STS 957/2018, 7 de Junio de 2018

Ponente:DIEGO CORDOBA CASTROVERDE
Número de Recurso:681/2016
Procedimiento:Recurso de casación
Número de Resolución:957/2018
Fecha de Resolución: 7 de Junio de 2018
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

HIDROCARBUROS. SANCIÓN. PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD. El incumplimiento de la obligación para la que fue requerido fue imputable a la actuación, al menos culposa o negligente, de dicha empresa, sin que el tribunal de instancia aprecie intervención relevante de factores externos sino atribuibles a la actuación de su propia organización que no quiso o no supo actuar de forma diligente para poder remedio a esta situación y cumplir con el requerimiento realizado. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 957/2018

Fecha de sentencia: 07/06/2018

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 681/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 16/05/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde

Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.10

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: AVJ

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 681/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 957/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 7 de junio de 2018.

Esta Sala ha visto constituida en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 681/2016, interpuesto por el procurador de los tribunales don Juan Carlos Gálvez Hermoso de Mendoza, en representación de la mercantil Gas Natural Servicios SDG, S.A (GNS), bajo la dirección letrada de doña Sofía García- Bragado Manen, contra la sentencia de 22 de enero de 2016, dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo número 126/2014 , contra la resolución de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de fecha 20 de enero de 2014, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la orden de 14 de octubre de 2013, por la que se impuso a la recurrente una sanción de 600.000,1 euros por la comisión de una infracción administrativa grave tipificada en la ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.

Ha intervenido como parte recurrida el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación que ostenta.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El representante legal de Gas Natural Servicios SDG, SA (en adelante "Gas Natural") interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de enero de 2016 (rec. 126/2014 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por Gas Natural contra la resolución de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 20 de enero de 2014 que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de 14 de octubre de 2013 por la que se impuso a la recurrente una sanción de 600.000,01 € por la comisión de una infracción administrativa grave tipificada en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de hidrocarburos.

La parte dispositiva de la sentencia tiene el siguiente tenor literal:

FALLAMOS.-

CON DESESTIMACIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N.º 126/2014, INTERPUESTO POR GAS NATURAL SERVICIOS SDG, S.A., CONTRA LA RESOLUCIÓN DE LA CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y HACIENDA DE LA COMUNIDAD DE MADRID DE FECHA 20 DE ENERO DE 2014, DESESTIMATORIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA ORDEN DE 14 DE OCTUBRE DE 2013, DEBEMOS:

PRIMERO.- CONFIRMAR LA ADECUACIÓN A DERECHO DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNADA.

SEGUNDO.- IMPONER A LA RECURRENTE LAS COSTAS DE LA PRESENTE INSTANCIA, CON EL LÍMITE DECLARADO EN EL FUNDAMENTO DE DERECHO DÉCIMO.

.

El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:

  1. El primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la vulneración de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de régimen jurídico del Sector público, así como de la jurisprudencia relativa a la responsabilidad infractora por mera inobservancia ( STS de 25 de enero de 1983 y 9 de mayo de 1983 ).

    La sanción se impuso por la supuesta comisión de una infracción administrativa grave consistente en no cumplir con varios requerimientos de la Consejería por los que se instaba a Gas Natural a cumplir con la resolución de 14 de enero de 2011 - resolución en la que el Director General de Industria, Energía y Minas estimó la reclamación de Doña Nicolasa y declaró rescindido el contrato con Gas Natural para el suministro del gas en un determinado inmueble con fecha 21 de junio de 2009 y estableció que Gas Natural solo podría facturar el consumo de gas de dicha instalación hasta el 21 de junio de 2009-.

    La sentencia de instancia admite que los requerimientos se incumplimiento por Gas Natural sin existir intencionalidad, pero que la ausencia de intencionalidad no sirve para excluir la existencia de una conducta típica en el caso de comisión negligente, sino únicamente para determinar la graduación de la sanción.

    Gas Natural considera que la responsabilidad administrativa, al igual que la penal, debe basarse en la responsabilidad por dolo e invoca dos sentencias del Tribunal Supremo ( STS de 25 de enero de 1983 y 9 de mayo de 1983 ) en la que se vincula la infracción al dolo o culpa del agente, lo que exige que el infractor haya actuado con conciencia y voluntariedad. Pero, en el que caso que nos ocupa, la Administración no ha probado que existiese dolo o culpa ya que Gas Natural no actuó con conciencia y voluntariedad. Tanto la resolución administrativa como la sentencia admiten la comisión imprudente. Así pues, la sentencia, ratifica la sanción impuesta por la Administración a título de mera inobservancia, lo que implica, a juicio de la parte, recurrente la vulneración de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

    La asimilación de la «mera inobservancia» a la culpa responde, a su juicio, a una postura ya superada, siendo exigible en la actualidad la responsabilidad del administrado únicamente en los supuestos en los que exista dolo o culpa. El art. 28 de la Ley 40/2015 así lo dispone, y aun dicha norma no estaba en vigor en el momento de producirse el hecho ni de imponerse la sanción se trata de una norma más favorable.

