STS 937/2018, 5 de Junio de 2018

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 7 de julio de 2016, contra el acuerdo del Consejo de Ministros citado en el encabezamiento.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 7 de noviembre de 2016, se hacen las alegaciones oportunas, y se solicita de este Tribunal:

[...] dicte en su día Sentencia estimando el Recurso, declarando no ser conforme a Derecho el mencionado Acuerdo que impugnamos, anulándolo totalmente y declarando el derecho de dicho señor a ser rehabilitado en la mencionada condición de Funcionario Público; ordenando su incorporación al mismo desde el momento en que alcance firmeza la Sentencia que así lo declare, así como, en su acaso, la adopción de todas aquellas medidas que sean necesarias para el pleno y efectivo restablecimiento del demandante en la expresada condición; y condenando a la Administración demandada a estar y pasar por ello, así como al pago de las costas causadas en este procedimiento, por existir fundados motivos, tanto de hecho como de Derecho, para el reconocimiento de dicha solicitud; sin que existieran dudas de hecho o de Derecho al respecto, tomados en consideración los antecedentes

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Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el abogado del Estado presenta, el día 28 de diciembre de 2016, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica a esta Sala que «dicte sentencia por la que desestime el recurso con condena en costas a la recurrente».

Recibido el pleito a prueba y practicada toda la admitida por la sala, se concedió a las partes plazo para conclusiones, trámite que fue evacuado por todas ellas.

Mediante diligencia de ordenación de 15 de septiembre de 2017, se declara concluso el recurso y pendiente de señalamiento.

Se señaló para votación y fallo del recurso el día 22 de mayo de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de abril de 2016, por el que se desestima la solicitud formulada por D. Casimiro de rehabilitación en la condición de funcionario del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias y que perdió en virtud de resolución de 9 de junio de 2009 del Subsecretario del Ministerio del Interior como consecuencia de su condena, por sentencia de 27 de mayo de 2007, dictada por la Sección 2ª de la Audiencia Provincial de Jaén , como autor penalmente responsable de un delito de cohecho del art. 420 del Código Penal , sin la concurrencia de circunstancia modificativas de la responsabilidad criminal, a la pena de un año de prisión y seis años de inhabilitación especial para el empleo de funcionario de prisiones, entre otras, tras haberse declarado probado que, aprovechando su condición de funcionario de prisiones, proporcionó a cambio de dinero bebidas alcohólicas a varios internos del Centro Penitenciario de Jaén desde finales de 2007 hasta principios de 2008.

El acuerdo del Consejo de Ministros objeto del presente recurso denegó la rehabilitación solicitada por el Sr. Casimiro . Las razones en las que se sustenta la decisión son las que sintetizamos a continuación.

En primer lugar, valora las circunstancias del caso a la luz de los criterios establecidos por el Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento a seguir en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado. Y, con examen de los hechos por los que fue condenado el Sr. Casimiro constata, en primer lugar, la relación del delito con la actividad como funcionario público del actor, ya que cometió la conducta delictiva con ocasión del ejercicio de sus cometidos como integrante del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias y en el ámbito del Centro Penitenciario de Jaén en que estaba destinado; en segundo lugar analiza la gravedad de los hechos por su naturaleza e incompatibilidad con el objetivo de reeducación y reinserción social de los sentenciados a penas y medidas privativas; seguidamente expone el grave perjuicio que lo sucedido supuso para la Administración Penitenciaria y para la imagen y crédito del servicio público, y en particular el colectivo de funcionarios de instituciones penitenciarias; finalmente, razona sobre la preferencia del criterio de la gravedad de los hechos y su relación con la condición de empleado público con cuyo aprovechamiento se cometió, sobre el transcurso del tiempo desde la comisión del delito y las demás circunstancias personales del recurrente.

