STS 1708/2018, 3 de Diciembre de 2018

En el recurso n.º 298/2014, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el 15 de enero de 2016 se dictó la sentencia n.º 14 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Estimamos el recurso interpuesto por la Procuradora doña Isabel Molina Noguerón, en nombre y representación del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseñanza del P.V. --Intersindical Valenciana--, contra el Decreto 99/2014, de 27 de junio, del Consell, por el que se regula el componente retributivo relacionado con la formación permanente del profesorado y la realización de otras actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza (DOCV nº 7306, de 30 de junio de 2014), cuyo artículo 1 declaramos nulo en cuanto excluye de su ámbito de aplicación a los funcionarios interinos.

Imponemos las costas a la Administración demandada".

La Generalidad Valenciana preparó recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 3 de febrero de 2016, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Por escrito de 7 de marzo siguiente, el Abogado de la Generalidad Valenciana, en la representación y defensa que ostenta, interpuso el recurso anunciado, que artículo en los siguientes motivos:

"Primero.- [...] conforme a lo dispuesto por el artículo 88.1.d) de la LJCA, se interpone el presente recurso por entender que la Sentencia infringe los artículos 24, 153.a) y 163 de la Constitución Española, artículos 5.2 y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y artículo 35 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

[...]

Segundo.- [...] conforme a lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la LJCA, se interpone el presente recurso por entender que la Sentencia infringe la Jurisprudencia, al ser contraria a pronunciamientos del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, que han considerado que, el tratamiento diferenciado del personal funcionario de carrera y del personal funcionario interino no supone trato discriminatorio, no supone vulneración del principio de igualdad, al no ser comparables ambos colectivos, al existir razones objetivas que lo justifican.

[...]".

Y suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que, casando la recurrida, dicte otra por la que se desestime totalmente el recurso n.º 298/2014.

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a la Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos. Recibidas, por diligencia de ordenación de 20 de abril de 2016 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formulara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el procurador don Cesáreo Hidalgo Senén, en representación del Sindicato STE-PV, se opuso al recurso por escrito de 24 de mayo de 2016 en el que pidió a la Sala que desestime el recurso de casación interpuesto y declare conforme a Derecho la sentencia recurrida, con imposición de las costas -- dijo-- a la recurrente.

Debido a la reestructuración de la Sala, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen del recurso de casación y, en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes a partir del día 22 de julio de 2016, aprobadas por acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio anterior (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016), se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta.

Mediante providencia de 27 de julio de 2018 se señaló para votación y fallo el día 20 de noviembre siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 20 de noviembre de 2018, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 29 siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

La sentencia objeto del presente recurso de casación fue dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y estimó el recurso n.º 298/2014 interpuesto por el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseñanza del País Valenciano/Intersindical Valenciana. La estimación consistió en la anulación del artículo 1 del Decreto del Consell 99/2014, de 27 de junio, en tanto no comprende en su ámbito de aplicación al personal interino.

Esa disposición general regulaba el componente retributivo relacionado con la formación permanente del profesorado y la realización de otras actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza. Y, en concreto, su artículo 1 era del siguiente tenor:

"Artículo 1. Ámbito subjetivo de aplicación y objeto.

1. El ámbito subjetivo de aplicación del presente decreto alcanza a los funcionarios de carrera de los diferentes cuerpos docentes dependientes de la Administración educativa valenciana y tiene por objeto regular, dentro del complemento específico, el componente retributivo relacionado con la formación permanente del profesorado y la realización de otras actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza por periodos de seis años de servicios en la función pública docente, así como el derecho a su perfeccionamiento, reconocimiento, devengo y percepción.

2. Los efectos administrativos estarán referidos al perfeccionamiento y reconocimiento del componente retributivo y los efectos económicos a su devengo y percepción".

La Sala de Valencia fundamentó su fallo estimatorio en los siguientes argumentos.

Tuvo en cuenta, en primer lugar, que ese componente se devengaba por el desempeño de la función docente durante seis años y por la realización de cursos de formación y otras actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza y que se trataba de una retribución propia del puesto desempeñado y, por tanto, a satisfacer en función de ese desempeño. A continuación y frente a la invocación por la Generalidad Valenciana de la disposición adicional vigésimo octava de la Ley valenciana 6/2013, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales para el ejercicio de 2014 que limitaba a los funcionarios de carrera la percepción del complemento controvertido, la sentencia recordó que otra anterior de la misma Sala de instancia, la n.º 803/2015, de 21 de octubre, resolvió una cuestión análoga si bien respecto del Decreto 186/2014, de 7 de noviembre. Seguidamente, ofrece las razones principales que llevan a la estimación del recurso contencioso-administrativo.

