STS 1037/2018, 18 de Junio de 2018

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2018:2512
Número de Recurso1363/2017
ProcedimientoRecurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)
Número de Resolución1037/2018
Fecha de Resolución18 de Junio de 2018
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1.037/2018

Fecha de sentencia: 18/06/2018

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 1363/2017

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 12/06/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas

Procedencia: T.S.J.CATALUÑA CON/AD SEC.5

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: DVS

Nota:

R. CASACION núm.: 1363/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1037/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 18 de junio de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 1363/2017 interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA, representada y asistida por su Letrada, contra la sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de diciembre de 2016 dictada en el recurso contencioso-administrativo 186/2014 . Se ha personado como parte recurrida el COLEGIO DE ABOGADOS DE BARCELONA, representado por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal del Colegio de Abogados de Barcelona interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 10 de febrero de 2014 de Ia Autoridad Catalana de la Competencia que impone al recurrente una sanción de multa de 50.000 por infringir el artículo 1.1 de la Ley de Defensa de la Competencia con la decisión colegial de aprobar una disposición relativa al llamado pacto de honorarios en función del resultado.

La Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 16 de diciembre de 2016 (recurso contencioso-administrativo 186/2014 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

PRIMERO. Estimar el recurso interpuesto por el Col-legi d'Advocats de Barcelona contra la resolución dictada el 10 de febrero de 2014 por el Tribunal Catalá de Defensa de la Competencia de I'Autoritat Catalana de la Competencia, que se anula.

SEGUNDO. imponer el pago de las costas a la parte demandada, cuya cuantía máxima se fija en mil doscientos (1.200) euros

.

SEGUNDO

La sentencia fundamenta la estimación del recurso reiterando lo razonado en anterior sentencia de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña - sentencia n1 827/2016, de 18 de noviembre de 2016 (recurso contencioso-administrativo 171/2014 )- apreciando, al igual que aquella ocasión anterior, la caducidad del procedimiento sancionador.

Considera la Sala de instancia que la suspensión del expediente sancionador acordada en virtud del artículo 37.1.d/ de la LDC (interposición de un recurso contencioso- administrativo) debió entenderse finalizada a partir de la terminación de la pieza separada de medidas cautelares, esto es, desde el momento en que se desestimó el recurso de reposición interpuesto frente al auto que denegó las medidas cautelares instadas por la actora; todo ello en interpretación del artículo 12.2 del Reglamento de Defensa de la Competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero. Y realizado el cómputo con arreglo a esta interpretación, la Sala de instancia aprecia que la resolución se dictó cuando el procedimiento sancionador estaba ya caducado.

TERCERO

Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación de la Generalitat de Cataluña, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 17 de julio de 2017 en el que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera, con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

En la parte dispositiva del auto de 17 de julio de 2017 se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

(...) 2º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si el artículo 12.2 del Reglamento de defensa de la competencia aprobado por R.D. 261/2008, de 22 de febrero en relación con el art. 37.1.d) de la Ley 15/2007 , debe ser interpretado en el sentido de que cuando se refiere a "la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión", la expresión "incidente" se refiere sólo al incidente procesal de medidas cautelares que se haya suscitado en el seno del recurso contencioso-administrativo, o si se refiere, más ampliamente, a la resolución judicial que haya puesto término al recurso, con independencia de lo que eventualmente se haya acordado en la pieza separada de medidas cautelares

CUARTO

La representación de la Generalitat de Cataluña formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito presentado el 6 de octubre de 2017 en el que alega que la sentencia infringe los artículos 36 y 37 de la LDC y artículo 12.1 y 2 del Real Decreto 261/2008 .

Aduce la representación de la Generalitat que el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento sancionador en materia de defensa de la competencia (18 meses) puede suspenderse por resolución motivada cuando se interponga «el recurso administrativo previsto en el artículo 47 o se interponga recurso contencioso-administrativo » ( artículo 37). Y es el artículo 12.1 y 2 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , por el que se aprueba el Reglamente de Defensa de la Competencia, el que regula el computo de los plazos máximos de los procedimientos en casos de suspensión, estableciendo que para el levantamiento de la suspensión se ha de dictar otro acuerdo en el que se hará constar que se reanuda el plazo desde el día siguiente al de la notificación de la resolución que resuelve "el incidente que dio lugar a la suspensión".

La sentencia de instancia considera -de forma errónea, señala la recurrente- que se produce la caducidad del procedimiento porque toma como causa de suspensión el incidente de medidas cautelares en sede jurisdiccional, cuando el "incidente" que justificó la suspensión del procedimiento administrativo por el Tribunal de Defensa de la Competencia fue la interposición del recurso contencioso-administrativo, pues se dictó la suspensión al amparo de la letra d) del artículo 37 de la LDC , como la propia sentencia señala. De modo que la sentencia confunde el término "incidente" empleado en el artículo 12.2 del Reglamento de la Ley de Defensa de la Competencia con el procedimiento incidental de medidas cautelares en el seno del proceso contencioso-Administrativo.