A continuación, el acuerdo del Consejo de Ministros responde a las alegaciones del Sr. Casimiro y las tiene por jurídicamente irrelevantes puesto que el cumplimiento de la pena solamente supone la posibilidad de solicitar la rehabilitación; observa que la conducta posterior a la comisión del delito es un elemento más a considerar y no es en sí mismo determinante. Analiza la entidad de los hechos y considera que es claro el perjuicio causado a la Administración y la imagen prestigio y credibilidad de los funcionarios de la institución en que prestaba servicios el Sr. Casimiro . En el plano jurídico expone que el artículo 68.2 del Estatuto Básico del Empleado Público obliga a considerar los hechos que dieron lugar a la condena, como también exige considerarlos el artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998 , hechos que considera graves, atendido el especial marco en que se desarrolla la convivencia en los centros penitenciarios y las situaciones de riesgo que el consumo de alcohol puede provocar, comprometiendo el mantenimiento del orden y la convivencia que son elementos esenciales en el ámbito penitenciario. Y en cuanto a las razones de índole personal que expone el Sr. Casimiro , tales como la precaria situación económica en que se encuentra, o su situación familiar, considera que no tienen cabida entre los aspectos y criterios que establece explícitamente el art. 6.2 del Real Decreto 2669/1998 , como tampoco entre los que de forma abierta remite el apartado g) del citado precepto, en orden a la apreciación objetiva de la gravedad del delito cometido y su incidencia sobre la futura ocupación de un puesto de funcionario público.

Por todo ello, afirma que hay elementos suficientes para fundamentar razonablemente la convicción de la incapacidad del Sr. Casimiro para desempeñar el cometido funcionarial correctamente, mientras que las razones que éste esgrime en su favor son reducidas y carentes de relevancia desde el punto de vista del servicio público, que exige que se acredite de forma objetiva la idoneidad y capacidad del interesado para desempeñar el puesto de funcionario público al que aspira a ser reintegrado mediante la rehabilitación.

En su demanda, el recurrente reprocha al acuerdo que impugna que utilice los hechos que dieron lugar a la condena penal como fundamento de la denegación de la rehabilitación, e invoca el principio de equidad, con cita del art. 3 del Código Civil , así como una interpretación de las normas aplicables que, afirma, debe perseguir la utilidad del procedimiento previsto al respecto para los casos en que, como el presente, el delito se ha cometido precisamente en el ámbito del ejercicio de funciones públicas. Considera que la apreciación de la gravedad de los hechos no responde a la realidad fáctica de lo ocurrido, y argumenta que la pena impuesta fue de limitada duración, y aunque merezca la calificación de grave en abstracto, no recibió tal tratamiento en la consideración del órgano jurisdiccional penal.

Por último, insiste en el largo tiempo que habría transcurrido desde que se impuso la pena hasta que se dicte la presente sentencia, cuestiona la gravedad que la Administración aprecia en el comportamiento delictivo, y afirma que la venta de alcohol lo fue a un único interno y en contadas ocasiones, e insiste en la situación de exclusión social a que se ha visto abocado el recurrente por la pérdida de su condición de funcionario público, y expone la imposibilidad de haber encontrado empleos estables, apoyando su alegato en los informes de servicios sociales que obran en el expediente y que han sido también aportados en el ramo de prueba. Afirma que su idoneidad para el ejercicio de la función pública de la que resultó privado por la condena penal está sobradamente acreditada, y para ello se apoya en la ausencia de antecedentes penales anteriores a la condena o posteriores a la misma, así como en superación de las severas consecuencias que ha sufrido como consecuencia de la pérdida de su puesto de funcionario público.

El Abogado del Estado se opone a la estimación del recurso. Después de una exposición general sobre la revisión de los actos discrecionales, expone que es al órgano administrativo competente al que corresponde la valoración subjetiva o discrecional de los criterios, en particular, de los relativos a los perjuicios causados por el comportamiento delictivo al servicio público. Detalla la valoración motivada del acuerdo del Consejo de Ministros acerca de esos criterios y su conclusión sobre la gravedad de lo los hechos penados y de los daños y perjuicios causados al servicio público. Pone de manifiesto el informe desfavorable de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias. Y, finalmente, señala que la Sala ya se ha pronunciado en sentido desestimatorio en supuestos semejantes, como los resueltos por las sentencias de 5 de julio de 2016 (recurso 729/2015 ) y de 26 de abril de 2016 (recurso 180/2015 ).