  2. El segundo motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ denuncia la vulneración del artículo 113.1.b) de la Ley 34/1998, de 7 de octubre del sector de hidrocarburos en relación con el art. 112 de dicha norma y el art. 131.3 de la Ley 30/1992 y el Informe de la Comisión Nacional de la Energía 69/2011.

    Considera que el Tribunal de instancia consideró que, a falta de una expresa mención de un mínimo en la sanción a aplicar para las infracciones graves, el mínimo debe venir determinado por la superación del máximo de la sanción prevista para las infracciones leves.

    Gas Natural, desde un primer momento dejó claro que no estaba de acuerdo con el importe de la sanción, y que el importe mínimo de todas las sanciones, al no establecer la Ley límites inferiores a las infracciones muy graves y graves, se ha de entender que en todas ellas es de 1 €. Y la interpretación realizada por el tribunal de instancia vulnera el 112 de la Ley 34/1998 en el que se establecen las circunstancias que deben tenerse en cuenta para determinar la correspondiente sanción.

SEGUNDO

El Letrado de la Comunidad de Madrid se opone al recurso afirmando que la entidad recurrente vuelve a reproducir los argumentos que sustentó en su demanda.

Argumenta que son inaplicables las sentencias invocadas de contrario, en las que lo analizado no es la existencia de culpa o dolo sino la autoría de los hechos y que en la STS de 12 de julio de 2012 (rec. 1988/2009 ) debe entenderse por culpabilidad el juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor por un hecho típico y antijurídico, habiendo actuado con conciencia y voluntariedad, bien a titulo intencional o bien a titulo culposo. Alega que en el presente caso existe una manifiesta culpabilidad de la parte actora, pues no dio cumplimiento a lo ordenado en la resolución administrativa de 14 de enero de 2011. Y la infracción apreciada por la Administración Pública fue el incumplimiento de los requerimientos efectuados ( art. 110.d) de la Ley 34/1998, de 7 de octubre del Sector de Hidrocarburos , pues tras el escrito de la afectada (folio 5 del expediente) afirmando que no se estaba dando cumplimiento a lo ordenado en las resoluciones administrativas se apercibió a la entidad recurrente el 26 de octubre de 2011 (folio 13 y 14 del expediente) de que la falta de colaboración podría desembocar en una sanción, apercibiendo que fue reiterado el 27 de diciembre de 2011 (folios 0 y 1 ) y 7 de febrero de 2010 (folios 7 y 8 del expediente) y 29 de agosto (folios 4 y 5 del expediente).

La sentencia de instancia afirma que la redacción del precepto admite la comisión imprudente sin exigir necesariamente que el incumplimiento sea doloso. La intencionalidad solo es tomada en consideración, en la ley de Hidrocarburos ( art. 112. E) de la Ley 34/1998 ) para determinar el importe de las correspondientes sanciones. Es más, de las pruebas existentes se demuestra la falta de voluntad al cumplimiento de los requerimientos, debe notarse que la fecha que fuera para la anulación del contrato es de 26 de abril de 2013 posterior a la notificación del inicio del expediente sancionador (12 de abril de 2013). Y todo ello sin perjuicio de que no corresponde al Tribunal Supremo en casación volver a valorar las pruebas existentes.

La sentencia de instancia en el fundamento jurídico sexto (último párrafo) afirma que el comportamiento de la entidad recurrente fue, como mínimo, imprudente.

Y por lo que respecta a la vulneración del art. 113.1.b) de la Ley 34/1998 , no procede corregir el pronunciamiento de la sentencia de instancia que justificó el importe de la sanción en una aplicación razonable del principio de proporcionalidad, al imponerse en el mínimo establecido, pues ha de tomarse como tal el importe superior al máximo del grado inferior.

TERCERO

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 16 de mayo de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el presente recurso de casación, interpuesto por Gas Natural contra la Sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de enero de 2016 (rec. 126/2014 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por dicha entidad contra las resoluciones administrativas de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 14 de octubre de 2013 confirmada en reposición por la de 20 de enero de 2014, por la que se impuso a la recurrente una sanción de 600.000,01 € por la comisión de una infracción administrativa grave tipificada en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de hidrocarburos.

SEGUNDO

Sobre la culpabilidad de la infracción.