El levantamiento de la suspensión se produce atendiendo al momento en que se entiende resuelto el incidente que dio lugar a la suspensión, que puede variar en cada caso, y en este caso fue la interposición del recurso contencioso y no de un incidente cautelar, por lo que la reanudación del plazo máximo del procedimiento principal no puede producirse mientras la sentencia que resuelva la controversia no haya sido notificada a las partes.

En consecuencia, tomando como base que el plazo de suspensión se alza con la notificación de la sentencia recaída en el proceso contencioso-administrativo, el procedimiento sancionador no ha caducado, pues el plazo máximo para resolver el expediente expiraba el 8 de marzo de 2014 y la resolución que puso fin al procedimiento sancionador es de fecha 10 de febrero de 2014 y fue notificada a la CNC el 6 de marzo de 2014.

En definitiva, cuando el artículo 12.2 del Reglamento de Defensa de la Competencia aprobado por Real Decreto 261/2008 se refiere a la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión, el término incidente alude a la causa procesal que motivó la suspensión del procedimiento sancionador prevista en el artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007 de defensa de la competencia, que puede ser de diversa índole (la interposición de un recurso administrativo, un recurso contencioso-administrativo o la práctica de una prueba).

Termina el escrito de la Generalitat de Cataluña solicitando que se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime el recurso contencioso-administrativo con imposición de costas a la parte contraria.

QUINTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, mediante providencia de 10 de octubre de 2017 se tuvo por interpuesto el recurso y se acordó dar traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

SEXTO

La representación procesal del Colegio de Abogados de Barcelona formalizó su oposición mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 2017 en el que, tras formular sus alegaciones en contra de lo aducido por la recurrente, termina solicitando que se dicte sentencia confirmando la sentencia recurrida con imposición de las costas a la recurrente.

SÉPTIMO

Mediante providencia de 15 de diciembre de 2017 se acordó no haber lugar a la celebración de vista y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo; fijándose finalmente al efecto el día 12 de junio de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación nº 1363/2017 lo interpone la representación de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de diciembre de 2016 dictada en el recurso contencioso-administrativo 186/2014 .

Hemos visto en el antecedente primero que la sentencia recurrida estima recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio de Abogados de Barcelona contra la resolución de 10 de febrero de 2014 de Ia Autoridad Catalana de la Competencia que impone al recurrente una sanción de multa de 50.000 por infringir el artículo 1.1 de la Ley de Defensa de la Competencia con la decisión colegial de aprobar una disposición relativa al llamado pacto de honorarios en función del resultado. La Sala de instancia considera que la resolución administrativa se dictó cuando el procedimiento sancionador estaba ya caducado; y por ello estima el recurso y anula la resolución sancionadora impugnada.

En el antecedente segundo hemos reseñado, de forma resumida, las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la estimación del recurso contencioso- administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, y, de manera específica, la cuestión señalada en auto de la Sección Primera de esta Sala de 17 de julio de 2017 que acordó la admisión del recurso de casación ( vid . antecedente tercero de esta sentencia).

Ahora bien, dicha cuestión ha sido ya examinada por esta Sala en recientes sentencias de fecha 21 de mayo de 2018 dictadas en los recursos de casación 1083/2017 y 1354/2017 , ambos promovidos por la misma Generalitat de Cataluña aquí recurrente en relación con sendas sentencias de la Audiencia Nacional en las que, por la misma razón, se habían estimado los recursos contenciosos interpuestos por los colegios de abogados de Cataluña y de Tarrasa contra resoluciones sancionadoras de Ia Autoridad Catalana de la Competencia. En los citados recursos de casación 1083/2017 y 1354/2017 la cuestión controvertida se plantea en términos sustancialmente coincidentes. Por ello, a continuación no haremos sino reiterar las consideraciones expuestas en las citadas sentencias de 21 de mayo de 2018 .

SEGUNDO

La presente controversia se centra, como quedó señalado en el auto de admisión del recurso de casación, en la interpretación del artículo 12.2 del Reglamento de Defensa de la Competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, en relación con el artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007 .

Más concretamente, se trata de determinar el sentido que ha de darse al término "incidente" («la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión») a los efectos de que se produzca el levantamiento de la suspensión del procedimiento en materia de defensa de la competencia.

