STS 1352/2018, 23 de Julio de 2018

En el recurso contencioso-administrativo núm. 310/2014 seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 23 de mayo de 2016, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLO: Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo entablado por la representacion procesal de EXCMO. AYUNTAMIENTO DE PUERTOLLANO contra la resolución de la Consejería de Fomento de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de fecha 3 de noviembre de 2014 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de esa misma consejería de fecha 30 de diciembre de 2013 sobre liquidación del convenio de 19 de abril de 2010 de mejora de la accesibilidad de los barrios de "El Carmen y las Mercedes"; formalizado entre la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda (actual, de Fomento) y el Ayuntamiento de Puertollano, con expresa imposición de las costas a la parte actora

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El procurador de los tribunales D. Francisco Ponce Real, en representación del Ayuntamiento de Puertollano, presentó con fecha 21 de julio de 2016 escrito de preparación del recurso de casación.

El Letrado de la Administración de Justicia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha acordó por diligencia de ordenación de fecha 26 de julio de 2016 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.

La parte recurrente, presentó con fecha 10 de octubre de 2016 escrito de formalización e interposición del recurso de casación -cuyos motivos se reseñarán más adelante-, en el que solicitó:

dictar Sentencia por la cual se estime íntegramente el recurso interpuesto, se case y revoque la Sentencia recurrida y se declare haber lugar a estimar el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto inicialmente frente a la Resolución de la Consejería de Fomento de fecha 30 de diciembre de 2013 sobre liquidación del convenio de asistencia y cooperación financiera de 19 de abril de 2010 de mejora de la accesibilidad de los barrios " El Carmen y Las Mercedes", formalizado entre la Consejería de Ordenación del Territorio y vivienda (actual, de Fomento) y el Ayuntamiento de Puertollano" y en su virtud, se declare la obligación de la Consejería de Fomento al cumplimiento íntegro de dicho convenio, y en consecuencia, se le condene a abonar a mi representado, el Ayuntamiento de Puertollano, la cantidad de UN MILLÓN OCHOCIENTOS DIECIOCHO MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO EUROS CON OCHENTA CÉNTIMOS (1.818.355,80 Euros), correspondientes a la liquidación de las obras; más los intereses legales que correspondan y las costas

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La Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, representada y defendida por el procurador de los tribunales D, Francisco Velasco Múñoz-Cuellar, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por auto de fecha 18 de enero de 2017 :

admitir el recurso de casación nº 2686/2015, interpuesto por el Ayuntamiento de Puertollano contra la sentencia de 23 de mayo de 2016, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sección 1ª, dictada en el recurso nº 310/2014 ; y para la sustanciación del recurso remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de la Sala, de conformidad con las normas de reparto de asuntos

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Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, parte recurrida, presentó en fecha 10 de abril de 2017 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala se desestime el recurso, con imposición de costas a la recurrente.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el siguiente día 17 de julio de 2018, fecha en la que tuvo lugar el acto.

La resolución impugnada, la sentencia de instancia y la cuestión litigiosa.

1. Planteamiento .

   El Ayuntamiento de Puertollano interpone el presente recurso de casación contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 23 de mayo de 2016 que desestimó el recurso núm. 310/2014 , deducido por el reseñado Ayuntamiento contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado frente a la resolución de la Consejería de Fomento de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 30 de diciembre de 2013, sobre liquidación del convenio de 19 de abril de 2010 de mejora de la accesibilidad de los barrios de "El Carmen y las Mercedes", luego ampliado a la resolución expresa desestimatoria del recurso de reposición, de fecha 3 de noviembre de 2014.

2. La sentencia de instancia .

   Contiene la sentencia de instancia la siguiente fundamentación jurídica:

   1. La resolución impugnada.

      Primero. [...] En concreto la Resolución expresa frente a la que se formula el recurso establece, por remisión a resoluciones previas dictadas en el ámbito del expediente administrativo los hechos esenciales sobre los que basa su decisión, como es que el convenio de financiación entre la actual Consejería de Fomento y el ayuntamiento de Puertollano se suscribe en fecha 19 de abril sobre la base de un proyecto de ejecución de obras previamente aprobado por el citado ayuntamiento, siendo lo cierto que desde la certificación de obra Nº 10 y estando las obras ejecutadas en un 95% se detectaron incidencias por los técnicos de la Consejería de Fomento, que interesaron la remisión de información y llevaron a cabo inspecciones detectando la existencia de una modificación del proyecto, que había sido aprobada por el Ayuntamiento de Puertollano en abril de 2011 y que no fue comunicada a la Administración demandada. Esta conducta determina la actuación de la Administración a la hora de resolver el convenio y a la liquidación del mismo abonando las cantidades que se corresponden exclusivamente con las obras ejecutadas con arreglo al proyecto original. En este sentido se destaca que el convenio estaba suscrito sobre la base de un proyecto cierto, siendo por ello que el ayuntamiento de puertollano estaba obligado a ejecutar el proyecto inicial y en caso de imposibilidad comunicar las circunstancias que afectaban al mismo a la consejería de Fomento para que pudiera autorizar las modificaciones, determinado tal actitud una infracción de la obligaciones que se contienen tanto en la Ley General de Subvenciones como en el propio convenio y determinado con ello la pertinencia de la resolución y liquidación efectuada al haber incurrido en causa de reintegro de ayuda, lo que en el presente caso supone que la Administración demandada pueda anular el crédito comprometido restante

