STS 873/2018, 28 de Mayo de 2018

Ponente:FERNANDO ROMAN GARCIA
Número de Recurso:1739/2016
Procedimiento:Recurso de casación
Número de Resolución:873/2018
Fecha de Resolución:28 de Mayo de 2018
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

CONCESIÓN DE APOYO FINANCIERO A LA INVERSIÓN INDUSTRIAL. Cuando la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas. Se estima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 873/2018

Fecha de sentencia: 28/05/2018

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 1739/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 16/05/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 4

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por:

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 1739/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 873/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 28 de mayo de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 1739/2016, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por la letrada de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de fecha 27 de enero de 2016, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en su recurso núm. 485/2014 , contra la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política de fomento de la competitividad industrial en el año 2014. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta) dictó sentencia el 27 de enero de 2016 , cuyo fallo literalmente establecía:

INADMITIR el presente recurso contencioso administrativo nº 485/2014 interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA contra la Orden IET/619/2014, de 11 de abril por la que se establecen las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial.

Sin imposición de costas.

SEGUNDO

Contra la referida sentencia la representación procesal de la Generalidad de Cataluña presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de fecha 18 de mayo de 2016, en la que se mandó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de la partes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la recurrente (Generalidad de Cataluña), compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y con fecha 5 de julio de 2016 presentó escrito de interposición de recurso de casación, en el cual formuló los siguientes motivos de impugnación:

Primero.- Artículo 88.1.a) de la LJCA , por defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Segundo.- Artículo 88.1.c) de la LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Incongruencia omisiva y falta de motivación.

Tercero.- Artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia directamente aplicables para la resolución de las cuestiones objeto de debate.

Terminó su escrito suplicando: «[...] que, case la Sentencia de fecha 27 de enero de 2016, dictada por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo número 485/2014 , la anule y dicte nueva sentencia estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto en su día por la Generalitat de Cataluña.»

CUARTO

Por providencia de fecha 19 de julio de 2016 se admitió el recurso de casación, y mediante diligencia de ordenación de fecha 8 de septiembre de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 15 de septiembre de 2016 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, terminó con el siguiente suplico:«[...] dicte Resolución inadmitiendo los motivos Segundo y Tercero (éste, en el subepígrafe 4.3 b y c), y desestimándolo en lo demás; o subsidiariamente, desestimándolo en su totalidad, por ser conforme a Derecho la Resolución judicial impugnada; con imposición de costas en todo caso a la contraparte.»

QUINTO

Por providencia de fecha 28 de febrero de 2018 se designó nuevo Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 16 de mayo de 2018, fecha en que tuvo lugar.

SEXTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso de casación, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, la sentencia dictada el 27 de enero de 2016 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que inadmitió el recurso contencioso-administrativo nº 485/2014 interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, por la que se establecían las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial.

La sentencia impugnada apreciaba -en síntesis- que en el supuesto examinado lo realmente planteado con ocasión del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Cataluña era un " verdadero conflicto positivo de competencias " entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, cuyo conocimiento no corresponde a la jurisdicción ordinaria, sino a la jurisdicción constitucional, por lo que " se produce un abuso o exceso de jurisdicción " determinante de la inadmisibilidad del recurso conforme a lo establecido en los artículos 68.1.a ) y 69.a) de la Ley 29/1988 .

La Sección Cuarta justificaba su apartamiento de la doctrina establecida en las sentencias dictadas por la Sección Primera de la misma Sala de la Audiencia Nacional en fechas 28 de abril de 2015 (recurso 319/2013 ) y 27 de mayo de 2015 (recurso 383/2013), que apreciaron la compatibilidad entre la competencia exclusiva del Tribunal Constitucional para conocer de los conflictos positivos de competencia y la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer con plenitud los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra disposiciones generales, señalando que cuando el Tribunal Supremo reconoció la compatibilidad en este tipo de procedimiento en la STS de 27 de junio de 2002 " lo hizo siendo el recurrente un particular, no una Administración Pública, y menos una Comunidad Autónoma ".

SEGUNDO

Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña.

Por razones de lógica procesal, comenzaremos analizando los motivos de casación tercero y primero aducidos por la Generalidad de Cataluña.

En el motivo de casación tercero (y, dentro de él, en el primero de los submotivos en que se divide, que la parte recurrente denomina "4.3.a)") la Administración autonómica recurrente alega la infracción de la jurisprudencia, aduciendo que el Tribunal Supremo -cita, entre otras, las SSTS de 27 de junio de 2002 (RC 836/1998 ) y 24 de junio de 2004 (RC 8083/2000 )- se ha pronunciado sobre la controversia planteada declarando que esta jurisdicción tiene competencia para conocer del asunto aunque la controversia albergue un conflicto positivo de competencia entre administraciones públicas.

El motivo debe ser acogido pues en efecto, la jurisprudencia de esta Sala viene afirmando la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en casos como el que aquí nos ocupa.

La sentencia recurrida únicamente cita la sentencia de esta Sala, Sección Sexta, de 27 de junio de 2002 (RC 836/1998 ) y se aparta del criterio en ella señalado afirmando que los supuestos examinados son distintos, pues en aquel caso recurría un particular -que alegaba la falta de competencia de la Administración que había dictado la disposición- mientras que en el caso aquí examinado se trata de un conflicto competencial entablado entre Administraciones Públicas. Pero, sucede que la competencia de esta jurisdicción para conocer de litigios como el aquí se examina ha sido afirmada por esta Sala no ya en un pronunciamiento aislado, como parece sugerir la sentencia recurrida, ni únicamente para los casos en que el recurrente fuese un particular, sino en una línea jurisprudencial consolidada y también para los supuestos en que se trate de un proceso contencioso-administrativo entablado entre Administraciones Públicas.

Así, la sentencia de esta Sala, Sección Cuarta, de 24 de junio de 2004 (RC 8083/2000 ) en su Fundamento Jurídico Decimoctavo vino a declarar lo siguiente:

(...) DECIMOCTAVO. - Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer impugnaciones de actos administrativo fundadas en la falta de competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma.

