STS 1785/2018, 17 de Diciembre de 2018

En el recurso contencioso-administrativo núm. 2538/2010 seguido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, se dictó sentencia con fecha 23 de diciembre de 2015, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Evaristo contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 30 de enero de 2008 dictada por la Dirección General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria de la Consejería de Agricultura y Pesca, recurso luego ampliado a la resolución expresa de fecha 14 de febrero de 2014, en la que se desestima el recurso de alzada, actuación administrativa que se confirma por ser ajustada a Derecho.

Sin imposición de costas."

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de D. Evaristo se interpone recurso de casación para la unificación de doctrina aportando certificación de las sentencias alegadas como contradictorias, sentencias dictadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, de 15 de noviembre de 2011, recurso núm. 446/2010, de 1 de marzo de 2012, recurso núm. 199/2011, de 6 de marzo de 2012, recurso núm. 70/2011, de 20 de abril de 2012, recurso núm. 148/2011, de 26 de junio de 2012, recurso núm. 310/2011, de 6 de febrero de 2013, recurso núm. 847/2011, de 14 de mayo de 2014, recurso núm.404/2013, de 18 de diciembre de 2013, recurso núm. 831/2012, de 1 de diciembre de 2015, recurso núm. 820/2014, interesando la admisión del recurso.

Por Diligencia de Ordenación de 19 de abril de 2016, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, se dio traslado a la otra parte para que formalizase el escrito de oposición.

El Letrado de la Junta de Andalucía, formalizó el escrito de oposición al recurso de casación para unificación de doctrina interesando se desestime el recurso.

Por providencia de 10 de septiembre de 2018, se señaló para votación y fallo el 11 de diciembre de 2018, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Planteamiento de la cuestión y sentencia de instancia.

La representación procesal de don Esteban, don Cirilo, don Aureliano y doña Nuria (herederos de don Evaristo) interponen recurso de casación para la unificación de doctrina nº 2180/2016 contra la Sentencia de 23 de diciembre de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, en el recurso 2538/2010 deducido por don Evaristo, contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra la Resolución de 30 de enero de 2008 dictada por la Dirección General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria de la Consejería de Agricultura y Pesca, luego ampliado a la desestimación expresa de 14 de febrero de 2014.

La Sentencia (completa en Cendoj ROJ: STSJ AND 13460/2015 - ECLI:ES:TSJAND:2015:13460) en su PRIMER fundamento identifica el acto impugnado al tiempo que consigna la pretensión del actor y la oposición de la administración.

En el SEGUNDO rechaza la falta de motivación de las resoluciones impugnadas.

Ya en el TERCERO plasma el fondo, expone la doctrina de la sentencia recurrida, "Su artículo 9 (Del R.D. 1617/2005 ), invocado por la parte recurrente, regula el acceso a la Reserva Nacional para el primer año de aplicación del régimen, habiendo invocado la parte recurrente el caso previsto en el párrafo 3º del apartado a): Agricultores que hayan efectuado inversiones incrementando la capacidad productiva o adquirido tierras hasta el 15 de mayo de 2004 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento (CE) nº.795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004 . Los agricultores que compraron tierras o cuotas de los importes de referencia y los derechos que se deriven. Se entiende por inversiones que incrementen la capacidad productiva aquellas que podrá dar lugar a un incremento de las ayudas unitarias percibidas con posterioridad a la realización de las mismas.

En orden a lo que exige este último inciso, y para comprobar esta inversión la Consejería de Agricultura ha seguido las directrices de tal Circular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para la asignación de derechos de la Reserva Nacional, y la Circular de la Consejería para este mismo fin, y concretamente, respecto de la situación que sería aplicable a la parte recurrente, por haber realizado una inversión en una explotación de olivar antes del 15 de mayo de 2004 se exige la "condición dos" que en la campaña para la que se solicita la ayuda incluyen olivares en número igual o superior al existente en la campaña en la que se declara que se realizó la inversión.

