STS 27/2019, 16 de Enero de 2019

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2019:83
Número de Recurso64/2016
ProcedimientoRecurso de casación
Número de Resolución27/2019
Fecha de Resolución16 de Enero de 2019
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 27/2019

Fecha de sentencia: 16/01/2019

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 64/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 08/01/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado

Procedencia: T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.2

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: PJM

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 64/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 27/2019

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 16 de enero de 2019.

Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 64/2016, interpuesto por la Junta de Galicia, representada por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y bajo la dirección letrada de la Sra. Letrada de dicha Administración, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 5 de noviembre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo número 4407/2014. Es parte recurrida Grupo Leche Río, S.A., representada por el procurador D. Juan Perreau de Pinninck y Zalba y bajo la dirección letrada de José Manuel Otero Novas.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) dictó sentencia de fecha 5 de noviembre de 2015, estimatoria del recurso promovido por Grupo Leche Río, S.A. contra la resolución de la Consejera de Medio Rural y del Mar de fecha 19 de septiembre de 2014, por la que se declara el reintegro parcial de una subvención que se le había otorgado en el marco de ayudas para inversiones en transformación y comercialización de productos agrarios para el año 2006 (expediente C-09-POI-06), por incumplimiento de las condiciones para su concesión.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Letrada de la Administración de Justicia de la Sala de instancia de fecha 2 de diciembre de 2015, que también acordada la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones tras haberse efectuado los emplazamientos, se ha concedido plazo a la Letrada de la Junta de Galicia para que manifestara si sostenía el recurso de casación, lo que ha hecho mediante escrito por el que, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, interpone el recurso; formula un único motivo por infracción de los artículos 37.1.f) y 31.4 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida, dictando un nuevo pronunciamiento que desestime el recurso contencioso- administrativo.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 1 de abril de 2016.

CUARTO

Personada Grupo Leche Río, S.A., su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, que finaliza con el suplico de que se desestime el mismo, con condena en costas.

QUINTO

Por providencia de fecha 3 de diciembre de 2018 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 8 de enero de 2019, en que han tenido lugar dichos actos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso.

La Junta de Galicia impugna en casación la sentencia dictada el 5 de noviembre de 2015 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en materia de subvenciones. La sentencia recurrida estimó el recurso interpuesto por la mercantil Leyma Central Lechera, S.A., y anuló la resolución de la Consejería de Medio Rural y del Mar de 22 de septiembre de 2014, que acordaba el reintegro parcial de la subvención otorgada a la citada empresa.

El recurso se articula mediante un único motivo, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. En opinión de la Junta recurrente, se habrían conculcado los artículos 37.1.f) y 31.4 de la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre), al no haber apreciado que la venta de los activos adquiridos incumplía la obligación de mantenimiento de la inversión.

SEGUNDO

Sobre los fundamentos de la sentencia impugnada.

La Sala de instancia justifica la estimación del recurso en las siguientes consideraciones jurídicas:

" SEGUNDO.- La Administración, en el expediente, confunde condicionantes de las ayudas e inversiones subvencionables.

La Administración resolvió el reintegro parcial de la ayuda concedida por incumplimiento del condicionante 6 del artículo 5º de la Orden de 11 de abril de 2006.

El artículo 5º de la Orden -" Condicionantes"- dispone que " La actividad o actividades objeto de ayuda se deberán mantener durante un período no inferior a cinco años contados a partir del momento en que las inversiones estén finalizadas".

Que " (...) desde la adquisición, todos los elementos adquiridos han estado en la Empresa, desarrollando las actividades señaladas en la solicitud de subvención (...) los bienes han estado siempre destinados a la finalidad subvencionada (...) Leyma cumplió con la finalidad de la subvención, pues (...) los ha mantenido afectos a la actividad industrial subvencionada, no solo durante cinco años, sino aun al día de hoy (...)", en los términos de la demanda indiscutidos en la contestación, no son los hechos por los que se inició y resolvió el expediente.

Los hechos del expediente son: " (...) se ha verificado (...) que para los siguientes activos incluidos dentro de la inversión subvencionable considerada por el órgano gestor, se han formalizado operaciones de venta con arrendamiento financiero posterior o "lease-back" con entidades financeiras (...)". Los hechos del expediente son hechos afectantes a las inversiones subvencionables, reguladas estas en el artículo 3º.