En el motivo primero formulado por Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos, al amparo del artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998 , se sostiene la incompetencia de esta jurisdicción para conocer del asunto planteado, por tratarse de un conflicto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma.

El control de la Administración de las comunidades autónomas corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, según el artículo 153.c) de la Constitución . Este principio puede plantear situaciones de interferencia entre las dos jurisdicciones supremas existentes en el Estado, la ordinaria y la constitucional, que pueden verse abocadas a una alternatividad en la solución de los conflictos de competencia entre el Estado y las comunidades autónomas que se desenvuelven en torno a la actividad administrativa susceptible de control contencioso. Esta alternatividad sólo resulta paliada por los lógicos mecanismos procesales en caso de litispendencia tendentes a garantizar la supremacía en esta materia del Tribunal Constitucional ( artículo 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ), y por la vinculación -igualmente restringida al ámbito de la interpretación de la Constitución- que la jurisprudencia constitucional reviste para los tribunales de la jurisdicción ordinaria.

El Tribunal Constitucional ha tratado de solventar la cuestión estableciendo distinciones entre los conflictos constitucionales en los que se cuestiona la titularidad de la competencia y los procesos contencioso-administrativos en que se cuestiona el ejercicio concreto de la misma (a partir del auto núm. 886/1988 [Pleno], de 5 julio , que sentó una doctrina luego abandonada en las sentencias del Tribunal Constitucional 67/1992, de 30 de abril , y 74/1992, de 14 de mayo , y recuperada en la sentencia 195/2001, de 4 de octubre ). Con arreglo a esta división, el Tribunal Constitucional ha rechazado la competencia para conocer de determinados conflictos.

Existen valiosas propuestas doctrinales proponiendo una solución -deducida, en sentido inverso, de dicha jurisprudencia constitucional- favorables a la inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos en que se plantee una controversia competencial. Frente a las resoluciones en las que esta Sala ha aceptado examinar la legalidad de disposiciones administrativas desde el punto de vista de la relación competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, existe también alguna sentencia -muy singularmente la que cita la parte recurrente- que ha iniciado en el plano de los obiter dicta [afirmaciones ocasionales] la fijación de criterios para hacer posible la distinción de un sector de controversias territoriales reservadas a la jurisdicción constitucional, aunque no puede afirmarse que exista un cuerpo de jurisprudencia.

Esta Sala considera que en el estado actual de la legislación y de la jurisprudencia ordinaria y constitucional no resulta factible que el Tribunal Supremo pueda inclinarse por aceptar la declaración de inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo contra un acto o un reglamento autonómico o estatal apreciando que encubre un conflicto constitucional de competencias de atribución exclusiva a la jurisdicción constitucional. El carácter global de la cláusula de control jurisdiccional ordinario de la actividad administrativa, concreta y normativa, dificulta oponerse a que un sujeto legitimado impugne un acto estatal o autonómico ante el órgano jurisdiccional ordinario competente, aun cuando funde su nulidad en la infracción de las normas competenciales que articulan la distribución territorial del poder en el Estado. Cuando se trata de un sujeto particular, la relación de esta situación con el derecho a la tutela judicial efectiva resulta evidente.

El derecho a la tutela judicial no se halla en juego con el mismo alcance constitucional cuando se trata del Estado -que fue quien impugnó en la instancia el Decreto autonómico- y de una Comunidad Autónoma -la del País Vasco es la que ha interpuesto el recurso de casación que resolvemos, sin invocar la falta de jurisdicción-. Pero no podemos omitir que la legitimación de estos entes territoriales para interponer recursos contencioso-administrativos resulta, en el momento legislativo actual, configurada sin restricción alguna en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. El artículo 19.1 d ) establece la legitimación de las comunidades autónomas vinculándola precisamente a la defensa de su ámbito de autonomía, cuyo núcleo central radica en el reconocimiento e integridad de sus competencias: "[Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo] la Administración de las comunidades autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público". En el caso de la Administración del Estado, el reconocimiento de la legitimación se hace en términos todavía más amplios en el artículo 19.1 c), pues se le reconoce "cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las comunidades autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas".

El motivo, en suma, debe ser desestimado

.

Más recientemente, la misma Sección Cuarta de esta Sala del Tribunal Supremo ha mantenido ese criterio en sentencias de 27 de noviembre de 2017 (RC 2287/2015 ) y 29 de enero de 2018 (RC 2794/2015 ) , citando, a su vez, otros pronunciamientos anteriores. Y es oportuno señalar que en estas dos sentencias se examinan, y se desestiman, los recursos de casación que en su día interpuso la Administración del Estado contra aquellas dos sentencias de la Sección Primera de la Sala de la Audiencia Nacional -SSAN de 28 de abril de 2015 (recurso nº 319/2013 ) y 27 de mayo de 2015 (recurso nº 383/2014 )- que la sentencia recurrida cita y de las cuales discrepa.

La indicada sentencia 27 de noviembre de 2017 (RC 2287/2015 ) señala en su Fundamento Jurídico Tercero -luego reproducido en el Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia de 29 de enero de 2018 (RC 2794/2015 )- lo siguiente:

(...) TERCERO.- Entrando en el estudio de los concretos motivos de casación, en el primero, articulado por el cauce previsto en el art. 88.1.a) de la LJCA ), por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, se aduce incompetencia de jurisdicción por corresponder al Tribunal Constitucional el conocimiento del litigio. Señala la Administración del Estado que «[...] si la Generalidad de Cataluña considera que la Orden recurrida vulnera el orden competencial plasmado en los artículos 148 y 149 de la CE , ha de plantear el correspondiente conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional no siendo admisible recurrir contra la Orden ante al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, por motivos puramente competenciales, pues ello supone obligar a los órganos de lo Contencioso-Administrativo a ejercer funciones netamente constitucionales» (pág. 5 del escrito de interposición).

