STS 1496/2018, 10 de Octubre de 2018

La representación procesal de la mercantil Servicar 25 Transporte de Viajeros SL interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 27 de marzo de 2015 de la Viceconsejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad Autónoma de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada promovido contra la resolución de 29 de enero de 2015 de la Dirección General de Transportes, por la que se deniega la solicitud efectuada el 11 de diciembre de 2014 de veinte nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), en el expediente 2803/0000021735/2014.

La Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 14 de julio de 2016 (recurso contencioso- administrativo 322/2015), cuya parte dispositiva fue rectificada por Auto de Aclaración de 14 de febrero de 2017, quedando el fallo de la siguiente manera:

QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el presente Recurso Contencioso Administrativo (Procedimiento Ordinario número 322/2015) formulado ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la mercantil Servicar 25 Transportes de Viajeros SL, representado por el Procurador D. Ignacio Batllo Ripoll, contra la resolución de fecha 27 de marzo de 2015 del Sr. Viceconsejero de Transportes, Infraestructuras y Vivienda desestimatoria del recurso de Alzada formulado frente a la resolución de fecha 29 de enero de 2015 de la Dirección General de Transportes de la Comunidad Autónoma de Madrid sobre la solicitud de VEINTE autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor en el ámbito de la Comunidad de Madrid. Declaramos la disconformidad a derecho de la resolución recurrida, anulando la misma, con todas las consecuencias legales inherentes a dicho pronunciamiento. Todo ello con imposición de costas procesales a la Administración demandada.

Contra la referida sentencia, la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Madrid preparó recurso de casación que fue admitido a trámite y remitidas las actuaciones al Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes.

La Comunidad Autónoma de Madrid, formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 15 de noviembre de 2016 en el que formula dos motivos de casación:

Primero.- Al amparo del artículo 88.1.c) LJCA, por haber vulnerado la sentencia de instancia lo dispuesto en los artículos 33.1 y 67.1 de la ley de la Jurisdicción, por no resolver ni pronunciarse sobre la pretensión de inadmisibilidad del recurso que la Comunidad de Madrid hizo valer en su escrito de contestación a la demanda.

Segundo.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, por vulneración de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate, planteando en definitiva la cuestión, que consiste en resolver si la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de julio, que volvía a permitir las restricciones, revitaliza el ROTT, o es necesario un nuevo desarrollo reglamentario.

Termina el escrito suplicando a la Sala que dicte sentencia revocatoria de la sentencia de instancia impugnada.

Admitido a trámite el recurso de casación mediante providencia de 30 de noviembre de 2016, remitiendo las actuaciones a la Sección Tercera, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formalizasen su oposición.

La Abogacía del Estado presentó escrito manifestando que se abstiene de formular oposición.

La representación de la mercantil Servicar 25 Transporte de Viajeros SL en su escrito de oposición, expone las razones en las que funda su oposición al recurso casación, y termina solicitando que se dicte sentencia en la que se acuerde la desestimación del motivo, confirmando la sentencia de instancia con imposición de las costas causadas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo el día 2 de octubre de 2018, fecha en que tuvo lugar con observancia de las disposiciones legales.

El presente recurso de casación lo interpone la representación de la Comunidad Autónoma de Madrid contra la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Madrid de 14 de julio de 2016 (recurso contencioso-administrativo 322/15).

La sentencia recurrida estima recurso contencioso-administrativo interpuesto por Servicar 25 Transporte de Viajeros SL, y anula las resoluciones administrativas impugnadas, resolución de 27 de marzo de 2015 de la Viceconsejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad Autónoma de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada promovido contra la resolución de 29 de enero de 2015 de la Dirección General de Transportes de la misma Comunidad Autónoma, por la que se deniega la solicitud de 20 nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor (VTC) que había sido solicitada con fecha 11 de diciembre de 2014.

La sentencia fundamenta la estimación del recurso reiterando lo razonado en anteriores sentencias de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en las que se declara que, una vez derogados los artículos 49 y 50 de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre 16/1987 (LOTT) por el artículo 21.2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley omnibus)y los artículos 44 y 45.3 de su Reglamento, ya no es posible denegar la solicitud de autorización con base en el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008, de 2 de enero, en la medida en que la posibilidad de establecer restricciones al número de autorizaciones prevista en ese artículo 14 de la Orden tenía apoyo legal en los derogados artículos 49 y 50 LOTT.