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   2. Los argumentos del Ayuntamiento de Puertollano.

      Segundo. Frente a la argumentación contenida en las resoluciones combatidas, la parte actora sustenta su pretensión anulatoria, sobre la base de la ausencia de incumplimiento de las condiciones establecidas en el convenio a la hora de determinar la resolución del mismo.

      A modo de resumen podemos destacar que en cuanto a los hechos reflejados en la resolución administrativa se completan por la parte actora poniendo de relieve que la circunstancia determinante de la necesidad de modificar el proyecto inicial destinado a ejecutar las infraestructuras necesaria para mejorara la accesibilidad da los barrios del Carmen y de Las Mercedes de Puertollano, que se encuentran separados del centro de la población por las estructuras ferroviarias que atraviesan la misma, se encontró en las imposiciones establecidas por ADIF, siendo por ello que se procedió a realizar una modificación del proyecto que permitiera sin coste adicional obtener la finalidad pretendida, siendo en todo caso evidente que con la modificación operada se sigue cumplimiento igualmente el fin previsto. Asimismo se destaca que la Administración demandada dirigió escrito a la parte actora relativo a las instrucciones a seguir para recibir la subvención mediante escrito de fecha 4 de mayo de 2010 y lo cierto es que en el mismo se destaca "en caso de modificación e de las condiciones iniciales del convenio (por ejemplo modificados al proyecto o memoria valorada...) deberá comunicarse a la Delegación antes de la extinción del convenio, para proceder a su aprobación", siendo lo cierto que en el presente caso la modificación se remitió en el año 2012 y por tanto antes de la extinción del convenio en fecha 15 de noviembre de 2013. Asimismo se destaca que el Ayuntamiento de Puertollano en ningún momento ha llevado a cabo una actuación obstativa a las funciones que la Consejería de Fomento se reserva en orden a la fiscalización de las obras subvencionadas y que además procedió a colaborar en esa función aportando la documentación que le fue requerida por los técnicos de la consejería de Fomento. Igualmente se destaca la existencia de una falta de tramitación adecuada del procedimiento de reintegro y asimismo se alega la infracción del principio de confianza legítima, poniendo sobre la mesa la existencia de un informe de fecha 26/03/2012 relativo a que no existe inconveniente a la hora de aprobar el modificado nº uno a cero

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   3. Los argumentos de la Administración demandada.

      Segundo.- (...) La Administración demandada interesa la confirmación de la legalidad de la resolución combatida, reiterando los argumentos ofrecidos por la resolución combatida respecto la infracción de la cláusula octava del convenio al imponer como obligación del ayuntamiento en orden a ejecutar la obra sobre la que se firmó el convenio, siendo por ello que la falta de petición de autorización de la modificación, cuya naturaleza debe merecer la consideración de sustancial, permite entender que concurre la causa de resolución prevista en el propio convenio y con ello las consecuencias jurídicas anudadas. Asímismo rechaza que el documento aportado por la actora relativo a instrucciones suponga una modificación del convenio y permita excluir la necesidad de obtener la autorización. Por lo que se refiere a los aspectos formales considera que no existe indefensión ni por falta de motivación ni tampoco por defecto en el procedimiento, en la medida en que la parte se le concedió audiencia y por último destaca que el hecho de que exista un informe técnico que no se opusiera a la posibilidad de aprobar el modificado del proyecto en modo alguno implica que sea la posición definitivamente adoptada por la Consejería de Fomento al objeto de generar una expectativa en el ayuntamiento de Puertollano que merezca ser objeto de protección. (...)

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   4. Sobre los defectos del procedimiento.