El motivo ha de ser rechazado. El elemento específico y definitorio del conflicto positivo de competencia como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos ( STC 88/1989, de 11 de mayo , sobre el conocido y comentado caso ATINA); por ello, cuando el análisis de la controversia procesal descubra que su resolución no exige propiamente esa labor de fijación y determinación, bien porque ya ha sido llevada a cabo por quien es el máximo intérprete de la Constitución, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y calificación jurídica de la actuación controvertida, le cabrá al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo entender que el conflicto carece de la necesaria relevancia constitucional y, por ende, que su conocimiento no está atribuido en exclusiva a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, siendo admisible que las partes decidieran residenciarlo en la jurisdicción ordinaria.

En definitiva, el Tribunal Constitucional puede resolver los conflictos de competencia que se le planteen al amparo del artículo 161.1.c) de la Constitución , y coexiste con la reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa que, también por mandato constitucional (artículo 106), ha de "controlar la potestad reglamentaria" en toda su extensión.

Así lo ha declarado nuestra Sala en las sentencias de 30 de junio de 2010 (rec. cas. núm. 3832/2007 ) y de 4 de mayo de 2010 (rec. cas. núm. 3856/2007 ), donde se hemos afrontado esta misma cuestión en similares términos. Dijimos en esta última citada lo siguiente:

"[...] La competencia en el presente asunto de esta Jurisdicción contencioso administrativa ha de afirmarse de manera indubitada tanto por razones positivas -el acto impugnado es susceptible de recurso contencioso administrativo- como negativas -la posibilidad de que el litigo fuese también conocido mediante un conflicto constitucional de competencias no hace desaparecer la competencia de esta Jurisdicción-. En definitiva, se produce una concurrencia competencial entre la Jurisdicción contencioso administrativa y constitucional que, con las precisiones que haremos, está directamente contemplada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y admitida de forma consolidada por la jurisprudencia tanto del propio Tribunal Constitucional como de esta Sala.

Desde la perspectiva positiva, no cabe duda de que el acto impugnado constituye una actuación administrativa realizada por el Departamento de Hacienda y Administración Pública de la Consejería de Hacienda y Finanzas del Gobierno vasco, comprendida en el artículo 1, apartados 1 y 2.b) de la Ley de la Jurisdicción . En consecuencia, dicha actuación puede ser impugnada ante los Tribunales de esta Jurisdicción contencioso administrativa por cualesquiera razón que determine su no conformidad a derecho, sea dicha razón de ilegalidad sensu stricto -entre las que se cuentan la incompetencia para dictar el acto controvertido-, o de inconstitucionalidad, pues la contradicción con la Norma suprema determina, por virtud de su carácter jurídico y la consiguiente vinculación a ella de los Tribunales ordinarios, la nulidad de cualquier actuación administrativa. Pese a las afirmaciones del Gobierno recurrente, ningún precepto legal de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ni de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contradice la atribución competencial antedicha.

Desde una perspectiva negativa, la previsión constitucional de los conflictos de competencia por parte del artículo 161.1.c) de la Constitución, desarrollado en los dos primeros capítulos del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no suprime dicha competencia. Antes al contrario, la da por supuesta cuando el artículo 61.2 de la citada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que el planteamiento de un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional determina la suspensión de cualquier proceso en el que estuviese impugnado el acto sometido al conflicto hasta la decisión del Tribunal Constitucional, previsión que presupone la existencia de una concurrencia jurisdiccional de competencias en los supuestos de imputación a una actuación administrativa de un vicio de incompetencia entre órganos administrativos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Concurrencia en la que, eso sí, prevalece el juicio del Tribunal Constitucional en cuanto garante último del orden constitucional de competencias.

Tampoco desde la perspectiva de la pretensión que se deduce y de la causa petendi puede objetarse el conocimiento del acto impugnado en este proceso por parte de la Jurisdicción contencioso administrativa. Dice el Gobierno vasco recurrente que el litigio presupone una vindicatio potestatis que sólo se puede residenciar ante el Tribunal Constitucional, así como que ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo se puede reclamar en casos de incompetencia de legalidad, mientras que la determinación de la competencia de conformidad con el bloque de constitucionalidad correspondería en exclusiva a la jurisdicción constitucional. Sin embargo, el Banco de España, al impugnar el requerimiento efectuado por la Consejería de Hacienda vasca a la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Guipúzcoa y San Sebastián, no pretende un mero reconocimiento en abstracto de una competencia propia, único supuesto en el que podría tener encaje, en su caso, la objeción de admisibilidad del Gobierno vasco, sino que se pretende la anulación de un concreto acto administrativo por haber sido dictado ilegalmente fuera de su competencia, y aunque esta pretensión requiera un pronunciamiento sobre la competencia de los litigantes de acuerdo con el conjunto del ordenamiento jurídico, ni la pretensión ni la causa de pedir están excluidas, como ya se indicó antes, del conocimiento de la Jurisdicción contencioso administrativa.

Lo dicho anteriormente ha sido claramente establecido ya por la jurisprudencia de esta Sala, de conformidad con la jurisprudencia emanada del propio Tribunal Constitucional, jurisprudencia que en uno y otro caso están recogidas en la Sentencia de instancia. En cuanto a la jurisprudencia de esta Sala, es suficiente con remitirnos a la Sentencia de 27 de junio de 2.002 (RC 836/1998 ), [...] que justifica con amplitud la competencia de esta Jurisdicción en litigios competenciales interterritoriales. Y en lo que respecta a la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los conflictos de competencia interterritoriales baste señalar que en ningún caso se ha pronunciado en sentido contrario a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los vicios de incompetencia interterritorial que pudieran afectar a cualesquiera actos o disposiciones administrativas, sino que siempre se ha encaminado a afirmar su propia capacidad para determinar el orden constitucional de competencias en aplicación de la Constitución, Estatutos de Autonomía y demás leyes atributivas de competencias, función que indiscutiblemente le corresponde como supremo intérprete de la Constitución. Lo que no obsta tampoco, por lo demás, a que esta Jurisdicción se pronuncie sobre la interpretación de dicho orden de competencias cuando ello sea preciso, si bien como es evidente, con sujeción a lo dicho anteriormente por el Tribunal Constitucional, cuyos pronunciamientos además prevalecerán en caso de discrepancia con lo que pudieran haber dicho previamente los Tribunales de esta Jurisdicción.