...De las declaraciones de cultivo para las campañas anteriores se desprende que el recurrente declaró un total de 9854 olivos, lo que resulta un número menor que la media de los declarados en el periodo de referencia en el municipio que era 10.220 olivos, lo que puesto en relación con la producción declarada con posterioridad supone que no se ha probado el mantenimiento de la inversión inicialmente efectuada en los términos exigidos por la normativa de aplicación antes citada."

Argumentos del Recurso de casación para la unificación de doctrina.

Arguye la parte recurrente que la Sentencia de Granada es contraria al criterio sostenido en 9 sentencias dictadas por el TSJ de Andalucía con sede en Sevilla, Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo que declara que la exigencia de la condición de mantenimiento de la inversión en ayudas para la campaña de 2006 no se encuentra recogida en el precepto legal.

Así identifica la Sentencia de 15 de noviembre de 2011, recurso 446/2010, de 1 de marzo de 2012, recurso 199/2011, de 6 de marzo de 2012, recurso 70/2011, de 20 de abril de 2012, recurso 148/2011, de 26 de junio de 2012, recurso 310/2011, de 6 de febrero de 2013, recurso 847/2011, de 14 de mayo de 2014, recurso 404/2013, de 18 de diciembre de 2013, recurso 831/2012, de 1 de diciembre de 2015, recurso 820/2014.

Respecto a las sentencias de contraste sientan todas ellas "Así y como se decía en nuestra sentencia de 15 de noviembre de 2011, recurso número 446/2010 , nada se objeta por la demanda respecto de la inversión que se dice realizada por la parte actora; presupuesto en virtud del cual formuló la presente solicitud de reconocimiento de derechos de pago único.

Se decía en esta sentencia que "(...) El Real Decreto 1617/05 establece en su art. 9.3.a.3 ª que obtendrán derechos de pago único de la reserva nacional los "agricultores que hayan efectuado inversiones incrementando la capacidad productiva o adquirido tierras hasta el 15 de mayo de 2004 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento (CE) núm. 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004 . Los agricultores que compraron tierras o cuotas o derechos de prima recibirán con cargo a la reserva nacional al menos el 90 por 100 de los importes de referencia y los derechos que se deriven. Se entiende por inversiones que incrementen la capacidad productiva aquellas que podrán dar lugar a un incremento de las ayudas unitarias percibidas con posterioridad a la realización de las mismas". Para el cálculo y asignación de los derechos correspondientes a la reserva nacional se debe estar a lo dispuesto en el apartado 5 del art. 10 del Real Decreto..."

Consta en la solicitud presentada, y no ha sido negado por la Administración, que el recurrente plantó 847 olivos en 3 Has en febrero de 1998. Esta plantación, cumplen los requisitos establecidos, por lo tanto debería procederse a calcular los derechos de conformidad con el artículo 10.5 del Real Decreto 1617/05 . La razón de la denegación señalada en el resolución del recurso de alzada consiste en que la media de olivos con derecho a ayuda en las campañas de referencia es inferior comparada con la declaración del año 2006, por lo que entienda que no se ha mantenido la inversión, pero dicha condición no se encuentra recogida en el precepto legal, efectuada la inversión se debe determinar si la misma produce un incremento con arreglo al art. 105 atendiendo las producciones finales....)"

A la vista de lo expuesto, entiende se da plena identidad ya que tanto en las de contraste, estimatorias, como en la impugnada, desestimatoria, la denegación fue por la incidencia 8056 en la campaña 2006.

Defiende que se ha producido la infracción de los arts. 9 y 10 del Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre, por el que se regula la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único, en el que se contienen las disposiciones para el uso y acceso a la reserva nacional:

Sostiene que al cambiar el sistema de ayudas y pasar a una ayuda desacoplada, esto es, desvinculada de la producción y basada en el histórico de ayudas percibidas durante el periodo de referencia (campañas 1999/2000 a 2002/2003), en el que los olivos plantados por la parte recurrente aún no estaban en plena producción, se generó una situación de desigualdad de trato respecto al resto de agricultores que reciben ayudas directas y, por tanto se produce una situación de falseamiento del mercado y de la competencia.

