STS 1088/2016, 26 de Junio de 2018

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia de fecha 19 de diciembre de 2016 , estimatoria del recurso promovido por el Colegio Oficial de Abogados de Figueres contra la resolución de la Autoridad Catalana de la Competencia de fecha 10 de febrero de 2014, por la que se resolvía el procedimiento 9/2009; dicha resolución, y en lo que se refiere al Colegio recurrente, declaraba acreditada la comisión por parte del mismo de una conducta constitutiva de una infracción del artículo 1.1 de la Ley de Defensa de la Competencia de 2007 , consistente en una decisión colectiva que se concreta en la aprobación de la disposición relativa al denominado pacto de honorarios en función del resultado, pero siempre que el cliente asuma todos los gastos del asunto, y le imponía una multa sancionadora de 15.000 euros.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 24 de febrero de 2017, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 25 de septiembre de 2017 por el que se admite el recurso de casación, apreciándose que la cuestión planteada en el mismo presente interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, consistente en «determinar si el artículo 12.2 del reglamento de defensa de la competencia aprobado por R.D. 261/2008, de 22 de febrero en relación con el artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007 , debe ser interpretado en el sentido de que cuando se refiere a "la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión", la expresión "incidente" alude sólo al incidente procesal de medidas cautelares que se haya suscitado en el seno del recurso contencioso-administrativo, o si se refiere, más ampliamente, a la resolución judicial que haya puesto término al recurso, con independencia de lo que eventualmente se haya acordado en la pieza separada de medidas cautelares».

A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, alegando en el correspondiente escrito la infracción de los artículos 36 y 37 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia , y el artículo 12.2 del Real Decreto 261/2008 , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Competencia, y solicitando que esta Sala resuelva:

[...] que cuando el artículo 12.2 del reglamento de defensa de la competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , en relación con el artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007 , se refiere a "la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión", la expresión "incidente" se refiere a la causa o motivo procesal que motivó la suspensión del procedimiento sancionador previsto en la Ley de competencia, y que tal causa puede ser de muy diversa índole, la interposición de un recurso administrativo o contencioso, la práctica de una diligencia de prueba, o la solicitud de una medida cautelar.

El Tribunal Supremo deberá resolver que, en el caso que nos ocupa, la causa o motivo que motivó la suspensión del procedimiento sancionador fue la causa prevista en el artículo 37.1.d) de la Ley de defensa de la competencia , la interposición del recurso contencioso administrativo núm. 283/2011 y, por lo tanto, en este caso el termino incidente que regula el artículo 12.2 del reglamento de la competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero se refiere a la interposición del recurso contencioso administrativo, por lo que de conformidad con el artículo 37.1.d) de la LDC el alzamiento de la suspensión acordada se producirá con la notificación de la resolución judicial que haya puesto término al recurso contencioso, con independencia de lo que eventualmente se haya acordado en la pieza de medidas cautelares.

Termina dicho escrito con el suplico de que se dicte sentencia por la que, casando y anulando la recurrida, se desestime el recurso contencioso-administrativo seguido en la instancia y declare la conformidad a derecho de la resolución sancionadora impugnada, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, quien ha presentado en el plazo otorgado su escrito de oposición, en el que solicita que se dicte sentencia declarando no haber lugar a casar la recurrida, con íntegra confirmación de la misma, y todo ello con imposición de las costas a la recurrente, o, en el supuesto de casarse la sentencia recurrida, que se resuelva la estimación del recurso contencioso-administrativo.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 14 de mayo de 2018 se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día 12 de junio de 2016, en que han tenido lugar dichos actos.

Objeto y planteamiento del recurso.

El presente recurso de casación impugna la sentencia de 19 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el procedimiento ordinario núm. 172/2014.