      Tercero.- Planteada la demanda en los términos contenidos en el fundamento precedente, es oportuno poner de manifiesto que si bien la parte actora hace mención en alguno de los momento de su demanda a aspectos formales relativos a la tramitación del procedimiento o la falta de motivación, lo cierto es que tales aspectos se examinan desde la perspectiva de agotar plenamente el derecho de defensa, pero lo cierto es que en ningún momento se procede a desarrollar una argumentación solida destinada a concretar en que medida esos defectos han podido generar una indefensión efectiva. En este punto debe señalarse que ciertamente examinada la resolución administrativa definitiva, por la que se resuelve el recurso de reposición, podemos objetivar en su declaración de antecedentes la existencia de la concesión de un trámite de audiencia en el marco de las propias previsiones del convenio y por otro lado la mismo a resolución ofrece una extendida exposición de los motivos fácticos y jurídicos que delimitan la actuación de la Administración demandada, que a su vez son atacados en la demanda, donde por cierto no se interesa en ningún momento la retroacción de actuaciones

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   5. La cuestión de fondo: examen del convenio.

      Cuarto.- Solventada esa primera cuestión, pasemos a examinar los aspectos de fondo discutidos entre las partes y que ciertamente aparecen concretizados de forma sistemática en el escrito de conclusiones de la parte actora. Para ello sin duda es preciso comenzar con el análisis del convenio suscrito entre las partes en fecha 19 de abril de 2010 y que constituye la fuente de sus respectivas obligaciones.

      La primera cuestión a dilucidar es delimitar si el convenio imponía al Ayuntamiento de Puertollano ejecutar un proyecto concreto y previamente delimitado o por el contrario tenía una intención puramente finalista y por ello era suficiente que procediera a ejecutar obras que mejoraran la accesibilidad de los barrios "el Carmen y Las Mercedes". En este punto es preciso señalar que el Convenio suscrito procede a identificar el objeto con la expresión la obra de "MEJORA DE LA ACCESIBILIDAD DE LOS BARRIOS "EL CARMEN Y LAS MERCEDES", pero no dejan concreta mención a datos singularizantes relativos al proyecto ya aprobado como integrante del convenio en su cláusula primera. Ahora bien esa falta de mención no excluye que un examen integral del texto del convenio suscrito permita delimitar que la asunción de apoyo financiero por parte de la entonces Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda, sucedida por la Consejería de Fomento demandada, está vinculada a un proyecto concreto, siendo en este sentido de especial importancia la propia delimitación económica que se efectúa, en orden a las obligaciones financieras que corresponden a cada parte y que a su vez tiene su origen en la existencia de un presupuesto global de la obra que se estima en 10.210.000'00 euros (cláusula séptima).

      Una vez delimitada la circunstancia de que el convenio se suscribe para la financiación de un proyecto concreto debe rechazarse con carácter general la posibilidad de entender que el beneficiario de la ayuda cumple sus obligaciones con el mero hecho de ejecutar una obra que cumpla la finalidad de facilitar el acceso de los habitantes de los barrios de El Carmen y de Las Mercedes al centro de la localidad de Puertollano. La existencia de un interés legítimo en orden a que las obras financiadas se correspondan con el proyecto aprobado se deriva no sólo del convenio, sino del propio protocolo de colaboración suscrito entre la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha y el ayuntamiento de Puertollano en fecha 20 de noviembre de 2009 en, cuya estipulación segunda se señala: "La extensión y características de las obras objeto del presente Protocolo vendrán establecidas en los correspondientes proyectos técnicos, que serán realizados y aprobados por el Ayuntamiento de Puertollano, previo beneplácito de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a los efectos propios del presente Protocolo".

      Quinto.- De la confrontación entre los hechos que sirvieron de base a la resolución administrativa y los que se recogen en el escrito de demanda no existe en realidad una controversia fáctica. No se discute que si bien las obras se iniciaron con arreglo al proyecto aprobado, tras diversas negociaciones mantenidas con ADIF se propuso por la dirección de la obra una modificaron sin coste adicional del proyecto, que suponía la eliminación del proyecto de la pasarela 1 por existir dificultades para su ejecución actual debido a la necesidad de llegar a un acuerdo con ADIF para la ejecución del PERI denominado estación, determinado a cambio el aumento de diversas obras tal como se describen en el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Puertollano de fecha 13 de abril de 2011, que se adjuntó como documento nº 3 de la demanda.

      Como se desprende del expediente administrativo, y refleja la resolución impugnada es a partir del mes de noviembre de 2011 cuando se detectaron por los servicio técnicos de la Consejería de Fomento la existencia de incidencias y reparos respecto a los conceptos contenidos en la certificación nº 10, lo que determina una visita a las obras en fecha 21 de diciembre de 2011, donde se comprueba que las obras están ejecutadas en un porcentaje superior al 95% y la remisión del modificado a los servicios periféricos de la Consejería de Fomento en Ciudad Real en fecha 2 de febrero de 2012 y la entrega en formato papel el 29 de marzo de ese mismo año.