Así pues, ningún óbice puede ponerse al conocimiento del presente pleito por parte de los Tribunales de esta Jurisdicción contencioso administrativa, lo que determina la desestimación del primer motivo del recurso de casación".

En el presente litigio ambas partes reconocen que existe una abundante doctrina del Tribunal Constitucional sobre el enlace entre las competencias atribuidas al Estado y a la Comunidades Autónomas, tanto en materia de subvenciones, como del ejercicio de la competencia invocada por el Estado para dictar la Orden recurrida, por lo que no se trata realmente de discernir el sentido que cabe atribuir a las respectivas previsiones de la Constitución o del Estatuto de Autonomía, sino a la calificación jurídica que, a la vista de dicha doctrina, merecen las previsiones de la disposición impugnada.

Por tanto, el motivo ha de ser rechazado

.

Las sentencias que acabamos de reproducir parcialmente no hacen sino confirmar la doctrina anteriormente establecida por esta Sala en otras anteriores, como la STS de 4 de mayo de 2010 (RC 3856/2007 ) , que, en un supuesto sustancialmente asimilable al ahora enjuiciado, señalaba:

La competencia en el presente asunto de esta Jurisdicción contencioso administrativa ha de afirmarse de manera indubitada tanto por razones positivas -el acto impugnado es susceptible de recurso contencioso administrativo- como negativas -la posibilidad de el que litigo fuese también conocido mediante un conflicto constitucional de competencias no hace desaparecer la competencia de esta Jurisdicción-. En definitiva, se produce una concurrencia competencial entre la Jurisdicción contencioso administrativa y constitucional que, con las precisiones que haremos, está directamente contemplada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y admitida de forma consolidada por la jurisprudencia tanto del propio Tribunal Constitucional como de esta Sala

.

En definitiva, las consideraciones expuestas son enteramente trasladables al caso que nos ocupa y nos llevan a concluir que el motivo de casación de la Generalidad de Cataluña debe ser acogido, en la medida en que se aprecia que la sentencia recurrida ha incurrido en infracción de la normativa y de la jurisprudencia aplicables para resolver el objeto del debate.

Y, dicho esto, también constatamos que, al declararse en la sentencia la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña, por entender erróneamente la Sala de instancia que la competencia para su conocimiento correspondía a la jurisdicción constitucional y no a la jurisdicción contencioso- administrativa, aquélla incurrió en defecto de jurisdicción, conforme a la doctrina jurisprudencial establecida, entre otras, en las SSTS de 21 de noviembre de 2012 (RC 5049/2011 ), 19 de julio de 2010 (RC 1233/2008 ) y 17 de octubre de 2007 (RC 3917/2002 ) .

Por tanto, una vez estimados los referidos motivos, resulta innecesario analizar los restantes motivos de casación aducidos por la Generalidad de Cataluña, debiendo casarse la sentencia impugnada.

En consecuencia, en aplicación de lo previsto en el artículo 95.2 de la LJCA , resolveremos a continuación lo procedente en relación con el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Cataluña contra la referida Orden, siendo conveniente precisar a este respecto que las restantes Comunidades Autónomas tuvieron ocasión de personarse en el mismo tras el emplazamiento efectuado por la Administración del Estado publicado en el BOE de fecha 5 de febrero de 2015.

TERCERO

Doctrina constitucional sobre la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, singularmente en materia de industria.

La cuestión de fondo que debemos abordar consiste en determinar si el Estado ha invadido o vulnerado la competencia exclusiva que, en materia de industria, tiene reconocida la Comunidad Autónoma de Cataluña en virtud de su Estatuto de Autonomía (artículo 139 EAC).

Así lo afirma la parte recurrente (Generalidad de Cataluña), mientras que lo niega la parte recurrida (Administración del Estado), que afirma ostentar título competencial bastante para dictar la Orden impugnada con el contenido a ella incorporado.

A fin de establecer el marco normativo de referencia para la resolución de la cuestión controvertida, debemos precisar, de entrada, que el artículo 149.1.13ª CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de " Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica " (título competencial invocado en la propia Orden recurrida). No obstante, también lo es que el artículo 148.1.13ª CE prevé que las CCAA podrán asumir competencias en materia de " El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional " y, en línea con esta previsión constitucional, el artículo 152 EAC dispone:

Artículo 152. Planificación, ordenación y promoción de la actividad económica.

1. Corresponde a la Generalidad la competencia para la promoción de la actividad económica en Cataluña.

2. Corresponde a la Generalidad la competencia compartida sobre la ordenación de la actividad económica en Cataluña.

3. La Generalidad puede establecer una planificación de la actividad económica en el marco de las directrices que establezca la planificación general del Estado.

4. Corresponde a la Generalidad el desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica. Esta competencia incluye en todo caso:

a) El desarrollo de los planes estatales.

b) La participación en la planificación estatal a través de los mecanismos previstos en el Título V.

c) La gestión de los planes, incluyendo los fondos y los recursos de origen estatal destinados al fomento de la actividad económica, en los términos que se establezcan mediante convenio.

Asimismo, debemos tener presente que la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta un título competencial específico y exclusivo en materia de industria que le ha sido atribuido por el EAC, cuyo artículo 139 dispone:

Artículo 139. Industria, artesanía, control metrológico y contraste de metales.

1. Corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de industria, salvo lo establecido en el apartado 2. Esta competencia incluye, en todo caso, la ordenación de los sectores y de los procesos industriales en Cataluña, la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales, y la regulación de las actividades industriales que puedan producir impacto en la seguridad o salud de las personas.

2. Corresponde a la Generalidad la competencia compartida sobre la planificación de la industria, en el marco de la planificación general de la economía.

(...)

.

En consecuencia, a la vista de ese marco normativo, se trata de determinar cómo debe articularse en este caso la concurrencia de competencias entre el Estado y la CCAA de Cataluña, para lo cual, inexcusablemente, debemos atenernos a la doctrina sentada al respecto por el Tribunal Constitucional. La doctrina constitucional referida a la delimitación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas -singularmente cuando éstas ostentan competencia exclusiva sobre la materia contemplada- tiene reflejo, entre otras, en las siguientes sentencias (y en las que en ellas se citan): STC 186/1999, de 14 de octubre ; STC 13/1992, de 6 de febrero ; STC 313/1994, de 24 de noviembre ; STC 190/2000, de 13 de julio ; STC 98/2001, de 5 de abril ; STC 175/2003, de 30 de septiembre ; STC 36/2012, de 15 de marzo ; STC 243/2012, de 17 de diciembre ; STC 70/2013, de 14 de marzo ; STC 150/2013, de 9 de septiembre ; STC 156/2017, de 21 de diciembre .

Del contenido de dichas sentencias, en cuanto ahora interesa, debe destacarse lo siguiente:

1) La operación de encuadramiento competencial parte del principio de que las competencias de las CCAA son las que han fijado éstas en sus respectivos Estatutos de Autonomía ( SSTC 175/2003 y 87/1989 ), debiendo observarse, como criterio general a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales, el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica, aunque a este criterio no se le puede atribuir un valor absoluto ( SSTC 14/2004 , 87/1987 Y 197/1996 ).

2) El esquema general de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas puede resumirse -conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico Octavo de la STC 13/1992 - en los cuatro supuestos básicos que a continuación se exponen:

  1. Primer supuesto: cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma.

    El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.

  2. Segundo supuesto: cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.

    En estos casos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.

  3. Tercer supuesto: cuando el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución.

    En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.

  4. Cuarto supuesto: cuando, no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado.

    Ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en la doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.

    3) El Estado no dispone de un poder general para subvenciones entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial: el poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce "dentro" y no al "margen" del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece y, entre ellos el respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los artículos 2 , 137 y 156 CE .

    Esa autonomía financiera de las Comunidades Autónomas exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias y, en especial, las que se configuran como "exclusivas" ( SSTC 13/1992 y 201/1988 ).

    4) Aunque la CE no cita expresamente la materia de industria, la atribución de competencia en exclusiva sobre esta materia a la Comunidad Autónoma de Cataluña está expresamente reconocida en el artículo 139.1 del EAC ( STC 313/1994 ).

    La materia "industria " se caracteriza por incluir las actividades destinadas a la " ordenación de sectores industriales " y a la " regulación de los procesos industriales o de fabricación " ( SSTC 203/1992 , 179/1998 , 186/1999 y 190/2000 ).

    5) El ejercicio de la competencia general del Estado para fijar las bases de las subvenciones en el marco de la planificación general no puede dejar sin contenido la competencia específica que en materia de industria ostenta Cataluña ( SSTC 71/1982 , 190/2000 y 175/2003 ).

    6) El Estado puede asignar fondos públicos a cualquier finalidad lícita, incluso aunque implique la financiación de acciones de fomento en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas ( SSTC 36/2012 , 202/1992 y 13/1992 ), pero la facultad de gasto público no es título legitimador de atribución de competencias, ya que la inversión de fondos propios en una determinada actividad no es un título competencial, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que puede dar lugar la actividad de financiación ( SSTC 36/2012 , 95/1986 y 179/1985 ).

    7) En ejercicio de la potestad subvencional del gasto público, cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno sobre la misma, corresponde a éste decidir sobre la asignación de parte de sus fondos presupuestarios a esa materia y regular los aspectos centrales del régimen subvencional, siendo de competencia autonómica lo atinente a su gestión ( SSTC 36/2012 , 178/2011 y 98/2001 ).

    8) El Estado no puede condicionar la finalidad de las subvenciones más allá del alcance de los títulos competenciales que amparen su intervención, sin que pueda privar a las Comunidades Autónomas competentes en la materia del desarrollo, en el sector subvencionado, de una política propia orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares ( SSTC 36/2012 , 13/1992 y 146/1986 ).

    9) El Estado puede regular las condiciones de otorgamiento de las ayudas hasta donde se lo permite el título que ostenta para dictar bases, pero debe dejar margen suficiente a las Comunidades Autónomas para regular el procedimiento de tramitación de las subvenciones y gestionarlo, para lo cual el Estado deberá remitirles los fondos correspondientes, previa la territorialización de los mismos entre las Comunidades según criterios objetivos ( STC 175/2003 ).

    10) La gestión administrativa de las subvenciones debe corresponder a la Administración competente para realizar las funciones ejecutivas en la materia de que se trate ( SSTC 175/2003 y 13/1992 ).

    11) En el sistema español de distribución territorial del poder, el Estado puede asignar sus recursos a cualquier finalidad lícita y la definición de esta finalidad en la Ley de Presupuestos condiciona necesariamente la libertad de acción de aquellas instancias que hayan de utilizar esos recursos. Si estas instancias son exclusivamente estatales por ser también de competencia exclusiva del Estado la "materia" o sector de actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a la que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatutario de las competencias, sin imponer a la autonomía política de las Comunidades Autónomas otros condicionamientos que aquéllos que resultan de la definición del fin o del uso que el Estado pueda hacer de otras competencias propias, genéricas o específicas.