La sentencia de instancia estimó la caducidad del procedimiento sancionador, y ello al considerar que la suspensión del expediente sancionador, acordada en virtud del artículo 37.1.d) de la Ley de Defensa de la Competencia (interposición de un recurso contencioso-administrativo), debió entenderse finalizada a partir de la terminación de la pieza separada de medidas cautelares (esto es, desde el momento en que se desestimó el recurso de reposición interpuesto frente al auto que denegó las medidas cautelares instadas por la actora); todo ello en interpretación del artículo 12.2 del Reglamento de Defensa de la Competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero.

La sentencia de instancia se expresa en los siguientes términos:

TERCERO.- El procedimiento administrativo en el que se dictó el acto recurrido se incoó el 7 de mayo de 2010, de forma que el plazo para resolver y notificar terminaba el 7 de noviembre de 2011.

A raíz de los requerimientos de información formulados a dos de los interesados en el procedimiento se acordó la suspensión el 22 de junio de 2010 y su levantamiento el 27 de julio de 2010, fijando la duración de esta suspensión en 24 días y como fecha en la que terminaba el plazo para resolver y notificar el 30 de noviembre de 2011.

Con el inicio de actuaciones tendentes a la terminación convencional del procedimiento, el 10 de septiembre de 2010 se acordó nuevamente la suspensión y tras la resolución dictada el 28 de junio de 2011 por el Tribunal Català de la Competència, que denegaba esa terminación convencional, se dispuso su levantamiento, fijando su duración en 292 días y como fecha límite para resolver y notificar el 17 de septiembre de 2012.

Tras la interposición de recurso contencioso administrativo contra la resolución dictada el 28 de junio de 2011 del Tribunal Català de Defensa de la Competència de l'Autoritat Catalana de la Competència, tramitado en esta Sala y Sección con el número 283/2011, el 2 de enero de 2012 se acordó una nueva suspensión y tras la notificación a la Administración demandada el 20 de junio de 2013 de la sentencia dictada el día 5 de ese mes y año, se dispuso su levantamiento el 21 de junio de 2013 , fijando su duración en 537 días y como fecha límite para resolver y notificar el 8 de marzo de 2014.

En la solicitud de la última suspensión, presentada por uno de los interesados en el procedimiento sancionador, se pedía la suspensión del plazo dado a las Corporaciones interesadas en el procedimiento para formular alegaciones al pliego de concreción de hechos hasta la resolución del recurso contencioso administrativo y, en cualquier caso, hasta la resolución de la medida cautelar de suspensión solicitada en sede jurisdiccional.

El 2 de enero de 2012 se acordó la suspensión del plazo para resolver hasta que el TSJC no se pronunciara sobre las solicitudes de las Corporaciones interesadas en el procedimiento, sin precisar si se trataba de la solicitud de adopción de la medida cautelar o de la petición de anulación del acto recurrido.

CUARTO.- La cuestión litigiosa a resolver versa sobre la duración de la última suspensión, pues la parte actora defiende que finalizaba el 14 de marzo de 2012, fecha en la que se dictó resolución desestimando el recurso de reposición formulado contra el auto dictado el 8 de febrero de 2012 en la pieza de medidas cautelares del recurso 283/2011 tramitado en esta Sala y Sección, que denegaba la adopción de medida cautelar solicitada, la demandada hace coincidir la fecha final del cómputo de esa suspensión con la notificación de la sentencia dictada el 5 de junio de 2013 en ese proceso.

El artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007, de 3 de julio , prevé la suspensión de los plazos máximos previstos para resolver un procedimiento por la interposición de recurso contencioso administrativo, del que son susceptibles las resoluciones dictadas por el Tribunal Català de Defensa de la Competència, y según el artículo 12.1.f) del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Defensa de la Competencia, en ese supuesto el procedimiento permanecerá suspendido desde la fecha del acuerdo de suspensión y deberá ser reanudado el cómputo el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión.