El recurso debe ser desestimado. El examen de los preceptos que regulan la institución de la rehabilitación, y en cuyo pormenorizado análisis se extiende el acuerdo recurrido -el art. 68.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y el art. 6.2 del Real Decreto 2669/1998 - permite concluir, tal y como viene subrayando constantemente la jurisprudencia, que el ordenamiento no reconoce un derecho del funcionario que ha perdido su condición de tal por efecto de una condena penal a recuperarla mediante la rehabilitación. Solamente le faculta para solicitarla y establece un procedimiento para resolver las solicitudes que formulen los interesados en el que se han introducido unos criterios orientadores de la decisión administrativa en el marco de los cuales el órgano competente, en este caso el Consejo de Ministros ( art. 3.2 del Real Decreto 2669/1998 ), ha de adoptar su decisión. Esos criterios dejan al órgano competente un amplio margen de apreciación y dan una especial importancia al hecho delictivo en sí mismo, a su relación con la función pública desempeñada y a las consecuencias que de él resultan para el servicio público, aspectos que priman, como es lógico, sobre las situaciones de índole personal o familiar del interesado.

Del contraste de las características del delito y de su proyección con los restantes factores predeterminados por el Real Decreto, ha de resultar la decisión correspondiente que, en caso de ser favorable, operará la rehabilitación. Ahora bien, de su configuración normativa puede deducirse sin dificultad que se trata de un supuesto excepcional en la medida en que rehabilitar a quien ya no es funcionario supone devolverle lo que la condena a la pena de inhabilitación, en este caso especial, le ha quitado. Así, según el artículo 42 del Código Penal la pena de inhabilitación especial supone la privación definitiva del empleo o cargo público que se desempeñaba y la incapacidad de obtenerlo en el tiempo de la condena.

Se comprende, por tanto, que deban concurrir motivos cualificados para que ese efecto se produzca. Y es que, una vez transcurrido el tiempo en que la condena impide obtener el empleo o cargo público perdido, como sucede en este caso en que habían pasado los seis años de la pena de inhabilitación especial, nada obsta, en principio, a que quien la cumplió y extinguió las responsabilidades derivadas del delito, participe en los procesos selectivos que se convoquen y, de superarlos, sea nombrado nuevamente funcionario del mismo o de otro cuerpo distinto al que perteneció. Frente a esta vía -que cabe de calificar de ordinaria- de volver a la función pública, la rehabilitación tiene la especialidad de producir ese resultado directamente. De ahí que, como hemos declarado en constante jurisprudencia, de la que cabe citar entre otras en la sentencia de 5 de julio de 2016 (recurso 729/2015), ECLI:ES:TS :2016:3307, sea preciso que se den razones singulares que lo justifiquen.

Los criterios a considerar para decidir si procede o no la rehabilitación, según el artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998 son los siguientes:

a) Conducta y antecedentes penales previos y posteriores a la pérdida de la condición de funcionario.

b) Daño y perjuicio para el servicio público derivado de la comisión del delito.

c) Relación del hecho delictivo con el desempeño del cargo funcionarial.

d) Gravedad de los hechos y duración de la condena.

e) Tiempo transcurrido desde la comisión del delito.

f) Informes de los titulares de los órganos administrativos en los que el funcionario prestó sus servicios.

g) Cualquier otro que permita apreciar objetivamente la gravedad del delito cometido y su incidencia sobre la futura ocupación de un puesto de funcionario público.

En todo caso, será preceptivo en el procedimiento el informe de la Subsecretaría del Departamento que hubiera declarado la pérdida de la condición de funcionario

.

La cuestión a resolver es si la ponderación que el acuerdo del Consejo de Ministros ha hecho de las circunstancias del caso y el mayor valor que ha dado a determinados criterios orientadores en vez de a otros, es conforme a Derecho.

Es constante en nuestra jurisprudencia la declaración de que la finalidad de la rehabilitación es la de «determinar si la incapacidad para ser funcionario, que en principio lleva consigo la pena de inhabilitación, resulta o deviene excesiva atendiendo a la gravedad del hecho delictivo, a la relación de este con el cargo funcionarial que se desempeñaba y la entidad del perjuicio causado al servicio público», tal y como señala la sentencia de 29 de junio de 2016 (rec. cont-advo. núm. 844/2015 ) que cita a su vez las sentencias de esta Sala de 9 de octubre de 2006 (rec. cont-advo. núm. 231/2003), FD 2 ; de 20 de febrero de 2008 (rec. cont-advo. núm. 245/2004), FD 2 , y de 9 de diciembre de 2008 (rec. cont-advo. núm. 318/2006 ), FD 5.