También alude la fundamentación de la sentencia -reproduciendo lo razonado en sentencias anteriores- a las medidas operadas en el ámbito reglamentario. Así, señala que el Real Decreto 919/2010 introdujo una serie de modificaciones al Reglamento de Ordenación de Transporte Terrestre, dejando, sin embargo, sorpresivamente vigente el artículo 181.2 del que es trasposición y desarrollo la Orden FOM 36/2008, que habilita para denegar licencias en el caso de que exista una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones otorgadas y los potenciales usuarios del servicio.

La Sala de instancia considera, en definitiva, que las limitaciones al libre acceso de este tipo de transporte son un "combinado" de las restricciones previstas en el apartado 2 del artículo 181 del Reglamento de Ordenación de Transporte Terrestre y en el suprimido artículo 49 LOTT (y artículos 44 y 45.3 del Reglamento) por lo que, al haber quedado suprimido el título jurídico habilitante (artículo 49 LOTT), la resolución denegatoria impugnada queda privada de sustento.

Por último, el fundamento jurídico quinto de la sentencia señala, que «únicamente añadir en el presente caso y finalmente que, conforme se razona por la Sentencia del TSJ del País Vasco en su Sentencia de fecha 8 de julio de 2015 (rec. 336/2014), fundamento jurídico cuarto, respecto de supuesto similar, la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de julio, no altera la conclusión anterior porque el art. 48 de dicha ley requiere y remite a un desarrollo reglamentario posterior que no se ha producido al día de la fecha.»

Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación que formula la Administración autonómica recurrente, consistentes en:

1. no haberse resuelto en la sentencia de instancia ni pronunciarse sobre la pretensión de inadmisibilidad del recurso que la Comunidad de Madrid hizo valer en su escrito de contestación a la demanda;

2. en resolver si la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de julio, que volvía a permitir las restricciones, revitaliza el ROTT, o es necesario un nuevo desarrollo reglamentario.

En el desarrollo del motivo de casación se aborda el núcleo de la cuestión suscitada en el proceso de instancia, esto es, si la entrada en vigor de la Ley 9/2013, que contempla la posibilidad de aplicar restricciones a las autorizaciones de VTC, revitaliza el Reglamento de OTT o si es necesario un nuevo desarrollo reglamentario. Aduce la Administración autonómica recurrente que el ROTT no desplegó su eficacia durante la vigencia de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley omnibus) por carecer de soporte legal, pero esa pérdida de eficacia desapareció con la promulgación de la Ley 9/2013, volviendo entonces a tener cobertura legal el desarrollo reglamentario de las restricciones.

El primer motivo del recurso de casación formulado por la Comunidad de Madrid acogido al cauce previsto en el art. 88.1.c) de la LJCA, denuncia de la infracción de las normas reguladoras de la sentencia con cita de los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA, dada la falta de respuesta a su alegación, planteada en el fundamento de derecho primero de la contestación a la demanda, relativa al incumplimiento del requisito exigido en el art. 45.2.d) de la LJ, al no haber aportado a autos el acuerdo del órgano estatutariamente competente de la sociedad mercantil recurrente en el que constase la voluntad de litigar.

La Comunidad de Madrid en su contestación a la demanda alegó la falta de aportación del acuerdo que acreditara la voluntad de recurrir de la entidad accionante, tal y como exige el art. 45.2.d) de la LJCA, por lo que entendía que no debe tenerse por válidamente constituida la relación procesal, solicitando la inadmisión del recurso. Alegación que reiteró en su escrito de conclusiones, en el que se remitió a las alegaciones vertidas en su escrito de contestación.

La sentencia del Tribunal de Justicia de Madrid, sin embargo, no contiene pronunciamiento alguno sobre la objeción de inadmisión planteada por lo que incurrió en una incongruencia omisiva sobre una causa obstativa de la viabilidad del recurso debidamente invocada por la parte demandada. No cabe apreciar que se produjo una desestimación tácita o implícita por el hecho de que la sentencia entrase a resolver el fondo de la controversia, pues, el planteamiento de una causa de inadmisión ha de considerarse una alegación sustancial que condiciona la admisión del recurso y que no admite una respuesta implícita.

La estimación de este motivo de casación obliga, en una aplicación conjunta del art. 95.2 apartados c) y d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a resolver sobre la reseñada causa de inadmisión opuesta por la Comunidad recurrente.

La doctrina jurisprudencial consolidada y uniforme ha declarado con carácter general, que el cumplimiento de la carga procesal exigida por el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción, la acreditación de la «autorización corporativa para recurrir» exige no sólo la aportación del poder de representación conferido a favor de quien comparece en nombre de la persona jurídica recurrente, sino también la aportación del Acuerdo del órgano competente de la persona jurídica por el que se autoriza el ejercicio de las acciones judiciales.