El supuesto no es el del artículo 5º.6; no procedía el reintegro a su amparo.

El motivo principal ha de ser aceptado (no es necesario el estudio de los demás), y el recurso estimado." (fundamento de derecho segundo)

TERCERO

Sobre el mantenimiento de la actividad subvencionada.

La Sala de instancia afirma que la Junta de Galicia confunde "condicionantes de las ayudas e inversiones subvencionables". Aun sin afirmarlo expresamente, parece entender que el condicionante de la subvención previsto en el apartado 6 del artículo 5 (mantenimiento de la de la actividad objeto de ayuda por un período no inferior a cinco años) sí se ha cumplido, ya que la empresa ha mantenido los bienes adquiridos afectos a la actividad industrial subvencionada más allá de dicho plazo, sin que tal circunstancia se haya controvertido en el proceso. Y considera que el hecho desencadenante del reintegro (las operaciones de venta con arrendamiento financiero posterior o lease-back con entidades financieras) afectan a las inversiones subvencionables reguladas en el artículo 3, no al condicionante del artículo 5.6, por lo que no se podía invocar este precepto para acordar el reintegro.

No puede admitirse la interpretación que hace la Sala de instancia de la Orden autonómica reguladora de la subvención concedida, tanto por el propio tenor de ésta como porque, con tal interpretación, se ha incumplido la normativa estatal subvencional, como sostiene la Junta recurrente en su demanda.

Procede, en primer lugar, verificar si la invocación del derecho estatal por parte de la Junta recurrente es pertinente y si, en consecuencia, procede el examen de la cuestión litigiosa en sede casacional. Pues es evidente que si se tratase exclusivamente de la interpretación de la Orden autonómica el litigio no tendría acceso a la casación, al estar este recurso extraordinario restringido a la interpretación y aplicación del derecho estatal y de la Unión Europea.

La Ley General de Subvenciones prevé en su artículo 31, a los efectos que aquí interesan, que en el caso de adquisición de bienes inventariables no inscribibles en registros públicos, el bien deberá destinarse al fin concreto para el que se concedió la ayuda un mínimo de dos años y que se entenderá incumplida tal exigencia en caso de enajenación del bien, lo que constituiría una causa de reintegro (art. 37.1.f):

"Artículo 31.

[...]

4. En el supuesto de adquisición, construcción, rehabilitación y mejora de bienes inventariables, se seguirán las siguientes reglas:

  1. Las bases reguladoras fijarán el período durante el cual el beneficiario deberá destinar los bienes al fin concreto para el que se concedió la subvención, que no podrá ser inferior a cinco años en caso de bienes inscribibles en un registro público, ni a dos años para el resto de bienes.

    En el caso de bienes inscribibles [...].

  2. El incumplimiento de la obligación de destino referida en el párrafo anterior, que se producirá en todo caso con la enajenación o el gravamen del bien, será causa de reintegro, en los términos establecidos en el capítulo II del título II de esta ley, quedando el bien afecto al pago del reintegro cualquiera que sea su poseedor, salvo que resulte ser un tercero protegido por la fe pública registral o se justifique la adquisición de los bienes con buena fe y justo título o en establecimiento mercantil o industrial, en caso de bienes muebles no inscribibles.

    5. No se considerará incumplida la obligación de destino referida en el anterior apartado 4 cuando:

  3. Tratándose de bienes no inscribibles en un registro público, fueran sustituidos por otros que sirvan en condiciones análogas al fin para el que se concedió la subvención y este uso se mantenga hasta completar el período establecido, siempre que la sustitución haya sido autorizada por la Administración concedente.

  4. Tratándose de bienes inscribibles [...]."

    Como veremos, la Orden autonómica eleva el plazo de destino de los bienes de dos a cinco años, pero, en todo caso y en lo que ahora importa, la enajenación de bienes inventariables es considerada ex lege como incumplimiento de la obligación de dedicación de los bienes al destino de la subvención. Quiere esto decir que el objeto de la litis, que requiere determinar si la enajenación y alquiler posterior por leasing de los bienes era causa justificativa del reintegro, afecta de manera ineludible a la interpretación y aplicación del citado precepto de la Ley de Subvenciones.