      La sucesión de fechas tiene un evidente interés en la medida que la parte actora alega la transcendencia que para la resolución del presente procedimiento tiene el documento aportado como número 2 junto a su escrito de demanda, y suscrito por el Delegado Provincial de la consejeria de Ordenación del Territorio y Vivienda en Ciudad Real en el que se indica "en caso de modificación de las condiciones iniciales del convenio (por ejemplo modificados al proyecto o memoria valorada...) deberá comunicarse a la Delegación antes de la extinción del convenio, para proceder a su aprobación". Como ya indicamos ut supra, la parte actora considera que nos encontramos ante un acto unilateral de la Administración demandada que permite la comunicación de las modificaciones durante la totalidad del periodo de tiempo en que dura el convenio, siendo lo cierto que en el presente caso no resulta dudoso que la Administración demandada se le comunicó el modificado uno mientras se encontraba vigente el convenio, por lo que la parte actora habría cumplido con sus obligaciones.

      En torno a este particular es preciso destacar que el citado documento, de fecha 4 de mayo de 2010 se contiene un requerimiento de documentación a aportar junto a la primera certificación, siendo lo cierto que en el presente caso la notificación de las modificaciones se producen en un momento muy posterior como ya indicamos. Asimismo incluso asumiendo que la Administración demandada estuviera expresando en ese documento una interpretación de la exigencia de comunicación que englobara la totalidad del periodo de vigencia del convenio, debe señalarse que el propio texto, junto a la previsión temporal, recoge claramente la finalidad de esa notificación, como es la necesidad de aprobar en su caso las modificaciones, y lo cierto es que precisamente nos encontramos ante un supuesto donde la parte actora, incumpliendo esa obligación procede a realizar unilateralmente la modificación de la obra proyectada y solamente ante el hecho de las discrepancias que presentan las certificaciones emitidas y el requerimiento de documentación facilita el modificado en un momento tan adelantado de las obras que excluye la posibilidad de que la Administración demandada pueda llegar a mostrar su discrepancia con las mismas

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   5. La conclusión de la Sala a quo.

      Sexto.- Del contenido de los fundamentos precedentes, la Sala alcanza la convicción de que era una obligación de la parte actora haber obtenido autorización para realizar la modificación del proyecto de obra que constituía el objeto del Convenio. El contenido del documento Nº dos de los aportados con ocasión de la demanda no sólo no permite entender que la parte podía comunicar las modificaciones en cualquier momento durante la vigencia del convenio, sino que por el contrario refuerzan la idea de que existía la necesidad de que la Administración demandada conociera y autorizara las modificaciones con carácter previo a su ejecución. Pese a ser consciente de esa circunstancia la Administración actora ha actuado en el presente caso con claro incumplimiento del Convenio, sin que se proceda a dar los motivos por los que se optó por no interesar la aprobación de la modificación del proyecto, siendo lo cierto que, sin perjuicio de que no supusiera un incremento del coste, la modificación tiene una entidad sustancial en la medida en que se altera no sólo la localización de las obras, sino una parte importante de las mismas, siendo así que la Administración reconoce como ejecutado con arreglo a convenio obras por valor de 7.612.348'88 euros de un total de 10.210.000'00 euros.

      Nos encontramos por tanto ante una alteración de las circunstancias tenidas en cuenta para la concesión siendo por ello que, en los términos recogidos en la cláusula decimoquinta del convenio legitiman la revocación del mismo, y a su vez la ejecución de obras que no se encontraban previstas, sin la aprobación de la Administración demandada sin duda justifican el dictado de la resolución objeto del presente procedimiento. Es notorio para este Tribunal que la consejería de Fomento debió ser previamente informada de la voluntad de modificar el proyecto de ejecución para que pudiera haber valorado no solamente el cumplimiento de la finalidad abstracta de conseguir mejorar el acceso, sino que también podría haber formulado apreciaciones técnicas y jurídicas respecto a los motivos por los que se decide cambiar el plan y por la solución técnica finalmente acogida.

      En modo alguno se desprende del expediente administrativo y de la documental aportada la existencia de una actuación de la Administración demandada que permitiera generar en el ayuntamiento actor la confianza de que podría modificar el proyecto sin el beneplácito de la Consejería de Fomento, siendo por ello que solamente cabe atribuir a su actitud el incumplimiento producido, sin que en modo alguno quepa exigir para la resolución atribuir al citado ayuntamiento la existencia de una actitud consciente de obstruir las labores de fiscalización, sino que por el contrario era una obligación por su parte comunicar el mismo, siendo en este sentido revelador que la cláusula decimosexta del convenio se refiere junto al falseamiento e inexactitud a "la omisión" de datos que sirven de base para la concesión al referirse a los presupuestos que justifican la resolución del convenio

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3. Síntesis de la cuestión litigiosa.

   Con fecha 2 de noviembre de 2009 se formalizó el «Protocolo de colaboración entre la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el Ayuntamiento de Puertóllano para la mejora de la accesibilidad de los barrios del Carmen y las Mercedes».