El único incidente con virtualidad suficiente para ser tomado en consideración al resolver sobre el levantamiento de la suspensión del procedimiento en el que se dicta el acto recurrido, sería el incidente de medidas cautelares tramitado en el recurso contencioso administrativo en esta Sala y Sección con el número 283/2011, que tenía por objeto la resolución dictada el 28 de junio de 2011 del Tribunal Català de Defensa de la Competència de l'Autoritat Catalana de la Competència, que denegaba la terminación convencional de procedimiento, pues de haberse resuelto favorablemente hubiera determinado la suspensión del mismo hasta el dictado de sentencia en los autos principales de ese proceso.

Pero, en esa pieza incidental el 8 de febrero de 2012 se dictó auto denegando la adopción de la medida cautelar solicitada, de forma que desde esa fecha no se presentaba obstáculo en la prosecución del procedimiento en el que se dicta el acto aquí recurrido, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 79.1 de la LJCA , el recurso de reposición formulado contra el mismo no tenía efectos suspensivos.

Por consiguiente, la última suspensión acordada se extendería desde el 2 de enero hasta el 8 de febrero de 2012, con una duración total de 38 días, que sumados a la fecha de resolución y notificación fijada en la segunda suspensión (17 de septiembre de 2012), alcanzaría hasta el 25 de noviembre de 2012.

Consecuentemente, el 10 de febrero de 2014, fecha en la que se dicta el acto aquí recurrido, el procedimiento ya había caducado y de conformidad con lo establecido en el artículo 44 de la LPAC , en cuanto dispone que en los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa producirá la caducidad, procedía así declararlo y acordar el archivo".

Procede, por identidad fáctica y de fundamentos, estimar el recurso formulado contra la resolución dic

tada el 10 de febrero de 2014 por el Tribunal Català de Defensa de la Competència de l'Autoritat Catalana de la Competència y anular dicho acto.

(fundamentos de derecho tercero y cuarto)

Sobre la interpretación del artículo 12.2 del Reglamento de Defensa de la Competencia .

El presente asunto se plantea en análogos términos que en los procedimientos resueltos en nuestras sentencias de 21 de mayo de 2018 (RRC 1038/2017 y 1354/2017 ). Reiteramos por tanto ahora los razonamientos allí expresados y la conclusión a la que llegamos entonces.

La controversia se centra, tal y como se afirmó en el Auto de admisión, en torno a la interpretación del artículo 12.2 del reglamento de defensa de la competencia, aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , en relación con el artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007 . Más concretamente, se trata de determinar el sentido que ha de darse al término "incidente" («la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión») a los efectos de que se produzca el levantamiento del cómputo del plazo de suspensión del procedimiento en materia de defensa de la competencia.

Así, mientras que para la sentencia de instancia y para la entidad codemandada, cuando la norma se refiere al "incidente" sólo se trata del incidente procesal de medidas cautelares, planteado junto con la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la decisión que denegó la terminación convencional del procedimiento administrativo. Para la Generalitat de Cataluña el término incidente hace referencia a cualquiera de las razones que justifican la suspensión del procedimiento administrativo acordada, que, en este caso, estuvo motivada por la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la decisión administrativa denegando la terminación convencional.

Para dar respuesta a la cuestión planteada hemos de partir de las disposiciones normativas enjuiciadas. El artículo 37 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia dispone que:

1. El transcurso de los plazos máximos previstos legalmente para resolver un procedimiento se podrá suspender, mediante resolución motivada, en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias, la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios.

b) Cuando deba solicitarse a terceros o a otros órganos de las Administraciones Públicas la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios.

c) Cuando sea necesaria la cooperación y la coordinación con la Unión Europea o con las Autoridades Nacionales de Competencia de otros países.

d) Cuando se interponga el recurso administrativo previsto en el artículo 47 o se interponga recurso contencioso-administrativo.

e) Cuando el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia acuerde la práctica de pruebas o de actuaciones complementarias de acuerdo con lo previsto en el artículo 51.

f) Cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia, en los términos establecidos en el artículo 51.

g) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un acuerdo de terminación convencional en los términos establecidos en el artículo 52.