    Así pues, es preciso verificar si la interpretación que la Sala de instancia ha efectuado de la Orden autonómica es conforme a las exigencias de la normativa subvencional del Estado. La Orden prevé en su artículo 3 las inversiones en general que se consideran subvencionables, y los concretos gastos admisibles y excluidos, en los siguientes términos:

    "Artículo 3º.-Inversiones subvencionables.

    1. Se consideran subvencionables, con carácter general, las inversiones en activos fijos materiales para la creación, ampliación y modernización de las instalaciones situadas en Galicia destinadas a la transformación y comercialización de productos agrarios. Para ser subvencionables, las inversiones tienen que se efectuadas por empresas que acrediten viabilidad económica estimable sobre la base de la evaluación de sus perspectivas y que cumplan las normas mínimas en materia de medio ambiente, higiene y, en su caso, bienestar animal, así como en el sector cárnico, la normativa por la que se establecen los sistemas de control del destino de los subproductos generados en la cadena alimentaria cárnica.

    Para los efectos de estas ayudas, se consideran productos agrarios los incluidos en el anexo I del Tratado CEE, excepto os relacionados con la pesca y con el sector forestal.

    2. Se consideran subvencionables los siguientes gastos:

  5. Construcción y adquisición e bienes inmuebles, excepto la compra de terrenos.

  6. Maquinaria y equipamientos nuevos, incluidos los programas informáticos y los soportes lógicos.

  7. Los gastos de proyecto, dirección de obra y estudios de viabilidad, adquisición de patentes y licencias sin que, en todo caso, superen el 12 por ciento de los costes indicados en las letras a) y b).

    3. Las ayudas no podrán ser destinadas a las inversiones que se relacionan en el anexo I de esta orden. En el caso de cofinanciación exclusiva con fondos de la Consellería del Medio Rural, no se tendrán en cuenta las limitaciones señaladas en los puntos 9, 10, 12, 13, 14 y 15 del referido anexo.

    Asimismo, no serán objeto de ayuda los gastos señalados en el anexo II, ni las siguientes inversiones:

  8. Los relativos a la fase de comercio minorista.

  9. Los referentes a la comercialización o transformación de productos de terceros países.

  10. Las inversiones que no utilicen productos del anexo I del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea."

    Asimismo, en el artículo 5 se estipulan los condicionantes de la subvención, de los que en el caso de autos interesa el relativo al período de mantenimiento de la inversión:

    "Artículo 5º.-Condicionantes.

    [...]

    6. La actividad o actividades objeto de ayuda se deberán mantener durante un período no inferior a cinco años contados a partir del momento en que las inversiones estén finalizadas."

    Finalmente, el Anexo II, al que se remite el artículo 3.3 para los gastos no subvencionables, estipula en el punto 14 lo siguiente:

    "Anexo II. Gastos no subvencionables

    [...]

    14. Los gastos de alquiler de equipos y las inversiones financiadas mediante arrendamiento financiero (leasing). Sin embargo, las inversiones financiadas mediante leasing pueden ser auxiliables si existe un compromiso de adquisición del bien en el plazo y normas establecidos por la autoridad de gestión y siempre antes de que finalice el período establecido para la percepción de las ayudas. Otros costes ligados al contrato de arrendamiento financiero, tales como impuestos, margen del arrendador, costes de refinanciación, gastos generales o seguros, no serán subvenciables.

    Asimismo, no serán subvencionables las adquisiciones de bienes en el marco de un sistema de venta y arrendamiento retroactivo."