   Y en fecha 19 de abril de 2010 se suscribe el «Convenio de asistencia y cooperación financiera entre la Consejeria de Ordenación del Territorio y Vivienda -luego Consejería de Fomento- de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el Ayuntamiento de Puertollano (Ciudad Real) en materia de urbanismo para la realización de la obra "mejora de la accesibilidad de los barrios "El Carmen y Las Mercedes"» sobre la base de un proyecto de ejecución de obras previamente aprobado por el citado ayuntamiento.

   Desde la certificación de obra nº 10 y estando las obras ejecutadas en un 95% se detectaron incidencias por los técnicos de la Consejería de Fomento, que interesaron la remisión de información y llevaron a cabo inspecciones detectando la existencia de una modificación del proyecto, que había sido aprobada por el Ayuntamiento de Puertollano en abril de 2011 y que no fue comunicada a la Administración autonómica.

   La sentencia analiza el convenio suscrito entre las partes que constituye la fuente de sus respectivas obligaciones.

   El convenio se suscribe para la financiación de un proyecto concreto. La sentencia rechaza con carácter general la posibilidad de entender que el beneficiario de la ayuda cumple sus obligaciones con el mero hecho de ejecutar una obra que cumpla la finalidad de facilitar el acceso de los habitantes de los barrios de "El Carmen y las Mercedes" al centro de la localidad de Puertollano.

   Nos encontramos ante un supuesto donde el Ayuntamiento, incumpliendo esa obligación procede a realizar unilateralmente la modificación de la obra proyectada y solamente ante el hecho de las discrepancias que presentan las certificaciones emitidas y el requerimiento de documentación facilita el modificado en un momento tan adelantado de las obras que excluye la posibilidad de que la Administración demandada pueda llegar a mostrar su discrepancia con las mismas.

   La Sala a quo alcanza la convicción de que era una obligación del Ayuntamiento haber obtenido autorización para realizar la modificación del proyecto de obras que constituía el objeto del Convenio.

   Existe entonces una alteración de las circunstancias tenidas en cuenta para la concesión. La cláusula decimoquinta del convenio, legitima la revocación del mismo. La ejecución de obras que no se encontraban previstas, sin la aprobación de la Administración demandada, justifica, por tanto, la resolución recurrida.

   A juicio de la Sala a quo, en modo alguno se desprende del expediente administrativo y de la documental aportada la existencia de una actuación de la Administración autonómica que permitiera generar en el ayuntamiento actor la confianza de que podría modificar el proyecto sin el beneplácito de la Consejería de Fomento.

   Era una obligación del Ayuntamiento comunicar dicha modificación, siendo en este sentido revelador que la cláusula decimosexta del convenio se refiere junto al falseamiento e inexactitud a "la omisión" de datos que sirven de base para la concesión al referirse a los presupuestos que justifican la resolución del convenio.

   Pues bien, es fácil advertir que en la instancia el litigio ha girado sustancialmente sobre la interpretación del Convenio de 19 de abril de 2010 -la documentación allí aportada como el Protocolo de 2 de noviembre de 2009-, tal y como se recoge en los fundamentos de derecho cuarto, quinto y sexto antes transcritos.

Los motivos de casación.

El Ayuntamiento de Puertollano invoca tres motivos de casación, que parecen ampararse en la nueva regulación del recurso de casación introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio -que no es aquí aplicable ratione temporis-, si bien la preparación se hizo, como correspondía, conforme a la regulación anterior, y, en todo caso, es claro que se trata de motivos que denuncian vicios in iudicando relativos al tema de fondo del litigio, por lo que puede entenderse que conciernen al motivo de casación del artículo 88.1.d) LJCA , sin que haya lugar a la inadmisión del recurso por tal defecto formal.

Son los siguientes tres motivos:

1º) vulneración del principio de que el convenio se convierte en ley entre las partes. Insiste la recurrente en que frente a lo dicho en la sentencia el convenio tenía una intención puramente finalista pues sólo se pretendía que a través del mismo se realizase una actividad, como así se ha hecho. La documentación referida al convenio y los actos de la Administración autonómica permiten entender que el Ayuntamiento cumplió adecuadamente sus obligaciones dado que comunicó en debida forma la modificación del objeto de la obra, siendo tal modificación plenamente legítima y ajustada al convenio. Se vulnera el principio de confianza legítima porque la Administración generó en el Ayuntamiento la confianza de que aun con el modificado se percibiría la totalidad de la subvención. La Administración nunca dictó resolución expresa denegando la autorización a la modificación del proyecto pese a que dicha modificación le había sido comunicada, y la obra se hizo en su totalidad bajo la expectativa y confianza de que el importe subvencionado se percibiría íntegramente.