Por su parte, el artículo 12 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia, establece los criterios para el cómputo de los plazos máximos en casos de suspensión, disponiendo en su apartado segundo:

2. Para el levantamiento de la suspensión del plazo máximo, el órgano competente de la Comisión Nacional de la Competencia deberá dictar un nuevo acuerdo en el que se determinará que se entiende reanudado el cómputo del plazo desde el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión y la nueva fecha del plazo máximo para resolver el procedimiento. Este acuerdo de levantamiento de la suspensión será igualmente notificado a los interesados.

En definitiva, la Ley de Defensa de la Competencia, junto con establecer un plazo máximo de caducidad para resolver el procedimiento administrativo, permite suspender el transcurso del procedimiento, y por ende el cómputo del plazo para resolverlo, en diferentes supuestos, enumerados en el artículo 37 . Los casos de suspensión contemplados en la norma son muy variados y comprenden diferentes diligencias o actuaciones que tienen como elemento común el que la autoridad competente, mediante resolución motivada, entiende que el procedimiento administrativo debe quedar paralizado durante el tiempo necesario para la práctica de una actuación, o mientras se toma una decisión, que puede tener incidencia en el procedimiento que se tramita y en la resolución de fondo que corresponda adoptar.

Es el órgano competente el que habrá de valorar la procedencia de dicha suspensión, pero una vez acordada el procedimiento queda suspendido, y el cómputo del plazo de caducidad interrumpido, hasta que se levante la suspensión, por entender que la actuación o diligencia que motivó dicha suspensión ya se ha producido o ya no resulta necesaria o posible.

Poco importa que la actuación o diligencia que se considera necesaria no tenga por sí misma eficacia suspensiva, pues su capacidad interruptiva no viene dada por las previsiones contenidas en otras normas jurídicas sino por la previsión contenida en el artículo 37 de la Ley de Defensa de la Competencia y por la decisión motivada del órgano competente que lo considera necesario. Por ello, no puede compartirse el argumento del tribunal de instancia cuando afirma que «El único incidente con virtualidad suficiente para ser tomado en consideración al resolver sobre el levantamiento de la suspensión del procedimiento en el que se dicta el acto recurrido sería el incidente de medidas cautelares», pues con ello se limita a recordar que conforme a las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la Ley jurisdiccional la mera interposición de un recurso contencioso-administrativo no interrumpe la ejecutividad de las resoluciones administrativas impugnadas salvo que estas sean suspendidas de forma cautelar por el órgano judicial correspondiente. Pero al introducir estas consideraciones desplaza el foco de la controversia e inaplica las previsiones legales pertinentes encargadas de regular el supuesto que nos ocupa. En efecto, la Ley de Defensa de la Competencia, como norma especial que rige los procedimientos administrativos tramitados en este ámbito, es la que permite suspender el procedimiento administrativo en ella regulado (y el computo del plazo de caducidad previsto para ponerle fin) en una serie de supuestos que enumera, dejando al órgano competente la capacidad de acordar la suspensión por resolución motivada. De modo que siendo uno de los supuestos en los que está prevista la suspensión -«que se interponga recurso contencioso-administrativo»-, poco importa que, como regla general, la interposición de este recurso no suspenda la ejecutividad del acto administrativo impugnado, pues de lo que se trata es de aplicar una norma especial que así lo dispone en el ámbito de defensa de la competencia, cuando la autoridad competente así lo acuerde.

Así, cuando el artículo 12.2 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , dispone «que se entiende reanudado el cómputo del plazo desde el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión», el término "incidente" ha de entenderse referido a la causa o motivo que justificó la decisión de suspensión en el procedimiento administrativo y que puede consistir en la petición de subsanación de deficiencias, la aportación de documentos o, como en el caso que nos ocupa, la interposición de un recurso contencioso-administrativo.