Esta situación es la prevista en el artículo 42 del Reglamento (CE) 1782/2003 que lo legitima para recibir derechos de la Reserva Nacional "Los Estados miembros deberán hacer uso de la Reserva Nacional para establecer, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, importes de referencia destinados a agricultores que se hallen en una situación especial, que la Comisión deberá definir con arreglo al procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 144."

Oposición de la Junta de Andalucía.

Objeta el recurso la administración autonómica que reputa errónea la doctrina de la Sala de Sevilla. Sostiene que el requisito ineludible es realizar inversiones que mejoren la capacidad productiva.

Señala que la normativa no reconoce un derecho directo a una prima a cargo de la Reserva Nacional a favor de los agricultores que hayan hecho una inversión que aumente la capacidad productiva antes de 2004. Lo que se concede es el derecho a la prima en función de un cálculo previo, cálculo en que se tiene en cuenta la producción fuera del periodo de referencia.

Adiciona que ese derecho a un nuevo cálculo, es que hasta el reglamento 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003 había un sistema de ayudas basadas en la producción, y en el caso del aceite de oliva se basaba en la producción y el número de olivos. El citado reglamento quiere establecer un sistema que sea más fácil de gestionar pero que no altere la renta percibida por los agricultores hasta ese momento.

Aduce que para lograr esta finalidad se señala un periodo de referencia, en este caso 1999-2002, se hace una media de la producción y el número de olivos en ese periodo de referencia, y en base a esto se otorga un derecho de pago único por una determinada cantidad.

Razona que este sistema podía producir perjuicios a determinados agricultores y por ello la propia normativa prevé el remedio.

Así podría darse el caso de agricultores que plantan olivos entre 1995 y 1998. Esos olivos jóvenes no están en plena producción hasta alcanzar una determinada edad. Por lo que no están en plena producción en el periodo de 1999-2002. Esto haría que al calcular la producción de las fincas para obtener el derecho de pago único tengamos una cantidad que es inferior, en el periodo de referencia, a la que se obtendría en el caso de que esos olivos estén en plena producción alcanzada su madurez.

Reputa injusto que no se tenga en cuenta la producción en plena madurez, sobre todo porque esos olivos provienen de una inversión que realiza el agricultor entre 1995 y 1998, cuando el sistema de ayudas era otro, y se basaba en el número de olivos. Es decir que el agricultor realizaba una inversión en la expectativa de obtener una subvención conforme a la normativa vigente entonces, luego, en 2003, se cambia la normativa y el agricultor no alcanzaría en plenitud esa subvención como consecuencia del cambio normativo.

Aduce que para evitar esta situación se arbitra un remedio. Este remedio es que en 2006 cuando entre en vigor el sistema, y ya están en plena producción de olivos, se permite al agricultor solicitar un complemento, un derecho de pago, que se hace con cargo a la Reserva Nacional. Para ello lo que se hace es que se calcula nuevamente la producción, ya con los olivos a plena producción. Se compara lo que producían en el periodo de referencia en total (1999-2002) con lo que producen ahora (2006), y la diferencia se entiende que procede de esos árboles que no estaba a plena producción y que ahora sí lo están.

Por eso es imprescindible que se mantenga la inversión, es decir que se mantengan esos olivos jóvenes que se plantaron, porque si esos olivos no se mantienen el aumento de producción se puede deber a que, por determinadas circunstancias, el rendimiento por hectárea de la zona homogénea donde están los olivos es superior en 2006, pero nunca será porque los olivos nuevos produzcan más, porque por definición esos olivos nuevos, al no mantenerse, no producen nada.

Defiende que el supuesto recogido tanto en la normativa estatal como comunitaria es que estemos ante agricultores que hayan hecho inversiones que aumenten la capacidad productiva, no meramente inversiones, si la inversión no se mantiene, el aumento de la capacidad productiva no proviene de la inversión.