Esta Sala se ha mostrado a favor de la rehabilitación en las Sentencias de 9 de diciembre de 2008 ( rec. cont-advo. núm. 318/2006), de 28 de octubre de 2009 ( rec. cont- advo. núm. 533/2008), de 16 de setiembre de 2013 ( rec. cont-advo. núm. 360/2012), de 19 de noviembre de 2014 ( rec. cont-advo. núm. 363/2013 ), ponderando las circunstancias concurrentes en la comisión de delitos de naturaleza esencialmente económica en que fue restituido lo sustraído o defraudado, y en la de 29 de junio de 2016 (rec. cont-advo. núm. 844/2015) ponderando la naturaleza no dolosa del delito, así como el largo tiempo transcurrido desde los hechos, más de diez años. Y, en sentido contrario a la rehabilitación se ha pronunciado en las sentencias de 28 de enero de 2009 ( rec. cont-advo. núm. 17/2006), de 5 de julio de 2016 ( rec. cont-advo. núm. 729/2015 ) y de 26 de abril de 2016 ( rec. cont- advo. núm. 180/2015 ). En la sentencia de 14 de septiembre de 2015 ( rec. cont-advo. núm. 914/2014 ) se denegó la rehabilitación solicitada por segunda vez por antiguo funcionario del cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias, condenado, entre otras, a pena de tres años y seis meses de prisión, multa, e inhabilitación especial para función pública durante el tiempo de duración de la condena, y ello por delito contra la salud pública realizado sin prevalimiento de su condición de funcionario público de instituciones penitenciarias, cometido fuera del ámbito del centro penitenciario. Y en la sentencia de 14 de octubre de 2010 (rec. cont-advo. núm. 117/2009 ) se denegó la rehabilitación de funcionario del Cuerpo de Auxiliares Postales y de Telecomunicación condenado por apropiación indebida a la pena de inhabilitación especial para el desempeño de su profesión por tiempo de un año.

En el caso que nos ocupa debemos concluir que, tal y como afirma el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido, resulta incuestionable la relación del delito con la función pública que desempeñaba el recurrente. También cabe afirmar la gravedad de la conducta, tanto en sí misma por lo que supone de aprovechamiento del cometido público en relación a quienes, como es el caso de los recluidos en un centro penitenciario, se encuentran en una situación especialmente vulnerable, como porque la llevó a cabo comprometiendo gravemente la imagen de la Administración Penitenciaria y del resto de funcionarios que desempeñaban su cometido funciones en el centro. Por otra parte, el lapso de tiempo transcurrido desde la comisión del delito se debe fundamentalmente a la larga duración de la pena de inhabilitación impuesta (seis años). Por último, y aunque es cierto que el comportamiento personal de recurrente ofrece una evolución positiva, como destacan los informes de los servicios sociales aportados, estos no permiten, en la situación actual, apreciar con el necesario grado de certeza la idoneidad del Sr. Casimiro para el desempeño de las funciones del empleo público de que se vio privado por la condena.

En definitiva, tal como hemos reseñado, el acuerdo del Consejo de Ministros reconoce que han sido los criterios consignados en los apartados b), c), d) y el informe de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, los determinantes de la decisión de denegar la rehabilitación. Asimismo, hemos podido comprobar que reconoce la existencia de elementos favorables a la pretensión de rehabilitación a los que, sin embargo, atribuye menor peso. Es claro que entre ellos está el tiempo transcurrido, criterio qué en este caso, sin embargo, no tiene la suficiente entidad. Recordemos que se solicitó la rehabilitación el 29 de abril de 2015, cuando ni tan siquiera se había extinguido la condena de inhabilitación especial, pues según resulta de expediente administrativo, concretamente de la certificación de la Audiencia Provincial de Jaén, la pena de inhabilitación especial para el empleo de funcionario impuesta al Sr. Casimiro se extinguió con fecha 7 de junio de 2015 (folio 25 del expediente). De manera que no se puede considerar que haya transcurrido un periodo de tiempo muy dilatado después desde la comisión del delito, y este dato no puede operar en este caso de forma tan significativamente favorable a la rehabilitación, pues según los términos previstos en los apartados d ) y e) del art. 6.2 del Real Decreto 2669/1998 , hay que tomar en cuenta también la duración de la pena impuesta. Dicho de otra forma, la mayor parte del tiempo transcurrido desde la comisión del delito lo ha sido en fase de cumplimiento de la condena. Por otra parte, la valoración de ese periodo de tiempo debe referenciarse sustancialmente al momento en que se solicita la rehabilitación y se dicta la resolución administrativa, que es el objeto de este litigio. Y esta resolución se dictó el día 22 de abril de 2016, menos de un año desde la extinción de la condena de inhabilitación.