Señala, en efecto, que, a la vista de lo dispuesto por la Directiva 1999/70/CEE en sus cláusulas 1, 2, 3 y 4, de la interpretación que de ella ha hecho el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en especial en su auto de 9 de febrero de 2012, a propósito de los complementos retributivos, y de lo dicho por la sentencia 232/2015 del Tribunal Constitucional y de la dictada por la Sección Séptima de esta Sala el 30 de junio de 2014, (casación n.º 1846/2013), de un lado, no cabe excluir al personal docente interino de ese complemento. Y, de otro, que, como tal prescripción del Derecho de la Unión Europea es clara, tiene el efecto de desplazar la legislación interna que se le oponga en virtud de la primacía de la que ese ordenamiento goza frente al interno de los Estados. De ahí, recuerda la sentencia de instancia, que no fuera preciso plantear cuestión prejudicial, como reclamaba la Administración valenciana, respecto de la disposición adicional vigésimo octava de la Ley valenciana 6/2013, y procediera aplicar directamente la Directiva.

Los motivos de casación de la Generalidad Valenciana.

Según se ha dicho ya en los antecedentes son dos los motivos interpuestos por la Generalidad Valenciana contra esta sentencia. Ambos se apoyan en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y tienen el enunciado que consta en los antecedentes.

Conocidos sus enunciados, ahora nos limitaremos a apuntar las razones principales en que descansan.

El reproche que el primer motivo de casación hace a la sentencia es que haya inaplicado el apartado tercero de la disposición adicional vigésimo octava de la Ley valenciana 6/2013 --el que limita a los funcionarios de carrera la percepción del complemento retributivo-- cuando lo procedente, a juicio de la ahora recurrente, es que hubiera planteado cuestión de inconstitucionalidad pues sólo el Tribunal Constitucional puede dirimir las controversias cuando se trata de normas con rango legal. Los jueces, insiste el motivo, únicamente pueden dejar de aplicar una norma contraria a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa, si es de rango reglamentario. E invoca al respecto diversas sentencias del Tribunal Constitucional.

El segundo motivo afirma que la sentencia desconoce la jurisprudencia reiterada según la cual el distinto trato al personal funcionario de carrera y al personal funcionario interino no vulnera el principio de igualdad constitucionalmente establecido ya que ambos colectivos no son comparables al haber razones objetivas que justifican esa diferencia. Trae aquí a colación la Generalidad Valenciana diversas sentencias de esta Sala y otra del Tribunal Constitucional y, aunque conoce lo dispuesto por la Directiva 1999/70/CEE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, insiste en las diferencias que median entre los funcionarios de carrera y los interinos, más allá del dato de la antigüedad. Así, observa que los funcionarios de carrera han superado una oposición (i); pertenecen a un cuerpo o escala (ii); pueden formar parte de los órganos de selección (iii); pueden instruir procedimientos disciplinarios (iv); tienen derecho a la movilidad y a participar en los concursos para la provisión de puestos o en la promoción interna (v); tienen a su alcance la carrera profesional horizontal y vertical (vi) y pueden ser directores de los centros públicos (vii); además de que para acceder a catedrático o a inspector de educación sean precisos años de servicio o ser funcionario de carrera (viii).

Por eso, dice el motivo que, si se profundiza en el verdadero carácter y finalidad del sexenio tendrá que aplicarse la doctrina del Tribunal Supremo que encuentra justificada la diferencia de régimen entre funcionarios de carrera y funcionarios interinos y podrá "encontrarse la manera de encajarla y hacerla compatible con la Directiva 1999/70/CEE y con la doctrina del auto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 9 de febrero de 2012".

Termina el motivo diciendo que la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de 30 de junio de 2014 (casación n.º 1846/2013) se refiere a los interinos de larga duración, categoría, explica, que comprende a los de más de cinco años de antigüedad. Y vuelve a decir que queda corto todo planteamiento que descanse en ese dato pues de lo que se trata es del acceso a la carrera profesional.

La oposición del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseñanza del País Valenciano/Intersindical Valenciana.

Al primer motivo objeta que, según el propio Tribunal Constitucional, en su sentencia n.º 232/2015 ha explicado que no es obligado plantear cuestión prejudicial cuando sea evidente que la disposición discutida es incompatible con el Derecho de la Unión Europea, como sucede en este caso. Al respecto añade que la existencia de sentencias tanto del Tribunal de Justicia, como del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, además de otras de Tribunales Superiores de Justicia, excluye toda duda sobre la clara vulneración por el Decreto recurrido de la normativa europea aplicable. De todo ello, deduce que era absolutamente innecesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de la disposición adicional vigésimo octava de la Ley valenciana 6/2013.