2º) infracción del artículo 14 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . La Sala de instancia no especifica cuál de las obligaciones impuestas al beneficiario de la subvención y especificadas en dicho precepto han sido incumplidas y resultan determinantes para la revocación de parte de la subvención. El Ayuntamiento ha cumplido todo lo exigido por la Ley y lo establecido en el convenio subvencional, habiéndose ajustado la obra realizada al objeto de la subvención.

3º) infracción del artículo 42 de la Ley General de Subvenciones y del artículo 89 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de dicha Ley. La sentencia no se pronuncia debidamente sobre la infracción del procedimiento de reintegro de subvenciones, que en este caso se habría incumplido totalmente.

Antes de examinar tales motivos debemos recordar que esta Sala inicialmente acordó por providencia de 14 de noviembre de 2016:

oír a las partes por plazo común de diez días sobre la posible inadmisibilidad de los motivos de casación primero y segundo desarrollados por la parte recurrente en su escrito de interposición, por carencia manifiesta de fundamento (...), por cuanto que según jurisprudencia consolidada (plasmada, entre otras en sentencia de 20 de diciembre de 2005, rec. 7139/2000 ), la interpretación de las cláusulas contractuales es actividad soberana del Juzgador de instancia, no revisable por lo tanto en casación salvo en circunstancias excepcionales que en este caso no se justifican; y en ambos motivos se viene a cuestionar al fin y al cabo la interpretación y aplicación del convenio subvencional concernido, efectuada por el Tribunal de instancia

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Sin embargo, en el auto de 18 de enero de 2017 , se entiende que

(...) reexaminados ambos motivos, hemos de concluir que no cabe apreciar en este momento procesal con el suficiente grado de evidencia la causa de inadmisión sugerida en la providencia de 14 de noviembre de 2016, puesto que en el primer motivo no sólo se somete a discusión la interpretación del clausulado del convenio y documentación adjunta al mismo sino que también se denuncia la vulneración del principio de confianza legítima, y en el segundo motivo se alega por la parte recurrente la vulneración del artículo 14 de la Ley General de Subvenciones de 2003 ; habiéndose desarrollado argumentalmente ambos motivos en términos que trascienden de la simple controversia sobre la interpretación de las cláusulas del convenio concernido

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Y, «en definitiva, no puede afirmarse que la causa de inadmisión apuntada concurra respecto de ambos motivos con tal nitidez que justifique su inadmisión en este trámite, debiéndose ser en sentencia, y una vez apurado el debate casacional, cuando podrán examinarse dichos motivos con plenitud de conocimiento».

Así, pasamos a examinar los mismos.

Sobre el motivo primero: alcance e interpretación del convenio; principio de confianza legítima.

El recurso se refiere a "una inadecuada interpretación de la documental obrante en autos, relativa fundamentalmente al Convenio firmado entre ambas administraciones" .

Se ha dicho reiteradamente que las cuestiones sobre valoración de la prueba quedan al margen del recurso de casación. Únicamente cuando existe una valoración de la prueba en las sentencias que pueda ser tachada de arbitraria, ilógica o que conduzca a resultados inverosímiles, puede impugnarse en casación

Recordemos, además de la sentencia de 20 de diciembre de 2005 -recurso de casación núm. 7139/2000 - oportunamente invocada por la Administración demandada, la sentencia de 4 de mayo de 2015 -recurso de casación núm. 71/2013 - que recoge una línea consolidada:

(...) Oportuno es advertir que la Sala de instancia, en el desempeño de las funciones que le competen para interpretar los contratos, considera llega a la conclusión, (...) en atención a su clausulado, esto es, en interpretación del texto de los convenios, como elemento determinante del acuerdo de voluntades, y es de advertir que esa interpretación, conforme reiterada Jurisprudencia, es materia reservada al Tribunal de instancia cuyo acceso a casación solo es viable mediante la denuncia de errores manifiestos y evidentes ( Sentencias de esta Sala de 25/07/2000 -recurso 2075/96 - y 24 de enero de 2001 -recurso 5511/97 -) o, como se dice en sentencia de 20 de diciembre de 2005 -recurso de casación 7139/2000 -, cuando esa interpretación de las cláusulas contractuales, actividad soberana del Tribunal de instancia, resulte arbitraria, absurda o contraria a las normas legales de hermenéutica

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Pues bien, frente a dicha doctrina general, no se cita como infringido precepto alguno relativo a la valoración de la prueba ni se expresa en ningún momento que la Sala de instancia, al valorar la prueba, incurra en arbitrariedad o falta de lógica. Simplemente se pretende la integración de los hechos admitidos como probados por el Tribunal a quo. La integración de hechos permite completar los declarados probados en la sentencia recurrida, pero nunca modificarlos.

En definitiva, se pretende una valoración o interpretación alternativa del Convenio existente y documentación adjunta, en cuanto a su objeto y alcance configurado en su clausulado pretendiendo sustituir la interpretación efectuada por la propia del Ayuntamiento.