Por último, hay que tener en cuenta el singular ámbito en que se produjo la conducta delictiva, en un centro penitenciario y respecto a personas allí recluidas, con aprovechamiento de las funciones públicas que en ese entorno desempeñaba el recurrente. Las instituciones penitenciarias, dice el artículo 1 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre , «tienen como fin primordial la reeducación y reinserción social de los sentenciados a penas y medidas penales privativas de libertad, así como a la retención y custodia de presos y penados». La Administración penitenciaria debe velar, además, por la vida, integridad y salud de los internos, y la consecución de los fines propios de reeducación y reinserción. Para ello, así como para el buen orden y desarrollo de la vida diaria en el centro penitenciario es esencial, como es obvio, la evitación de las situaciones de riesgo que el consumo de determinadas sustancias, entre ellas el alcohol, puede provocar. Estos objetivos se vieron seriamente comprometidos por la actuación del Sr. Casimiro . El relato de la demanda pretende, como es obvio, minimizar la trascendencia de los actos, pero lo cierto es que los hechos probados de la sentencia sitúan la conducta en un periodo que abarca el periodo de finales de 2007 y principios de 2008, y que la conducta se realizó respecto a varios internos. Las declaraciones emitidas por vía de informe por quienes eran los superiores inmediatos del Sr. Casimiro en el Centro Penitencia de Jaén, al tiempo de los hechos objeto de la condena penal, ponen de manifiesto que el hecho tuvo trascendencia para el conjunto de la población reclusa sembrando un clima de desconfianza respecto a la actuación de otros profesionales compañeros del Sr. Casimiro (informe del Subdirector de Seguridad, Sr. Ramón ), y no aprecia relevancia en la eventualidad de que fuera rehabilitado Por otra parte, el Sr. Jose Luis , Jefe de Servicios del que dependía el Sr. Casimiro cuando tuvo lugar el delito en tanto que su inmediato superior jerárquico, incide en la indignación del resto de funcionarios por la mala imagen y dudas sembradas por la actuación del recurrente que afectaron al conjunto del colectivo de funcionarios de prisiones, así como en la ausencia de repercusión positiva para el ámbito general de Instituciones penitenciarios por la eventual rehabilitación del recurrente, e incluso manifiesta la repercusión más bien negativa que a su juicio tendría la reincorporación del Sr. Casimiro en el Centro Penitenciario de Jaén, respondiendo así a los términos concretos de la pregunta formulada por la parte actora.

En conclusión, lo relevante para que proceda la rehabilitación del funcionario que perdió su condición por condena penal, no es la situación personal o familiar del solicitante, sino el pronóstico que sobre su idoneidad para el ejercicio de las funciones públicas se pueda realizar a partir de los distintos elementos expuestos y también de su conducta, no sólo la anterior a los hechos que llevaron a la privación del cargo, sino especialmente la conducta y antecedentes posteriores, tal y como establece el apartado a) del art. 6.2 del Real Decreto 2669/1998 . No es objetivo de la rehabilitación subvenir a una situación de carencia económica o de medios, sino principalmente acreditar con objetividad la idoneidad actual para el ejercicio de la función pública de quien, como consecuencia de un delito de indudable gravedad, perdió tal condición de funcionario público. Y esta idoneidad no puede entenderse suficientemente acreditada en la situación expuesta, atendida la ponderación de los criterios reglamentariamente establecidos, que el acuerdo del Consejo de Ministros ha evaluado con motivación suficientemente justificada.

En consecuencia, el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido no es contrario al ordenamiento jurídico y el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, no ha lugar a hacer imposición de las costas a la parte recurrente, dadas las dudas de derecho y naturaleza de la cuestión litigiosa.