Y a tal efecto, es preciso constatar, a la vista de las actuaciones, que la representación procesal de la entonces recurrente cuando interpuso el recurso contencioso aportó un certificado expedido por el administrador de «Servicar 25 Transporte de Viajeros, SL» en el que se indicaba que por Acuerdo social de 25 de abril de 2015 se decidió por unanimidad acudir a la jurisdicción contencioso administrativa frente a la desestimación presunta del recurso de alzada formulado frente a resolución de la Dirección General de Transportes de 29 de enero de 2015, objeto de impugnación.

Figura pues, en autos el acuerdo corporativo para el ejercicio de acciones judiciales adoptado por unanimidad, en el que se especificaba el objeto de la impugnación, acuerdo que fué oportunamente incorporado a autos, ya con el escrito que subsana el defecto advertido en la fase de interposición del recurso contencioso administrativo que, sin embargo la Comunidad de Madrid recurrente no mencionó. Es por ello que no procede acordar la inadmisión del recurso.

En lo que se refiere a las cuestiones de fondo suscitadas, debemos reiterar nuestro precedente criterio jurisdiccional.

Las discrepancias que dieron lugar al proceso que nos ocupa y a otros muchos semejantes, y que en sustancia se reiteran en el motivo de casación formulado por la Comunidad Autónoma de Madrid, tienen su origen en la modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, llevada a cabo por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley omnibus), cuyo artículo 21.2 suprimió, en lo que ahora interesa, los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987 que contemplaban la posibilidad de establecer determinadas limitaciones y restricciones a las autorizaciones en materia de transporte terrestre, quedando con ello privadas de respaldo legal diferentes normas de rango reglamentario que pormenorizaban tales restricciones. Pero dado que la Ley 9/2013, de 4 de julio, volvió a modificar la LOTT dando a su artículo 48 una nueva redacción en la que vuelven a contemplarse posibles limitaciones y restricciones a esta clase de autorizaciones, se suscita el debate sobre la incidencia de este último cambio legislativo.

Ahora bien, un adecuado examen de la cuestión que nos ocupa, relativa a la aplicabilidad de las limitaciones previstas en la redacción del artículo 48 LOTT dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, exige diferenciar según se trate de solicitudes de autorización presentadas antes o después de la entrada en vigor de dicha modificación normativa. Y dentro del segundo grupo -solicitudes presentadas después de entrar en vigor la Ley 9/2013- aun sería necesario diferenciar según que la solicitud se haya presentado antes o después del desarrollo reglamentario que vino dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.

A las solicitudes de autorización presentadas antes de la entrada en vigor del artículo 48 LOTT redactado por la Ley 9/2013, de 4 de julio, le son íntegramente aplicables las consideraciones expuestas en diversos pronunciamientos de esta Sala, entre los que cabe citar las sentencias de 27 de enero de 2014 (dos sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 5892/2011 y 962/2012), 29 de enero de 2014 (cuatro sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 527/2013, 105/2012, 384/2012 y 2169/2012) y 30 de enero de 2014 (dos sentencias dictadas en los recursos de casación 4163/2012 y 110/2012). De la fundamentación jurídica de la sentencia primeramente citada - sentencia de 27 de enero de 2014 (casación 5892/2011) interesa reproducir aquí el siguiente fragmento:

(...) Sexto.- Las consideraciones expuestas en nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 son trasladables al presente supuesto. Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.

Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.

Más en concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987.

A) En cuanto al artículo 3.a), porque se limita a sentar un principio (el "establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transporte en todo el Estado, mediante la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades que los integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes") en términos tan generales que de suyo resultan inapropiados para resolver el concreto punto objeto de litigio.

B) En lo que respecta al artículo 5 porque la actuación de la Administración del Estado para coordinar sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no puede, lógicamente, traducirse en actos o resoluciones que adopten criterios interpretativos, o normativos, contrarios a las exigencias legales o carentes de la necesaria cobertura. La mera coordinación interadministrativa no puede servir de título para imponer a los operadores económicos en un régimen de libre mercado restricciones que no tengan una expresa cobertura legal.

C) En lo que se refiere a los diversos apartados del artículo 15, el hecho de que la Administración pueda programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transportes terrestres, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema de transportes, tampoco le autoriza de suyo a imponer restricciones cuantitativas para una actividad específica (el alquiler de vehículos con conductor) como las que son objeto de litigio, una vez que la propia Ley 16/1987 considera, en su nueva redacción, que la prestación de aquel servicio empresarial es libre y sólo queda sometida a las pautas aplicables a los transportes discrecionales de viajeros. La Administración recurrente no invoca, a estos efectos, en su apoyo ninguna de las disposiciones legales que regulan el transporte discrecional de viajeros como base habilitante para someter el número de autorizaciones VTC a restricciones cuantitativas.