Como señala la Junta de Castilla-La Mancha, el Ayuntamiento recurrente basa su argumentación en que se trata de una subvención puramente finalista sin consideración a un determinado proyecto y que por tanto se podía modificar el proyecto. El que no se trate de una obra meramente finalista, no deriva solo de su "delimitación económica" como dice el Ayuntamiento, sino de la interpretación del Convenio de 19 de abril de 2010 y sus antecedentes, especialmente el Protocolo de 20 de noviembre de 2009 (del cual el Convenio era un desarrollo); de tal manera que en el Protocolo, cuando se suscribe, se determina la necesidad de que los correspondientes proyectos cuenten con el "previo beneplácito" de la administración autonómica; cuando se firma el Convenio, ya existía el citado proyecto de forma que el Convenio se refería al proyecto original.

Es evidente que no está en juego la fuerza vinculante de los Convenios, sino la interpretación del convenio aplicable, lo que corresponde a la Sala a quo.

Como dice la sentencia, «(...) una vez delimitada la circunstancia de que el convenio se suscribe para la financiación de un proyecto concreto debe rechazarse con carácter general la 1posibilidad de entender que el beneficiario de la ayuda cumple sus obligaciones con el mero hecho de ejecutar una obra que cumpla la finalidad de facilitar el acceso de los habitantes de los barrios de El Carmen y de Las Mercedes al centro de la localidad de Puertollano. La existencia de un interés legítimo en orden a que las obras financiadas se correspondan con el proyecto aprobado se deriva no sólo del convenio, sino del propio protocolo de colaboración suscrito entre la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha y el ayuntamiento de Puertollano en fecha 20 de noviembre de 2009 en, cuya estipulación segunda se señala: "La extensión y características de las obras objeto del presente Protocolo vendrán establecidas en los correspondientes proyectos técnicos, que serán realizados y aprobados por el Ayuntamiento de Puertollano, previo beneplácito de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a los efectos propios del presente Protocolo"». Y añade: «Nos encontramos ante un supuesto donde la parte actora, incumpliendo esa obligación procede a realizar unilateralmente la modificación de la obra proyectada y solamente ante el hecho de las discrepancias que presentan las certificaciones emitidas y el requerimiento de documentación facilita el modificado en un momento tan adelantado de las obras que excluye la posibilidad de que la Administración demandada pueda llegar a mostrar su discrepancia con las mismas».

Así, «La Administración actora ha actuado en el presente caso con claro incumplimiento del Convenio, sin que se proceda a dar los motivos por los que se optó por no interesar la aprobación de la modificación del proyecto, siendo lo cierto que, sin perjuicio de que no supusiera un incremento del coste, la modificación tiene una entidad sustancial en la medida en que se altera no sólo la localización de las obras, sino una parte importante de las mismas, siendo así que la Administración reconoce como ejecutado con arreglo a convenio obras por valor de 7.612.348'88 euros de un total de 10.210.000'00 euros».

En resumen, el Protocolo exigía "el previo beneplácito" de la administración autonómica sobre los proyectos, existía un proyecto, que es del que parte el Convenio, y con las obras prácticamente terminadas, teniendo un estado de ejecución superior al 95% (como dice el informe del Jefe de la Sección Técnica de los Servicios Periféricos, de 21 de diciembre de 2011 y reconoce la sentencia) se informa de la existencia de un modificado que se remite en las fechas que reseña la sentencia, según indicó el informe de 26 de marzo de 2012.

El Ayuntamiento no se ha atenido al Protocolo y al Convenio. El Convenio no permite que el Ayuntamiento obtenga una subvención sobre la base de un proyecto que no cuente con el previo beneplácito de la administración autonómica.

En definitiva, la Sala a quo se ha limitado a interpretar el Protocolo y el Convenio, inescindibles. Dicha interpretación aparece razonable, sin que el Ayuntamiento denunciara en sede casacional vulneración de la norma sobre la valoración de la prueba, en los contados casos en que esta es tasada, ni tampoco que resulte ilógica o manifiestamente errónea.

Por otra parte, la confianza legítima -que invoca el Ayuntamiento- no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones. El otorgamiento de una ayuda con fondos públicos para un determinado proyecto no puede implicar una libertad del beneficiario para destinarlos a otro proyecto por más que persiga el mismo fin y que cuente con un título habilitante para su desarrollo, pues una cosa es la obtención de este título y otra diferente el derecho a obtener una ayuda para la ejecución del proyecto.

Atendida la interpretación de la cláusula octava del Convenio sobre "Obligaciones que asume el Ayuntamiento", el recurrente como beneficiario de la subvención no ha cumplido el Convenio, conforme reconoce la sentencia, en conexión con la cláusula decimoquinta sobre "Modificaciones de la concesión de la subvención".