Así, para la sentencia de instancia y para la entidad codemandada, cuando la norma se refiere al "incidente" sólo está aludiendo al incidente procesal de medidas cautelares, planteado junto con la interposición de un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la decisión que denegó la terminación convencional del procedimiento administrativo. En cambio, la Generalitat de Cataluña entiende que el término incidente hace referencia a cualquiera de las razones que por las que puede acordarse la suspensión del procedimiento administrativo, que en este caso estuvo motivada por la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la decisión administrativa denegando la terminación convencional.

Para dar respuesta a la cuestión planteada hemos de partir de las disposiciones normativas enjuiciadas. El artículo 37 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia dispone que:

el transcurso de los plazos máximos previstos legalmente para resolver un procedimiento se podrá suspender, mediante resolución motivada, en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias, la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios.

b) Cuando deba solicitarse a terceros o a otros órganos de las Administraciones Públicas la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios.

c) Cuando sea necesaria la cooperación y la coordinación con la Unión Europea o con las Autoridades Nacionales de Competencia de otros países.

d) Cuando se interponga el recurso administrativo previsto en el artículo 47 o se interponga recurso contencioso-administrativo.

e) Cuando el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia acuerde la práctica de pruebas o de actuaciones complementarias de acuerdo con lo previsto en el artículo 51.

f) Cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia, en los términos establecidos en el artículo 51.

g) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un acuerdo de terminación convencional en los términos establecidos en el artículo 52.

Por su parte, el artículo 12 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia, establece los criterios para el cómputo de los plazos máximos en casos de suspensión, disponiendo en su apartado segundo:

2. Para el levantamiento de la suspensión del plazo máximo, el órgano competente de la Comisión Nacional de la Competencia deberá dictar un nuevo acuerdo en el que se determinará que se entiende reanudado el cómputo del plazo desde el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión y la nueva fecha del plazo máximo para resolver el procedimiento. Este acuerdo de levantamiento de la suspensión será igualmente notificado a los interesados

.

En definitiva, la Ley de Defensa de la Competencia, después de establecer un plazo máximo para resolver el procedimiento administrativo, permite suspender el transcurso del procedimiento, y por ende el cómputo del plazo para resolverlo, en diferentes supuestos, enumerados en el artículo 37 . Los casos de suspensión contemplados en la norma son muy variados y comprenden diferentes diligencias o actuaciones que tienen como elemento común el que la autoridad competente, mediante resolución motivada, considere que el procedimiento administrativo debe quedar paralizado durante el tiempo necesario para la práctica de una actuación, o mientras se toma una decisión, que puede tener incidencia en el procedimiento que se tramita y en la resolución de fondo que corresponda adoptar.

Es el órgano competente el que habrá de valorar la procedencia de dicha suspensión, pero una vez acordada el procedimiento queda suspendido y el cómputo del plazo de caducidad interrumpido, hasta que se levante la suspensión porque la actuación o diligencia que motivó dicha suspensión ya se ha producido o ya no resulta necesaria o posible.

Poco importa que la actuación o diligencia que se consideró necesaria no tenga por sí misma eficacia suspensiva, pues su capacidad interruptiva no viene dada por las previsiones contenidas en otras normas jurídicas sino por la previsión contenida en el artículo 37 de la LDC y por la decisión motivada del órgano competente que lo considera necesario. Por ello, no puede compartirse el argumento del tribunal de instancia cuando afirma que «El único incidente con virtualidad suficiente para ser tomado en consideración al resolver sobre el levantamiento de la suspensión del procedimiento en el que se dicta el acto recurrido sería el incidente de medidas cautelares», pues con ello se limita a recordar que conforme a las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la Ley jurisdiccional la mera interposición de un recurso contencioso-administrativo no interrumpe la ejecutividad de las resoluciones administrativas impugnadas salvo que estas sean suspendidas de forma cautelar por el órgano judicial correspondiente. Pero al introducir estas consideraciones desplaza el foco de la controversia e inaplica las previsiones legales que regulan el supuesto que nos ocupa.

En efecto, la Ley de Defensa de la Competencia, como norma especial que rige los procedimientos administrativos tramitados en este ámbito, es la que permite suspender el procedimiento administrativo en ella regulado (y el computo del plazo máximo para resolver) en una serie de supuestos que enumera, dejando al órgano competente la capacidad de acordar la suspensión por resolución motivada. De modo que, siendo uno de los supuestos en los que está prevista la suspensión el «que se interponga recurso contencioso- administrativo», poco importa que, como regla general, la interposición de este recurso no suspenda la ejecutividad del acto administrativo impugnado, pues de lo que se trata es de aplicar una norma especial que así lo dispone en el ámbito de defensa de la competencia, cuando la autoridad competente así lo acuerde.

