 332/2016.
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) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la tasa de mercancía T-3 regulada en el artículo 211 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, es compatible con el canon demanial exigido por la utilización de las instalaciones portuarias en régimen de concesión administrativa.
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) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 211 y 215 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Segunda de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman.
Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Rafael Fernandez Valverde
Maria del Pilar Teso Gamella Jose Antonio Montero Fernandez
Jose Maria del Riego Valledor Ines Huerta Garicano