El primer motivo de impugnación cuestiona la existencia de culpabilidad en su conducta argumentando que la sanción se impuso por la supuesta comisión de una infracción administrativa grave consistente en no cumplir con varios requerimientos de la Consejería por los que se instaba a Gas Natural a cumplir con la resolución de 14 de enero de 2011 - resolución en la que el Director General de Industria, Energía y Minas estimó la reclamación de Doña Nicolasa y declaró rescindido el contrato con Gas Natural para el suministro del gas en un determinado inmueble con fecha 21 de junio de 2009 y estableció que Gas Natural solo podría facturar el consumo de gas de dicha instalación hasta el 21 de junio de 2009-.

La parte recurrente insiste en el recurso de casación la responsabilidad administrativa, al igual que la penal, debe basarse en la responsabilidad por dolo e invoca dos sentencias del Tribunal Supremo ( STS de 25 de enero de 1983 y 9 de mayo de 1983 ) lo que exige que el infractor haya actuado con conciencia y voluntariedad. Pero lo cierto es que no es descartable que determinadas conductas sean sancionables por simple imprudencia, sin que en todas las infracciones administrativas se exige un elemento de voluntariedad e intencionalidad en la comisión del hecho tipificado, sino que basta la realización de la conducta típica por mera negligencia o imprudencia.

Lo que ha dicho este Tribunal, en tal sentido por ej la sentencia de 28 de abril de 2014 (casación para la unificación de doctrina 1994/12 , FJ 5º), es que para determinar, en cada supuesto, si la resolución administrativa sancionadora cumple o no con la exigencia de motivar la culpabilidad es necesario tener en cuenta tanto las circunstancias fácticas que aquélla contempla como las normas que aplica.

Pues bien, por un lado, tal y como afirma la sentencia impugnada, el art. 110.d) de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos, castiga el incumplimiento de requerimientos efectuados por la Administración competente sin exigir necesariamente que ese incumplimiento sea doloso («El incumplimiento de las decisiones jurídicamente vinculantes y requerimientos efectuados por la Administración competente, incluida la Comisión Nacional de Energía, o por el Gestor Técnico del Sistema en el ámbito de sus funciones, cuando no resulte perjuicio relevante para el funcionamiento del sistema») . Por otro, aunque no puede ser suficiente la mera afirmación de voluntariedad en la conducta, debe, sin embargo, considerarse bastante la descripción de conductas que no son concebibles sin la concurrencia de dolo, culpa o cuando menos de negligencia. Y en tal sentido son reveladores los razonamientos del tribunal de instancia descartando que la falta de cumplimiento de estos requerimientos fuera imputable a conductas ajenas a su organización o actividad empresarial. Así la sentencia afirma:

[...] lo consideramos discutible, vistas las alegaciones de descargo ofrecidas por la sociedad recurrente en su demanda, que los requerimientos han sido incumplidos de forma, al menos, imprudente, tal y como ha declarado la Administración en la resolución sancionadora. Y es que, por una parte, los argumentos en que pretende basar su defensa forman claramente parte de la esfera interna de la mercantil recurrente, a la que alcanzaba de un modo natural su dominio del hecho, debiendo responder por un incumplimiento que se asume expresamente como debido a defectos organizativos propios. Por otra parte, no se justifica cumplidamente, a juicio de la Sala, que el requerimiento no pudiese ser efectivamente atendido por circunstancias ajenas a su organización. Ni siquiera con el documento obrante al folio 50 del expediente administrativo, citado por la actora en su demanda. Por una parte, los requerimientos desatendidos son de fechas 26 de octubre de 2011, 27 de diciembre de 2011, 7 de febrero de 2012 y 29 de agosto de 2012, mientras que la intervención de terceros que consta en dicho documento es de fecha anterior al 8 de julio de 2010. Por otra parte, las referencias a la intervención de terceros como causa de exculpación carecen de sustento argumental pues en la propia demanda se vincula también aquella con la actuación de empleados de la propia sociedad recurrente ("la persona que gestionó esta reclamación desconocía como se podía operativamente frenar esa facturación ya que únicamente personas de cierto nivel en la compañía pueden realizar esta operación ", " estas personas tampoco alcanzaron a comprender bien los antecedentes del expediente cuando se hicieron cargo de la gestión del expediente"). Además, sucede que tampoco se justifica suficientemente el modo y circunstancias en que dichos obstáculos extraños a su actividad y organización, aparentemente insuperables, cedieron solo tras incoarse el procedimiento sancionador que dio lugar a la actuación impugnada

.

En definitiva, el incumplimiento de la obligación para la que fue requerido fue imputable a la actuación, al menos culposa o negligente, de dicha empresa -de sus trabajadores o de su organización empresarial-, sin que el tribunal de instancia aprecie intervención relevante de factores externos sino atribuibles a la actuación de su propia organización que no quiso o no supo actuar de forma diligente para poder remedio a esta situación y cumplir con el requerimiento realizado. De modo que la apreciación de culpabilidad en tales casos no es contraria a la jurisprudencia de este tribunal.