A ello se añade que, como acertadamente expresa la Sala de instancia, las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 sobre la Ley 16/1987, al suprimir el artículo 49 de esta última, dejaron sin efecto los supuestos de restricción y condicionamiento del acceso al mercado del transporte (y de las actividades auxiliares y complementarias) que en él se establecían previamente. Restricciones y condicionamientos que eran -hasta ese momento- admisibles por razones económicas ligadas, entre otras hipótesis, a los desajustes entre la oferta y la demanda; a la búsqueda de "una situación de mercado equilibrado" para evitar que el aumento de la oferta fuera susceptible de producir aquellos desajustes y disfunciones; y a la voluntad administrativa de implantar un "dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas" o promover "la mejor utilización de los recursos disponibles".

Por mucho que se pretenda diferenciar de aquellas medidas limitativas (a las que se referirá más en concreto el artículo 50 de la Ley 16/1987, asimismo suprimido por la Ley 25/2009) las contenidas en la Orden FOM/36/2008, como pretende la Dirección General de Transportes del Ministerio de Fomento en su resolución de coordinación 1/2010, lo cierto es que la finalidad y el sentido de estas últimas es el mismo al que respondían los artículos 49 y 50: ajustar la oferta y la demanda de una determinada clase de transporte armonizando su desarrollo del modo "equilibrado" que la Administración considera más adecuado, a cuyo efecto ésta restringe las autorizaciones VTC de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis.

Tal designio, sin embargo, no era alcanzable a la vista de la reforma acometida por la Ley 25/2009 y de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo.

La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010

.

Por tanto, en la sentencia que acabamos de reseñar, y en las demás que hemos citado, se resuelve la cuestión suscitada con relación a solicitudes de autorización presentadas en el período temporal comprendido entre la "liberalización" que produjo la Ley 25/2009 y la previsión sobre posibles limitaciones reintroducida por el nuevo artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio.

Pero en ese bloque de sentencias que hemos citado quedaba sin dilucidar qué sucede con las solicitudes de autorización presentadas cuando ya había entrado en vigor la nueva redacción del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, y antes de que se produjese su desarrollo reglamentario, que finalmente vino dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Y este es precisamente el caso que nos ocupa, pues la solicitud de que examinamos se presentó con fecha 11 de diciembre de 2014.

Pues bien, esta cuestión ha sido ya examinada por esta Sala del Tribunal Supremo en un segundo bloque de resoluciones que se inicia con nuestra sentencia de 6 de noviembre de 2017 (recurso de casación 3542/2015) cuya doctrina hemos reiterado luego en sentencias de 13 de noviembre de 20147 (casación 3100/2015), 14 de noviembre de 2017 (casación 3923/2015), 4 de diciembre de 2017 (casación 2180/2015), 18 de diciembre de 2017 (dos sentencias de esa fecha dictadas en los recursos de casación 170/2016 y 885/2016), 25 de enero de 2016 (casación 117/2017) y 29 de enero de 2018 (casación 3920/2015) entre otras. A continuación no haremos sino reiterar lo razonado en dichas sentencias.

El artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, dispone lo siguiente:

Artículo 48.

El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello.

No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor.

Por su parte, el contenido del artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, es el que sigue:

Artículo 181.

[...]

2. El correspondiente Ayuntamiento podrá valorar las circunstancias externas concurrentes a la hora de emitir su informe sobre la procedencia del otorgamiento de las autorizaciones solicitadas, debiendo tenerse en cuenta la distinta naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo.

Cuando el correspondiente Ayuntamiento haya emitido su informe favorable y se cumplan los requisitos a que se refiere el punto anterior, el órgano competente sobre el transporte interurbano otorgará la autorización solicitada, pudiendo únicamente denegarla si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumple alguno de los requisitos exigibles [...]

En fin, el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008 dispone:

Artículo 14. Otorgamiento de las autorizaciones.

1. El órgano competente podrá denegar la autorización solicitada si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio.

En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

No obstante, aun no concurriendo la circunstancia prevista en el párrafo anterior, cuando el órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones entienda que existen desajustes entre la oferta y la demanda de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor en una determinada zona, el órgano competente de la comunidad autónoma podrá elaborar aprobar un plan o programación de transporte en el que se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones o criterios relativos a la prestación de la actividad, así como de su distribución territorial. Cuando exista dicho plan o programación, la decisión administrativa sobre el otorgamiento de las autorizaciones que hayan de domiciliarse en el territorio afectado tendrá carácter reglado, pudiendo revestir carácter negativo, únicamente, cuando se incumplía alguno de los requisitos previstos en el artículo 5 ó cuando así deba resultar de los criterios previstos en el plan [...].