    El examen de estos preceptos de la Orden autonómica, a la luz de lo previsto en la Ley General de Subvenciones, lleva a la conclusión de que procede la estimación del recurso. Lo primero que conviene dilucidar es cuál fue la actividad subvencionada que queda vinculada a su mantenimiento por un período mínimo de 5 años según las bases de la convocatoria (art. 5.6 de la Orden). Pues bien, no cabe duda que la actividad subvencionada no es, en el presente caso, como parece entender la Sala de instancia, la actividad industrial de la empresa receptora de la ayuda, sino propiamente la adquisición de los bienes de equipo que fueron enajenados. Así se deduce con toda claridad de los términos de la Orden autonómica que se han reproducido, puesto que en este preciso supuesto la inversión subvencionable es, según el artículo 3.1, "las inversiones en activos fijos materiales" para la creación, ampliación y modernización de instalaciones agrarias. Y, los concretos gastos subvencionables son sólo los enumerados específicamente en el apartado 2 del mismo precepto, que menciona la construcción y adquisición de bienes inmuebles (letra a) y la maquinaria y equipamientos nuevos (letra b), que es el supuesto aplicable al caso. Merece la pena destacar que tanto estos dos gastos como el comprendido en la letra c) (estudios de proyecto, dirección de obra, etc.), se refieren a actuaciones puntuales destinadas a la creación o mejora de las instalaciones, no a la propia actividad industrial continuada en si misma considerada.

    Por tanto, por encima de la equivocidad de los términos, la " actividad objeto de ayuda" en el caso de autos no es la actividad industrial de la empresa beneficiaria, sino la propia adquisición de equipamiento. Es por tanto dicha adquisición de equipamiento la que queda sometida a la necesidad de mantenimiento y adscripción obligada a su finalidad durante cinco años, según exige el artículo 5.6 de la Orden reguladora de las bases.

    Resta por ver, por tanto, si la enajenación de los equipos adquiridos mediante la subvención y su posterior alquiler mediante leasing supone el incumplimiento de la referida condición, tal como entendió la Junta de Galicia. La respuesta es forzosamente afirmativa. En efecto, desde la perspectiva de las propias bases reguladoras de la subvención, el punto 14 del anexo II, reproducido supra, excluye expresamente como gastos subvencionables "los gastos de alquiler de equipos y las inversiones financiadas mediante arrendamiento financiero (leasing)", que sólo se admiten como solución provisional hasta su adquisición en propiedad.

    Esta exclusión tiene dos consecuencias. La primera es que la "inversión en activos fijos" subvencionable según el artículo 3.1 de la Orden no puede hacerse mediante leasing, esto es, se entiende que es adquisición en propiedad (a salvo de la mencionada hipótesis transitoria). Y, en segundo lugar que la adquisición en propiedad de los equipos para seguidamente -antes de los cinco años de mantenimiento de la actividad, esto es, de la propia adquisición o inversión en bienes- su enajenación y alquiler mediante leasing es manifiestamente contraria a las bases, pues lo que sólo se admite como una posibilidad transitoria hasta la adquisición en propiedad se convierte en la modalidad definitiva de la inversión en maquinaria.

    A todo lo cual hay que añadir la prohibición de la Ley General de Subvenciones de la enajenación de los bienes inventariables antes del período que debe mantenerse la inversión, puesto que el artículo 31.4.b), primer inciso, de la norma estatal equipara la mera enajenación de tales bienes con el incumplimiento de la obligación de la obligación de destino, al menos desde luego si tal posibilidad no está expresamente contemplada en las bases reguladoras de la ayuda. En el supuesto de autos y como hemos visto, la enajenación y posterior leasing queda expresamente excluida por la Orden autonómica en los términos vistos.

    Debe pues estimarse el motivo y el recurso de casación.

CUARTO

Conclusión y costas.

Estimado el recurso de casación se casa y anula la sentencia recurrida. Y por las mismas razones expresadas en el fundamento anterior, procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Grupo Leche Río, S.A. contra la resolución de la Consejera de Medio Rural y del Mar de 19 de septiembre de 2014.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación, habida cuenta de las dudas de derecho que presentaba el litigio.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1. Declarar que ha lugar y, por lo tanto, estimar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Galicia contra la sentencia de 5 de noviembre de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo 4407/2014.

2. Casar y anular la sentencia objeto del recurso.

3. Desestimar el citado recurso contencioso-administrativo, interpuesto por Grupo Leche Río, S.A. contra la resolución de la Consejera de Medio Rural y del Mar de 19 de septiembre de 2014 dictada en el expediente C-09-POI-06.

4. No imponer las costas del recurso contencioso-administrativo ni las del de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-Diego Cordoba Castroverde.-Angel Ramon Arozamena Laso.-Fernando Roman Garcia.-Firmado.-

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-

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