Así, cuando el artículo 12.2 del Real Decreto 261/2008 dispone «que se entiende reanudado el cómputo del plazo desde el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión» , el término "incidente" ha de entenderse referido a la causa que justificó la decisión de suspensión en el procedimiento administrativo, que puede consistir en la petición de subsanación de deficiencias, la aportación de documentos o, como en el caso que nos ocupa, la interposición de un recurso contencioso-administrativo.

De modo que dando respuesta a la cuestión de interés casacional que motivó la admisión de este recurso, se considera que el término "incidente" utilizado en el artículo 12.2 reglamento de defensa de la competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero debe ser interpretado como la causa o motivo, de entre los contemplados en el artículo 37 la Ley de Defensa de la Competencia , que justificó la suspensión del procedimiento administrativo y habrá de estarse a los términos en los que se acordó la decisión de suspensión por la autoridad correspondiente.

TERCERO

A la luz de dicha interpretación procede analizar las razones que justificaron la suspensión del procedimiento sancionador que nos ocupa.

Iniciado un procedimiento sancionador contra varios colegios de Abogados de Cataluña por supuestas conductas prohibidas por la Ley de Defensa de la Competencia, estos solicitaron la terminación del expediente, propuesta que fue desestimada por la Autoridad Catalana de la Competencia; y contra esta resolución interpusieron recurso contencioso- administrativo en el que instaron como medida cautelar la suspensión de la tramitación del expediente administrativo. Paralelamente, dichos colegios solicitaron de la autoridad catalana de la competencia que se acordara la suspensión del expediente administrativo, en particular del término conferido para formular alegaciones hasta la finalización del recurso contencioso-administrativo interpuesto y, en cualquier caso, hasta la resolución de la medida cautelar solicita en dicho recurso. Y la autoridad catalana, con cita específica del artículo 37.1.d/ de la LDC -que establece la posibilidad de suspender el procedimiento cuando «se interponga recurso contencioso-administrativo»- , acordó suspender el transcurso del término máximo legalmente previsto para resolver el expediente de referencia en tanto el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña no se pronunciase sobre las solicitudes de las corporaciones interesadas.

En definitiva, aun cuando la resolución administrativa que acordó la suspensión podría haber sido mucho más precisa, de su lectura se extrae la conclusión de que la suspensión lo fue hasta que se resolviese el recurso contencioso-administrativo.

Cuando la Administración suspendió el procedimiento, a instancia de los afectados, lo hizo con la finalidad de que se decidiese, en sede jurisdiccional, si procedía continuar o no con el procedimiento administrativo sancionador. Fue ése el motivo de la suspensión y, por tanto, dicha medida debía mantenerse hasta que se dictase una resolución de fondo en el recurso contencioso-administrativo capaz de resolver las dudas surgidas. Por tanto, tiene razón la Generalitat de Cataluña cuando sostiene que la sentencia de instancia interpretó incorrectamente el artículo 12.2 del Real Decreto 261/2008 en relación con el artículo 37 de la Ley de Defensa de la Competencia ; y le asiste así mimo la razón cuando afirma que, atendiendo a la fecha en que se resolvió el recurso contencioso-administrativo, el procedimiento no había caducado cuando se dictó la resolución que le puso fin.

Ello determina la estimación del presente recurso de casación acordándose la devolución de actuaciones al tribunal de instancia, tal y como permite el artículo 93 último inciso de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , para que a la vista de la interpretación jurisprudencial fijada dicte una nueva sentencia en la que se resuelvan los diferentes motivos de impugnación planteados en la instancia, motivos sobre los que no cabe pronunciarse en casación, dado que el presente recurso se centra exclusivamente en torno a la interpretación de los preceptos antes referidos y la caducidad del procedimiento, sin que se hayan suscitado en casación los restantes motivos de impugnación y de oposición planteados en el proceso de instancia, que no fueron examinados ni resueltos por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al limitarse su sentencia a apreciar la caducidad del procedimiento.

CUARTO

De conformidad con lo dispuestos en los artículos 93.4 , 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, abonando cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad. Y tampoco la imposición de las costas de del proceso de instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

  1. - Ha lugar al recurso de casación nº 1363/2017 interpuesto en representación de la GENERALITAT DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de diciembre de 2016 (recurso contencioso-administrativo 186/2014 ) que ahora queda anulada y sin efecto.

  2. - Se acuerda devolver las actuaciones al tribunal de instancia para que, partiendo de la doctrina fijada en esta sentencia sobre la interpretación que ha de darse al artículo 12.2 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , y al no apreciarse la caducidad del procedimiento administrativo, resuelva sobre los restantes motivos de impugnación planteados en la instancia.

  3. - No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas

Maria Isabel Perello Domenech Angel Ramon Arozamena Laso Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que certifico.

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