De modo que dando respuesta a la cuestión de interés casacional que motivó la admisión de este recurso, se considera que el término "incidente" utilizado en el artículo 12.2 reglamento de defensa de la competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero debe ser interpretado como la causa o motivo, de los contemplados en el artículo 37 la Ley de Defensa de la Competencia , que justificó la suspensión del procedimiento administrativo y habrá de estarse a los términos en los que se acordó la decisión de suspensión por la autoridad correspondiente.

Sobre las razones que justificaron la suspensión del procedimiento sancionador.

Iniciado un procedimiento sancionador contra varios Colegios de Abogados de Cataluña por supuestas conductas prohibidas por la Ley de Defensa de la Competencia, éstos solicitaron la terminación del expediente, propuesta que fue desestimada por la Autoridad Catalana de la Competencia y contra esta resolución interpusieron un recurso contencioso-administrativo en el que instaron como medida cautelar la suspensión de la tramitación del expediente administrativo. Paralelamente dichos Colegios solicitaron de la autoridad catalana de la competencia que se acordara la suspensión del expediente administrativo, en particular del término conferido para formular alegaciones hasta la finalización del recurso contencioso-administrativo interpuesto y, en cualquier caso, hasta la resolución de la medida cautelar solicita en dicho recurso. Y la autoridad catalana, con cita específica del artículo 37.1.d) de la Ley de Defensa de la Competencia (que establece la posibilidad de suspender el procedimiento cuando «se interponga recurso contencioso- administrativo») acordó suspender el transcurso del término máximo legalmente previsto para resolver el expediente de referencia en tanto el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña no se pronunciase sobre las solicitudes de las corporaciones interesadas.

En definitiva, aun cuando la resolución administrativa que acordó la suspensión podría haber sido mucho más precisa, de su lectura se extrae la conclusión de que la suspensión lo fue hasta que se resolviese el recurso contencioso-administrativo.

Cuando la Administración suspendió el procedimiento, a instancia de los afectados, lo hizo con la finalidad de que se decidiese, en sede jurisdiccional, si procedía continuar o no con el procedimiento administrativo sancionador. Fue ése el motivo de la suspensión y, por tanto, dicha medida debía mantenerse hasta que se dictase una resolución de fondo en el recurso contencioso-administrativo capaz de resolver las dudas surgidas. Tiene, por tanto, razón la Generalitat de Cataluña cuando sostiene que la sentencia de instancia interpretó incorrectamente el artículo 12.2 del Real Decreto 261/2008 en relación con el artículo 37 de la Ley de Defensa de la Competencia y le asiste así mimo la razón cuando afirma que atendiendo a la fecha en que se resolvió el recurso contencioso-administrativo el procedimiento no había caducado cuando se dictó la resolución que le puso fin.

Ello determina la estimación del presente recurso de casación acordándose la devolución de actuaciones al tribunal de instancia, tal y como permite el artículo 93 último inciso de la Ley jurisdiccional , para que a la vista de la interpretación jurisprudencial fijada dicte una nueva sentencia en la que se resuelvan los diferentes motivos de impugnación planteados en la instancia, motivos sobre los que no cabe pronunciarse en casación, dado que el presente recurso se centra exclusivamente en torno a la interpretación de los preceptos antes referidos y la caducidad del procedimiento, sin que se haya extendido a los restantes motivos planteados en la instancia, que no fueron resueltos por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al limitarse a apreciar la caducidad del procedimiento y que no han sido objeto de debate en casación.

Conclusión y costas.

Por las razones expuestas en los anteriores fundamentos de derecho procede estimar el recurso de casación y retrotraer las actuaciones al momento anterior a dictarse la sentencia de instancia para que se dicte otra que atienda a la interpretación jurisprudencial expuesta sobre el artículo 12.2 del Reglamento de Defensa de la Competencia .

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley jurisdiccional no ha lugar a imponer las costas causadas en casación al no apreciarse temeridad o mala fe.