TERCERO

Principio de proporcionalidad de la sanción.

El segundo motivo denuncia la vulneración del artículo 113.1.b) de la Ley 34/1998, de 7 de octubre del sector de hidrocarburos en relación con el art. 112 de dicha norma y el art. 131.3 de la Ley 30/1992 y el Informe de la Comisión Nacional de la Energía 69/2011. Considera que el importe mínimo de todas las sanciones, al no establecer la Ley límites inferiores a las infracciones muy graves y graves, se ha de entender que en todas ellas es de 1 €.

Es cierto que la Ley de Hidrocarburos después de haber establecido una diferenciación de las infracciones en atención a su gravedad entre leves, graves y muy graves, al tiempo de fijar las sanciones aplicables a las infracciones tipificadas por su gravedad, tan solo fija un límite máximo sin establecer un tope mínimo para cada una de categorías de las infracciones. Así el artículo 113 de la ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos al tiempo de establecer las sanciones dispone que:

1. Las infracciones tipificadas en los artículos anteriores serán sancionadas:

a) Las infracciones muy graves, con multa de hasta 30.000.000 €.

b) Las infracciones graves, con multa de hasta 6.000.000 €.

c) Las infracciones leves, con multa de hasta 600.000 €.

[...]

3. La cuantía de las sanciones se graduará atendiendo a criterios de proporcionalidad y a las circunstancias especificadas en el artículo anterior

.

Esta cuestionable técnica normativa siembra la duda en torno a si el grado mínimo de cada una de las categorías de infracciones (muy graves, graves o leves) tienen como tope mínimo el importe fijado como máximo para el grado inferior o todas ellas parten de 0,01 € permitiendo que sea el aplicador del derecho el que cuantifique con un amplísimo margen que en las sanciones muy graves irían desde 0,01 € hasta 30.000.000 € y que en las graves iría desde 0,01 € hasta 6.000.000 €.

Tal criterio no puede ser acogido, pues al igual que la ley establece la graduación de las infracciones por razón de su gravedad, como exigencia del principio de tipicidad, también es necesario favorecer la previsibilidad de la sanción que pueda imponerse, lo contrario desvirtuaría en gran medida la clasificación de las infracciones por su gravedad y permitiría que la Administración contase con un amplísimo margen de maniobra para cuantificar el importe de la sanción, hasta el punto de que la misma sanción cuantitativa podría servir para castigar una infracción muy grave o leve, con la consiguiente incidencia en la modificación de los plazos de caducidad legalmente establecidos. Y también se alcanzaría la absurda conclusión que la imposición de una sanción en su grado mínimo, por concurrir circunstancias atenuadoras o moderadoras de su responsabilidad, sería el mismo cualquiera que fuese la gravedad de la infracción.

La fijación de un umbral máximo y uno mínimo de la sanción correspondiente en atención a la gravedad de la infracción es una garantía para el administrado pues reduce el margen de discrecionalidad en materia de derecho administrativo sancionador y además el establecimiento de este tipo de límites implica que la respuesta sancionadora ha sido previamente determinada e individualizada la pena conforme al principio de taxatividad existente en el derecho punitivo. Este Tribunal ya ha señalado en anteriores sentencias (STS de 29 de enero de 2015 (rec. 2872/2013 ) «El ejercicio, [...] de las potestades administrativas sancionadoras no puede olvidar que éstas se enmarcan en un contexto jurídico determinado, el constituido por los principios del Derecho sancionador, sin que consideraciones de otro tipo puedan prevalecer sobre las exigencias que constriñen aquel ejercicio. El conocimiento de aquellos principios y de las técnicas generales de aplicación de las normas de carácter punitivo se revela, en este contexto, como particularmente necesario. Y, en este mismo sentido, aunque las multas administrativas tengan sus propias notas conceptuales, no está de más recordar que las sanciones pecuniarias establecidas -también en el caso de las personas jurídicas- para los delitos tipificados en el Código Penal tienen igualmente unos máximos y mínimos que predeterminan la extensión de cada una, de modo que los jueces y tribunales han de imponer motivadamente las multas dentro de los límites fijados para cada delito. La predeterminación normativa de los máximos y mínimos de las multas, tanto penales como administrativas (y sean aquéllos fijos o porcentuales respecto de ciertas magnitudes), a los efectos de individualizar su cálculo bien puede considerarse un principio común insoslayable del Derecho sancionador» .

CUARTO

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Gas Natural Servicios SDG, SA contra la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de enero de 2016 (rec. 126/2014 ), confirmando la sentencia recurrida, con imposición de las costas del presente recurso a la parte recurrente, en los términos fijados en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D.Diego Cordoba Castroverde , estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.