La controversia suscitada se contrae a determinar si al amparo de la previsión contenida en el artículo 48.2 que acabamos de transcribir cabe considerar subsistentes o renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero (tesis que sostiene la resolución impugnada y mantenida por la Comunidad de Madrid en el curso del proceso), o si, por el contrario, la supresión de los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT) por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley omnibus), dejó privadas de todo respaldo y cobertura aquellas normas reglamentarias, de manera que la previsión contenida en el nuevo artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio, no tiene efectividad hasta que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre (tesis de la parte demandante).

Como antes hemos visto -sirva de muestra el fragmento que hemos transcrito de la sentencia de 27 de enero de 2014 (casación 5892/2011), luego reproducido en sentencias de 29 de enero de 2014 (casación 105/2012), 13 de febrero de 2015 (casación unificación de doctrina 2076/2014), 21 de enero de 2016 (casación 134/2014) y en otras sentencias que antes hemos citado- esta Sala ha declarado que «(...) ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenamiento de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluída en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.»

Es cierto que esos preceptos reglamentarios en los que dice ampararse la resolución denegatoria impugnada ( artículo 181.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/30/2008; de 9 de enero) no fueron formalmente derogados por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Y, por otra parte, la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio, que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres, declara vigentes el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia. Conjugando ambos datos, la Administración autonómica pretende relativizar el alcance de aquella declaración jurisprudencial de que los citados artículos 181.2 del ROTT y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero "han de entenderse derogados" aduciendo que si bien fueron inaplicables durante el periodo que se inició a raíz de la Ley 25/2009, que los dejó sin respaldo legal, luego volvieron a encontrar ese respaldo con la Ley 9/2013, de 4 de julio, de manera que en tanto no se produjese el desarrollo reglamentario de ésta volverían a ser de aplicación aquellas anteriores disposiciones reglamentarias que no estaban formalmente derogadas.

El planteamiento de la Administración autonómica demandada (recurrente en casación) no puede ser compartido.

Debemos recordar que la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio, declara vigentes el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y las disposiciones dictadas para su ejecución "...en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia".

Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008; de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión reglamentaria que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse "(...) de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación"; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, "(...) cuando la oferta de transporte publico de viajeros de vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local".

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de ordenación de los Transportes Terrestres, redactado también por Ley 9/2013, establece que "(...) El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establece con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte".

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres Redactados por Ley 9/2013. Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El Preámbulo de esta Ley 20/2013 admite que la sujeción a "autorización" puede ser instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en determinados ámbitos o sectores, entre otros, el de las actividades desarrollada por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor. Pero la propia Ley 20/2013 establece luego en sus artículos 16, 17 y 18 una serie de pautas y criterios sobre la base de los principios de libre iniciativa económica y de necesidad y proporcionalidad, a fin de impedir que se establezcan restricciones o requisitos que resulten injustificados o desproporcionados. No ignoramos que, por sentencia del Tribunal Constitucional STC 79/2017, de 22 de junio de 2017, han sido declarados inconstitucionales y nulos algunos de los puntos del citado artículo 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre -en concreto, las letras b) y c) del apartado segundo--, pero nuestro razonamiento viene referido a aquellos otros apartados del artículo 18 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, además de a lo dispuesto en los artículos 16 y 17 de la propia ley 20/2013, que también hemos citado.

Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobados por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada el artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio, pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas las normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013.

El desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactado por Ley 9/2013 se produjo finalmente, como sabemos, por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Pero no procede que entremos a examinar aquí el contenido de sus disposiciones ni su acomodo a las normas legales antes señaladas, pues es claro que el citado Reglamento no es aplicable ratione temporis al caso que nos ocupa.

De acuerdo con esa interpretación, procede la estimación del primer motivo de casación -incongruencia-, y la desestimación del segundo motivo de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid.

La estimación del primer motivo, comporta la casación de la sentencia únicamente en el extremo relativo a la incongruencia omisiva; y de conformidad con el artículo 95.2.c) LJCA, una vez casada la sentencia, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Servicar 25 Transporte de Viajeros SL, y anular la resolución administrativa impugnada, declarando el derecho de la citada mercantil al otorgamiento de las veinte nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor solicitadas.

De conformidad con lo dispuestos en artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, abonando cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad, y tampoco la imposición de las costas del proceso de instancia.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,