Por ello no estamos ante un nuevo requisito sino ante un elemento consustancial al modo de calcular el derecho y las Circulares del FEGA y la del FAGA que sigue a la anterior, se limitan a establecer el método de cálculo, teniendo en cuenta este hecho consustancial a la regulación.

Tras ello invoca el contenido del Reglamento comunitario 1782/2003, del Consejo de 29 de septiembre que pasa del sistema de pago por producción a un pago de derechos de pago único cuya razón de ser explican los puntos 24 y 29 del preámbulo, si bien los arts. 33 y siguientes establecen el modo de acceso al sistema.

Adiciona que todo fue desarrollado por el Reglamento 795/2004, de 21 de abril, en su art. 21.

Concluye que el reglamento ordena que al desarrollar el sistema de aplicación del artículo se haga de modo que no se tenga en cuenta el aumento de la capacidad de producción respecto a los cuales ya tiene derecho de atribución. No puedo valorar por tanto, a 31 de diciembre de 2006, el aumento de producción que provenga de los olivos que no suponían inversión, es decir de los "viejos" (aquellos que no fueron plantados entre 1995 y 1998) porque esos árboles ya estaban el plena producción en el periodo de referencia (2001-2002) y por tanto su producción ya fue valorada plenamente y ha dado lugar a la atribución de los correspondientes derechos. En caso de valorar esta producción se contravendría el último párrafo arriba citado.

Insiste en que con estos límites el mantenimiento de la inversión es un requisito consustancial al sistema ya que si la inversión no se mantiene cuando se produce la incorporación al sistema de pago único, en 2006, el sistema estaría retribuyendo un aumento de capacidad productiva que no procede de la inversión realizada, (los olivos nuevos) sino la inversión existente en 1999-2002, y conforme al último inciso del artículo 23.3 nunca se tendrá en cuenta el aumento de capacidad productiva respecto de los cuales el agricultor ya tenía derecho a la atribución de derechos de ayuda.

Lo anterior defiende es desarrollado por el RD 1617/2005 en sus arts. 9 y 10.

Recalca que es consustancial con el sistema que esa inversión se mantenga, porque en caso contrario si la inversión ha desaparecido el aumento de producción no procede de esa inversión (de esos olivos nuevos) sino de los olivos que ya había antes, así que no se da el supuesto que justifica este aumento de los derechos asignados conforme a la normativa comunitaria citada más arriba.

El recurso de casación para la unificación de doctrina.

Constituye exigencia reiterada de este Tribunal para entrar en el examen de los argumentos esgrimidos al amparo del recurso de casación para la unificación de doctrina que, como expresa el art. 96.1 LJCA 1998, entre la sentencia que constituye su objeto y las aportadas de contraste concurran "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales" pero "se hubiera llegado a pronunciamientos distintos".

Triple identidad que habrá que examinar si se produce o no, ya que caso de no concurrir el recurso deberá ser desestimado.

Por el contrario si se cumplen tales presupuestos, conforme al art. 98.2 LJCA 1998, deberá estimarse el recurso, casar la sentencia objeto de recurso y resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida.

Pero, además de la triple identidad deberá cumplirse lo preceptuado en el art. 97 LJCA 1998, es decir efectuar una exposición razonada de la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida a fin de que por este Tribunal se establezca cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto.

Asimismo es esencial manifestar que el examen se centrara respecto de aquellas sentencias que no solo han sido aportadas sino que, además como es preceptivo en este tipo de recurso, se ha argumentado respecto a la concurrencia de la concurrencia de la triple identidad poniendo de relieve la contradicción entre la sentencia impugnada y la de contraste.

Por ello se dará lugar al recurso cuando se repute como criterio acertado el de la sentencia antecedente, no cuando la tesis correcta sea la contenida en la sentencia que se impugna ( Sentencia de 29 de junio de 2005, rec. casación unificación doctrina 246/2004, con cita de otras anteriores).