    12) En un sistema respetuoso con el orden constitucional de distribución de competencias y con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza, las transferencias financieras para subvenciones destinadas a acciones de fomento que el Estado disponga con cargo a sus propios recursos en materias cuya competencia haya sido asumida de manera exclusiva por las Comunidades Autónomas y en las que el Estado no invoque título competencial alguno, deben atribuirse directa e incondicionadamente a las Comunidades Autónomas nutriendo, como un recurso financiero más, la Hacienda autonómica. Esta técnica de reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada por las diferentes Comunidades Autónomas resulta la más ajustada al modelo de Estado de las Autonomías diseñado por la Constitución y, a tal efecto, las dotaciones presupuestarias destinadas al fomento deben distribuirse de manera global y descentralizada, entre las distintas Comunidades Autónomas según " criterios objetivos de reparto o bien mediante convenios ajustados a los principios constitucionales ", en el bien entendido de que mediante la utilización de los Convenios no puede el Estado convertir en compartida una competencia que sea en realidad exclusiva de las Comunidades Autónomas ( SSTC 13/1992 , 152/1988 y 95/1986 ).

    13) Lo que importa es que los fondos destinados a subvenciones que deban gestionar las Comunidades Autónomas se " territorialicen ", es decir, se transfieran efectivamente a éstas de modo que puedan disponer prontamente de los mismos, sin más condicionamientos que los que deriven del ejercicio de las competencias estatales sobre la materia. A tal efecto, puede estimarse preferible ciertamente -por ser más acorde y respetuoso con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza- que en los Presupuestos Generales del Estado esos fondos aparezcan ya como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, en las correspondientes Secciones, Servicios y Programas de los Presupuestos. De esta forma se evitaría toda confusión inicial acerca de a cuál Administración se atribuye la gestión de las subvenciones, resultando, así, la estructura de los Presupuestos Generales del Estado plenamente congruente con las exigencias del Estado de las Autonomías. Todo ello sin perjuicio de que el Estado pueda fijar las condiciones o, al menos, las condiciones básicas de otorgamiento de las subvenciones a sus destinatarios, cuando tenga competencia para ello ( STC 13/1992 ).

    14) Las líneas subvencionales encuadradas en la materia de «industria» hay que valorarlas considerando que la Generalidad ha asumido la competencia exclusiva en esta materia ( artículo 139.1 EAC), si bien con el límite de la competencia que el art. 149.1.13.ª CE atribuye al Estado. La delimitación de dichas competencias, estatal y autonómica, debe realizarse, puesto que de subvenciones se trata, con los criterios contenidos en la STC 13/1992 ( STC 190/2000 ).

CUARTO

Proyección de la doctrina constitucional sobre la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas al caso ahora examinado.

  1. La Orden impugnada tiene por objeto el establecimiento de las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial, por lo que la materia "industria" está afectada directamente por las subvenciones controvertidas en este litigio.

  2. El análisis de la estructura y contenido de la Orden permite colegir que el Capítulo I de ésta (" Disposiciones generales ") incorpora en los artículos 1 a 12 la regulación básica para el otorgamiento de las subvenciones.

    Examinando esta regulación básica a la luz de la referida doctrina constitucional y, teniendo en cuenta que nos encontramos ante el segundo de los supuestos a que se refiere la STC 13/1992 y no ante el cuarto (como precisaremos más adelante), no advertimos que el Estado se haya extralimitado en el ejercicio de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas pues, en esencia, mediante dicha regulación aquél ha concretado la potestad que ostenta para decidir sobre la asignación de parte de sus fondos presupuestarios (en este caso a la materia de industria) y para regular los aspectos centrales del régimen subvencional.

  3. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el Capítulo II (" Procedimiento de gestión ") y, más concretamente, con los artículos 13 a 27 (ambos incluidos), en cuanto éstos configuran un procedimiento de gestión de las subvenciones que elimina completamente el necesario e ineludible margen de actuación de la Comunidad Autónoma de Cataluña en una materia -como es la de industria- que es de su exclusiva competencia.

    En consecuencia, conforme a la doctrina constitucional antes referida, cabe apreciar que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente reconocidas.

  4. A ello no obsta la alegación efectuada por el Abogado del Estado -en línea con la contestación dada por el Ministerio de Industria el 16 de julio de 2014, al rechazar el requerimiento de Cataluña- que pretende justificar la centralización de las ayudas señalando que se trata de un caso excepcional que debe ser incluido en el cuarto de los supuestos contemplados por la STC 13/1992 por las razones explicitadas en la parte introductoria de la Orden que, al efecto, señala:

    La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, exige que, con carácter general, el procedimiento de concesión sea el de concurrencia competitiva y que se explicite el presupuesto disponible en las convocatorias de apoyo financiero. Estas exigencias impiden la gestión territorializada de los proyectos de inversión objeto de apoyo según esta orden, debido a que muchas de las comunidades autónomas carecen de este tipo de programas de apoyo y a la imposibilidad de establecer criterios previos para la distribución del presupuesto, lo que hace inviable determinar una distribución del mismo por comunidades autónomas. Esto determina que el presupuesto no pueda fraccionarse, por lo que es de aplicación el supuesto del párrafo segundo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , y determina la competencia estatal y la gestión centralizada de este tipo de apoyos.

    Por lo anteriormente expuesto, y de acuerdo con lo dispuesto en el referido párrafo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre , la gestión de la concesión del apoyo financiero debe realizarse centralizadamente por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo para asegurar la plena efectividad de las actuaciones de reindustrialización y de fomento de la competitividad industrial, así como garantizar idénticas posibilidades de obtención o disfrute del mismo por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional

    .

    Estas alegaciones no pueden ser acogidas.

    Así, en primer lugar cabe señalar que el propio Tribunal Constitucional ha establecido ( STC 38/2012, de 26 de marzo ) que la condición de que las actividades financiadas a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautonómico no puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas; en este sentido, el propio Tribunal Constitucional recuerda que con anterioridad ha afirmado que la supraterritorialidad no es un título competencial ( STC 178/2011, de 8 de noviembre ).