Al segundo motivo opone que los argumentos que maneja están caducos y trasnochados y ampliamente superados por la jurisprudencia. De nuevo, invoca la sentencia del Tribunal Constitucional 232/2015 y también cita las de esta Sala de 22 de octubre de 2012 (casación en interés de la Ley n.º 5303/2011) y la anterior de 7 de abril de 2011 (casación en interés de la Ley n.º 39/2009). A partir de esos pronunciamientos nos dice el escrito de oposición que el complemento de formación permanente no es una retribución ligada a la carrera profesional sino imbricada en las condiciones de trabajo. De ahí que sea discriminatorio excluir de su percepción a los funcionarios interinos.

El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.

Ninguno de los dos motivos de casación puede prosperar porque la sentencia no incurre en las infracciones que le imputa la Administración valenciana recurrente. Ni ha vulnerado los artículos 24, 153 a) y 163 de la Constitución y el 35 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ni ha desconocido la jurisprudencia sobre las diferencias existentes entre los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos.

Respecto de lo primero, es cierto cuanto señala la sentencia de instancia y ha explicado el Tribunal Constitucional en la que invoca la Sala de Valencia y recuerda el escrito de oposición. En virtud de la doctrina del "acto claro" no es preciso promover cuestión prejudicial ante el Tribunal de Luxemburgo cuando no haya duda de la incompatibilidad de una disposición interna, ya sea legislativa o reglamentaria, con el Derecho de la Unión Europea. Y, por esa misma razón, ha señalado el Tribunal Constitucional (sentencias n.º 232/2015 y 75/2017) y también esta Sala [entre otras en las sentencias n.º 966/2018, de 11 de junio (casación n.º 3765/2015); n.º 1529/2017, de 9 de octubre (casación n.º 866/2015); n.º 1974/2016, de 21 de junio (casación n.º 1608/2015)] que no es preciso plantear cuestión de inconstitucionalidad en tales supuestos. Esto es lo que ocurre en el presente caso ya que se sabía, porque así lo habían dicho ya las sentencias a las que se refiere la de instancia, que no se ajusta a la Directiva 1999/70/CEE excluir a los funcionarios interinos de la percepción del complemento de formación permanente.

Por otro lado, cierto es que no son iguales las posiciones respectivas de los funcionarios de carrera y de los funcionarios interinos, pero lo es igualmente que, si bien están reservados a los primeros extremos como los apuntados por el segundo motivo, en la medida en que unos y otros ejercen la misma función docente, el distinto trato no puede llegar a la retribución del desempeño del puesto de trabajo ya que en ese punto es la misma la labor realizada por unos y otros. La sentencia recurrida y aquellas a las que se remite lo explican y, en contra de lo que dice el motivo, el factor tiempo sí es relevante en un concepto retributivo que se perfecciona por períodos de seis años de servicios ( artículo 2 del Decreto 99/2014).

Sucede, en fin, y es particularmente relevante, que la propia Generalidad Valenciana ha dispuesto en el Decreto 164/2017, de 27 de octubre, por el que se regula el componente retributivo relacionado con la formación permanente del funcionariado docente y la realización de las actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza, Decreto que deroga al recurrido en este proceso, lo siguiente:

"Artículo 1. Ámbito subjetivo de aplicación y objeto.

1. El ámbito subjetivo de aplicación de este decreto alcanza al personal funcionario de carrera y aquel personal funcionario con nombramiento como interino de los diferentes cuerpos docentes dependientes de la Administración educativa valenciana y tiene por objeto regular, dentro del complemento específico, el componente retributivo relacionado con la formación permanente del funcionariado docente y la realización de otras actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza, por periodos de seis años de servicios en la función pública docente, así como el derecho a su perfeccionamiento, reconocimiento, devengo y percepción.

2. Los efectos administrativos estarán referidos al perfeccionamiento y reconocimiento del componente retributivo y los efectos económicos a su devengo y percepción".

Y su preámbulo explica:

"A la vista de reiterada y reciente jurisprudencia emanada tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación a la interpretación de la Cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, que figura como anexo de la Directiva 1999/70/CE de 28 de junio, así como los fallos de las resoluciones judiciales dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, por los tribunales superiores de justicia de otras comunidades autónomas, y por los distintos juzgados de lo contencioso administrativo, que vienen estimando que el personal funcionario docente interino debe percibir este componente retributivo, al considerar un tratamiento discriminatorio el no percibirlo, se hace preciso modificar la normativa relativa al componente retributivo relacionado con la formación permanente del profesorado y la realización de otras actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza, en cuanto al ámbito subjetivo de aplicación, ampliándose al personal funcionario docente con nombramiento como interino.

Se hace necesario un desarrollo normativo acerca del procedimiento a través del cual ha de reconocerse al personal funcionario docente interino el componente retributivo relacionado con la formación permanente del profesorado y la realización de otras actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza. Asimismo, se establece un calendario de aplicación a efectos del perfeccionamiento y reconocimiento de los sexenios del personal funcionario interino".

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.