Todo ello sin olvidar que la finalidad de este recurso no es corregir la eventual infracción legal en que pueda haber incurrido la sentencia impugnada, sino reducir a la unidad criterios judiciales dispersos y contradictorios, fijando la doctrina legal al hilo de la cuestión controvertida ( STS 10 de febrero de 1997, recurso de casación unificación doctrina 4432/93, con cita de otras anteriores).

También se ha insistido por este Tribunal que en este especifico recurso de casación no cabe una revisión de la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia. En este recurso se parte de los hechos que, como justificados, ha fijado la sentencia impugnada. La prueba constituye una cuestión absolutamente ajena a este recurso extraordinario ( STS de 29 de junio de 2005, recurso de casación para la unificación de doctrina 246/2004 con cita de otras muchas).

Debe añadirse que la contradicción ha de darse respecto de las sentencias dictadas en el orden jurisdiccional contencioso administrativo pues no cabe respecto del Tribunal Constitucional ( STS 14 de febrero 2011, rec. unificación de doctrina 245/2008). Tampoco respecto de las emanadas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( STS 25 de marzo de 2002, recurso 2295/2001).

No es posible respecto de sentencias del orden social ( STS 28 de septiembre 2007, recurso de casación 40/2005), o de la jurisdicción civil ( STS 25 de marzo de 2013, recurso de casación 3993/2012). Como dice la Sentencia de esta Sala de 23 de febrero de 2005, recurso de casación para la unificación de doctrina 333/2004, luego reiterada en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 22 de abril de 2010, recurso de queja 248/2009, ante la existencia de pronunciamientos contradictorios entre distintas jurisdicciones no es "concebible que el conflicto lo zanjase esta Sala en exclusiva".

Lo anterior aplicado al caso de autos.

De lo expuesto en los párrafos precedentes se desprende que si concurre la triple identidad exigida por el art. 96.1. LJCA, en la redacción aquí aplicable.

No explicita claramente cuál es la infracción cometida en los preceptos esgrimidos, arts. 9 y 10 del RD 1617/2005, ya que ambos contienen múltiples apartados y subapartados. La Sala de Granada aplica el párrafo tercero del apartado a) del art. 9 sin mención alguna al art. 10.

No obstante, se pretende se declare como doctrina correcta lo vertido en las sentencias de contraste, las emanadas de la Sala de Sevilla, por entender que el mantenimiento de la inversión inicial no constituye una exigencia en las ayudas adicionales a los agricultores vinculadas a las decisiones de producción. La Sala de Sevilla invoca el art. 9.1.a.3 y el art. 10.5.

Independientemente de que existan Circulares interpretativas sobre la asignación de derechos de la reserva nacional lo relevante es la norma que ampara el RD 1617/2005, de 30 de diciembre, esto es el Reglamento CE 795/2004, de la Comisión de 21 de abril de 2004, debidamente identificado en el inicio del Real Decreto 1617/2005, así como en el apartado 5 del art. 10 que remite al art. 21.

El citado art. 21 sobre las inversiones indica que " en cualquier caso, para la aplicación del presente artículo no se tendrán en cuenta la parte del aumento de la capacidad de producción ni de la adquisición de tierras con respecto a las cuales el agricultor ya tiene derecho a la atribución de derechos de ayuda ni los importes de referencia para el periodo de referencia".

Por ello resulta certera la conclusión de la Sala de Granada analizando las distintas condiciones para acceder al régimen de pago único sobre que el mantenimiento de la inversión es consustancial al sistema para no retribuir un aumento de la capacidad productiva que no proceda de la nueva inversión realizada sino de la anterior.

Costas.

En cuanto a las costas, artículo 139 de LJCA, no se imponen a la parte recurrente en razón de la notoria divergencia entre la Sala de Granada y de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que muestran importantes discrepancias en la interpretación de los preceptos cuestionados lo que comporta dudas significativas de derecho.