    Del mismo modo, en la citada sentencia el Tribunal Constitucional establece con claridad que " la centralización de las funciones de ejecución sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica. En efecto, concretando los términos de la excepcionalidad requerida, hemos dicho que el traslado al Estado de la titularidad de la competencia de gestión sólo puede tener lugar, "cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas ( STC 243/1994 , FJ 6)" ( SSTC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18 y 190/2000, de 13 de julio , FJ 9). Por tanto, el carácter supraautonómico de las ayudas "no justifica la competencia estatal, ya que la persecución del interés general se ha de materializar a través de, no a pesar de, los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución". [ STC77/2004 , de 29 de abril , FJ 6 b)].

    De este modo, correspondería al Estado la carga de probar que en los supuestos de aquellas ejecuciones con alcance supraautonómico la ejecución no puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, bien sean de naturaleza vertical -entre el Estado y las Comunidades Autónomas-, bien de naturaleza horizontal -entre Comunidades Autónomas-, ya que tales son los instrumentos que han de servir, en principio, para resolver la eventual contraposición de intereses entre los distintos entes territoriales".

    A la vista de esta doctrina, no podemos considerar suficiente, ni razonablemente justificada, la explicación proporcionada en la Orden -y reiterada por la Abogacía del Estado- para no haber procedido a la territorialización de los fondos. Y esta convicción se refuerza al constatar que la Administración del Estado no ha dado contestación alguna a la concreta exposición de los criterios técnicos que, a juicio de la Generalidad de Cataluña, podrían facilitar una distribución objetiva del presupuesto: " el VAB industrial, población ocupada, sectores industriales, deslocalizaciones y el índice de paro ", entre otros.

    Lleva razón, por tanto, la Comunidad de Cataluña cuando alega que las razones aducidas sobre las dificultades de distribuir los apoyos financieros entre Comunidades Autónomas y de predeterminar en cada convocatoria el presupuesto carecen de consistencia y resultan manifiestamente insuficientes para acreditar de forma "razonablemente justificada" conforme exige la doctrina constitucional ( STC 13/1992 , FJ 8) la imposibilidad de territorialización de los apoyos financieros, por lo que no pueden alegarse para fundamentar la excepción a la regla general de la gestión descentralizada de las subvenciones referidas a sectores o actividades de competencia autonómica.

    Del mismo modo debemos rechazar el motivo invocado para justificar la gestión centralizada en el Informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio, referido a que constituye un objetivo fundamental de esta norma la armonización de los criterios que deben guiar la concesión de apoyos públicos a la inversión industrial, siguiendo las directrices establecidas a nivel comunitario en materia de política industrial, y que " la aplicación de dichos criterios de forma común a los potenciales beneficiarios en un régimen de concesión en concurrencia competitiva, es necesaria para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los recursos públicos destinados a incentivar las citadas inversiones en cualquier punto del territorio nacional ".

    Este argumento, que no ha tenido reflejo justificativo explícito en la propia Orden, no puede ser aceptado por la Sala, pues ni el referido Informe de la SGT del Ministerio ni la Abogacía del Estado han precisado cuáles son esos criterios que deben guiar la concesión de apoyos públicos a la inversión industrial siguiendo las directrices comunitarias en la materia y, además, tampoco han justificado -siquiera mínimamente- el motivo por el que pudiera resultar imposible alcanzar tal objetivo acudiendo a mecanismos de colaboración y cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Estado (esto es, " tomando como punto de partida los principios de cooperación y colaboración y teniendo en cuenta que las condiciones esenciales de estas ayudas se pueden contemplar de forma unitaria en sus bases reguladoras ", como señala la STC 150/2013, de 9 de septiembre ), en lugar de acordarse la gestión centralizada de los fondos asignados.

    Por tanto, cabe concluir afirmando, de acuerdo con lo expuesto, que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas al no respetar en la regulación incorporada en la Orden impugnada el margen de actuación que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña en la gestión de las subvenciones, lo que determina que deba apreciarse la nulidad de pleno derecho de la Orden por infracción del principio de jerarquía normativa, conforme a lo previsto en los artículos 51 y 62.2 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 139 de la L.O. 6/2006 , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

QUINTO

Sobre la falta de participación de la Comunidad Autónoma de Cataluña en el procedimiento de elaboración de la Orden.

  1. Alega también la Generalidad de Cataluña en su demanda que, en la tramitación de la elaboración de la Orden impugnada se ha vulnerado la preceptiva participación de la Comunidad de Cataluña. Indica al respecto que, en fecha 30 de enero de 2015, a la vista del expediente administrativo aportado por el Ministerio, la parte recurrente solicitó complemento de expediente al faltar el preceptivo trámite de información pública y audiencia a las Comunidades Autónomas con las consultas, informes y alegaciones presentadas, a lo que contestó el Ministerio en fecha 3 de marzo de 2015 señalando que no tenía documentación distinta de la ya remitida.

    Por eso, añade, del expediente administrativo aportado y de la respuesta dada se infiere claramente el incumplimiento del preceptivo trámite de información pública, regulado por el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno , así como del artículo 114.2 y 5 del EAC que dispone que, en las materias de competencia exclusiva de la Generalidad, a ésta corresponde la especificación de los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, y también la regulación de las condiciones de otorgamiento y la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión, y que, en todo caso, la Comunidad catalana ha de participar en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas y, asimismo, ha de participar, en los términos que fije el Estado, en la gestión y la tramitación de estas subvenciones.

  2. Esta alegación, en realidad, no fue combatida por la Abogacía del Estado en el recurso contencioso-administrativo sustanciado ante la Audiencia Nacional, no recibiendo respuesta específica ni en el escrito de contestación a la demanda ni en el de conclusiones.

    Sin embargo, sí ha combatido esta alegación la Abogacía del Estado en sede casacional. Así, en primer lugar, señala que no existe infracción del trámite de información pública a que se refiere el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno porque ese trámite va dirigido a los ciudadanos y no a las Comunidades Autónomas, como ha declarado la jurisprudencia, citando al efecto la STS de 21 de julio de 2016 (RC 230/2014 ).