En suma, debemos rechazar este motivo que descansa, en definitiva, sobre la valoración de la prueba y la interpretación del Convenio por la Sala de instancia lo que queda extramuros del recurso de casación y tampoco se vulnera el principio de confianza legítima.

Sobre el motivo segundo: obligaciones incumplidas .

En este segundo motivo, con invocación del artículo 14 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , el recurrente insiste en su discrepancia en cuanto a la interpretación del Convenio. Lo cierto, sin embargo, es que el Ayuntamiento no ha cumplido los requisitos del Convenio.

La sentencia confirma y resuelve que ha existido un claro incumplimiento de las obligaciones por parte del Ayuntamiento sin que quepa ignorar el proyecto que fundamenta la subvención, ni las condiciones de la misma que no permitían realizar unilateralmente una modificación. Así se desprende de la sentencia y de la propia resolución de la Consejería de Fomento de 30 de diciembre de 2013 que acuerda liquidar el convenio.

El artículo 14 de la LGS establece, en lo que ahora interesa:

Articulo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

1. Son obligaciones del beneficiarlo:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención (...)

.

Y, como recoge la resolución de la Consejería:

(...) En ningún momento se solicitó por el Ayuntamiento la previa autorización de los modificados por parte de la Consejería de Fomento.

6° Ante esta situación, la postura adoptada por esta Dirección General ha sido el reconocer como obligaciones económicas únicamente aquellas partidas económicas contenidas en las certificaciones aprobadas por el Ayuntamiento correspondientes el primer presupuesto. Las partidas económicas que contienen el proyecto modificado deben ser sufragadas a costa del Ayuntamiento de Puertollano, al no entender esta Dirección General que esté obligada a reconocerlas.

El reconocimiento de obligaciones no se ha extendido pues:

- A las partidas económicas de obra realizada según el proyecto modificado o incluidas en las certificaciones de obra que no tengan su reflejo en el proyecto inicialmente aprobado, sin prejuzgar su necesidad técnica.

- A las partidas económicas que no tienen cabida en el proyecto subvencionado, como la consistente en gastos de adquisición de una finca urbana para retranquearla, ya que los gastos de expropiación no quedan comprendidos dentro de las actuaciones de un proyecto de construcción de infraestructuras

.

No hay pues vulneración de lo dispuesto en el artículo 14, siquiera la sentencia recurrida no menciona estrictamente el mismo, aunque si aparece de modo suficientemente claro el incumplimiento de las obligaciones del Ayuntamiento.

Sobre el motivo tercero: procedimiento de reintegro de las subvenciones.

Sin perjuicio de reiterar lo que se ha dicho al examinar el motivo primero, la liquidación se ha efectuado respetando las normas aplicables, con expresión de las causas, obligaciones incumplidas, cantidad afectada y con audiencia del Ayuntamiento tal y como reconoce la sentencia.

Así, en síntesis:

- A partir de la certificación de obra nº 10 que el Ayuntamiento presentaba a la Dirección General de la Vivienda, Urbanismo y Planificación Territorial para el abono de las cantidades comprometidas por la Consejería se detectaron algunas incidencias o reparos en los servicios técnicos de la Consejería de Fomento.

- Se requirió al Ayuntamiento para que las subsanara y enmendara o, en su caso, aclarar diversas cuestiones que se concretaron en dicha comunicación.

- La Dirección General preparó un informe pormenorizado, que permitiera elaborar una propuesta para la liquidación del convenio.

- La Directora General suscribe una Propuesta de Resolución para la liquidación del referido convenio, que sería elevada para su decisión a la Consejera de Fomento.

- La propuesta fue notificada al Ayuntamiento de Puertollano indicando en la misma que disponían de 15 días para presentar alegaciones, que fueron presentadas en tiempo y forma a la Dirección General.

Así resulta de la resolución impugnada y del expediente administrativo -a los que nos remitimos para mayor detalle-, sin que las alegaciones del Ayuntamiento hayan rebatido estos hechos ni concretado la pretendida infracción invocada. En análogo sentido, fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, transcrito en el apartado B) 4 del fundamento de derecho primero.

En definitiva, la liquidación se efectúa con respeto al Convenio y normativa de aplicación y por el órgano competente, sin que se detecte vulneración de los artículos 42 de la Ley General de Subvenciones ni del artículo 89 de su Reglamento que, por lo demás, el recurrente invoca de forma genérica.

Tampoco se aprecia indefensión alguna para el Ayuntamiento. Tanto de la resolución expresa de 30 de diciembre de 2013 como de la propia sentencia, resulta suficientemente clara la razón o los motivos por los que se denegó parte de la subvención.

También este último motivo debe rechazarse.

Las costas.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros más el IVA que corresponda.