    Añade que tampoco existe infracción del apartado 2 del artículo 114 del EAC pues, por un lado, se refiere éste a las subvenciones territorializadas y éstas no lo son y, por otro, el precepto trata de las materias con competencia exclusiva, lo que aquí no ocurre, además de que el precepto no se refiere a la tramitación de las bases de la subvención, sino a la tramitación de las subvenciones mismas.

    Y, respecto del apartado 5 del artículo 114 del EAC, señala que la participación de la Generalidad prevista en dicho apartado (que dispone que " La Generalidad participa en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas. Asimismo, participa, en los términos que fije el estado, en su gestión y tramitación ") es ajena al artículo 24 de la ley del Gobierno y a la tramitación de la Orden recurrida, pues la participación se hace valer a través de la correspondiente Conferencia Sectorial, de acuerdo con el artículo 5.3 de la Ley 30/1992 , respecto de lo cual nada se arguye en el recurso, por lo que difícilmente se puede hacer ninguna argumentación en contra.

  3. A la vista de los términos en que se plantea la cuestión, este motivo de impugnación también debe ser acogido.

    Es cierto que en la STS de 21 de julio de 2016 (RC 230/2014) la Sección Cuarta de esta Sala estableció que " los destinatarios de este trámite de información pública y audiencia son los ciudadanos ". Sin embargo, tal afirmación debe situarse en el contexto en que la hizo el Tribunal: éste señaló que la Comunidad Autónoma (en aquel caso, la de Castilla y León) " no puede encuadrarse dentro de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la norma" . Y añadió:

    Los destinatarios de este trámite de información pública y audiencia son los ciudadanos, en tanto que titulares de derechos e intereses legítimos, y con ellos se habrá de formalizar esta fase, bien directamente, bien a través de aquellas asociaciones y organizaciones en las que agrupen o los representen, bajo la premisa de que los fines de estas entidades representativas queden afectados directamente por el objeto de la disposición. La Comunidad Autónoma no asume la representación de los ciudadanos frente al Estado en relación a los derechos e intereses que puedan quedar afectados por la norma aquí recurrida. Por consiguiente, no se ha vulnerado el trámite de información pública

    .

    Ahora bien, la cuestión aquí controvertida no es si la Comunidad Autónoma de Cataluña debe ser oída en el trámite de información pública por entenderse que representa a los ciudadanos de Cataluña frente al Estado; lo que debemos resolver es si la Comunidad Autónoma de Cataluña tenía derecho a que el Estado le diera participación en el trámite de elaboración de la Orden por proyectar ésta sus efectos sobre la materia de industria, que legalmente está asignada a la competencia exclusiva de aquélla.

    Al respecto, debemos tener en cuenta que el artículo 24.3 de la Ley del Gobierno (en la redacción entonces vigente) establecía: " Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas ".

    Pues bien, a ese Informe, que fue emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en fecha 17 de marzo de 2014, se adjuntó el emitido el 5 de marzo de 2014 por la Dirección General de Coordinación de Competencias del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en el que se hizo constar:

    " c) Análisis de la participación autonómica en la elaboración del proyecto .

    No consta, en la documentación que acompaña al proyecto examinado, que se haya dado participación a las Comunidades Autónomas en su tramitación".

    Partiendo de esta realidad, que ha quedado debidamente acreditada, no podemos aceptar el planteamiento de la Abogacía del Estado, que trata de desplazar hacia la Comunidad Autónoma recurrente la carga de probar que hizo valer su derecho a participar en la tramitación de la Orden a través de la Conferencia Sectorial correspondiente. Es al Estado a quien correspondía acreditar que proporcionó a la Comunidad Autónoma la posibilidad de participar en la elaboración de una Orden que, pese a dictarse por el Estado en ejercicio de la competencia atribuida por el artículo 149.1.13ª, incidía directamente en una materia de la exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma (y ello con independencia de si la gestión de las subvenciones debía hacerse, o no, en forma centralizada por el Estado).

    Y, en este sentido, es claro que el EAC prevé en su Título V (al que se remite el artículo 152 de dicho texto) mecanismos de colaboración y cooperación suficientes entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña (singularmente, el establecido en el artículo 183, la Comisión Bilateral) para poder conciliar y articular debidamente las competencias estatal y autonómica concurrentes.

    Por tanto, en la medida en que el Estado no ha dado cumplimiento a las previsiones incluidas en los mencionados preceptos del EAC y ha excluído la participación de la Comunidad Autónoma recurrente en el procedimiento de elaboración de la Orden, puede afirmarse que ha incurrido en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .

SEXTO

Conclusión y costas.

A la vista de lo expuesto en los precedentes Fundamentos, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto y, en consecuencia, casar y anular la sentencia impugnada.

Asimismo, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, anulando la Orden impugnada por no ser ajustada a Derecho, así como ordenar la publicación de esta decisión en el Boletín Oficial del Estado, conforme a lo previsto en el artículo 72.2 de la LJCA .

En cuanto a las costas, conforme a lo previsto en el artículo 139 de la LJCA , no procede efectuar imposición de las causadas en casación, debiendo imponerse las de instancia a la Administración del Estado demandada.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero

Haber lugar al recurso de casación núm. 1739/2016 interpuesto por la Generalidad de Cataluña, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta) dictada en fecha 27 de enero de 2016, en su recurso contencioso-administrativo núm. 485/2014 , casar y anular la sentencia recurrida.

Segundo.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, por la que se establecían las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial y anular la Orden impugnada por no ser ajustada a Derecho.

Tercero.- Ordenar la publicación de este fallo en el Boletín Oficial del Estado, de conformidad con el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Cuarto.- No efectuar imposición de las causadas en casación, e imponer las causadas en la instancia a la Administración del Estado demandada.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas D.ª Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.