STS 825/2018, 22 de Mayo de 2018
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2018:1894 |
| Número de Recurso | 3326/2015 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Número de Resolución | 825/2018 |
| Fecha de Resolución | 22 de Mayo de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 825/2018
Fecha de sentencia: 22/05/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 3326/2015
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 08/05/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Octava.
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MTP
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 3326/2015
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 825/2018
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 22 de mayo de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 3326/2015, interpuesto por la Comunidad de Madrid, representada y defendida por la Letrada de dicha Comunidad, contra la sentencia n.º 340, dictada el 2 de junio de 2015 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso n.º 1462/2013 , en el que se impugnó la Orden 2904/2013, de 13 de septiembre, de la Consejera de Educación, Juventud y Deporte, por la que se modifica la Orden 2386/2013, de 23 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras de becas de excelencia para cursar estudios en las universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid y se convocan las correspondientes al curso 2013-2014, y contra la Orden 2386/2013, de 23 de julio.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En el recurso n.º 1462/2013, seguido en la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 2 de junio de 2015 se dictó la sentencia n.º 340, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
FALLO
Que estimando el recurso interpuesto por Dª Julia y Dª Martina , representadas por el Procurador Don José Jaime Llamazas Modino, contra la Orden 2904/2013, de 13 de septiembre, de la Consejera de Educación, Juventud y Deporte, por la que se modifica la Orden 2386/2013, de 23 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras de becas de excelencia para cursar estudios en las universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid y se convocan las correspondientes al curso 2013-2014 y contra la Orden 2386/2013, de 23 de julio, debemos anular (el) artículo 8 g) de la Orden 2386/2013, de 23 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras de becas de excelencia para cursar estudios en las universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid y se convocan las correspondientes al curso 2013-2014, tanto en su redacción originaria como en la redacción dada por el artículo 1 de la Orden 2904/2013, de 13 de septiembre, con expresa imposición de costas a la parte demandada
.
La Letrada de la Comunidad de Madrid, en la representación y defensa que ostenta de dicha Comunidad, preparó recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 16 de octubre de 2015, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.
Recibidas, por escrito registrado el 19 de noviembre de 2015, la Letrada de la Comunidad de Madrid doña María Teresa Sanmartín interpuso el recurso anunciado que articuló en los motivos siguientes:
En el primero, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , alega infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
En el segundo, dice, que como adelantó en el escrito de preparación, la concesión de las becas no es un derecho sino una expectativa, cuya perfección exige una serie de requisitos normativos. Y considera que la sentencia vulnera lo dispuesto en el artículo 54 g) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común , considerando, en contra de lo señalado por la sentencia, que los requisitos para la concesión de subvenciones están debidamente motivados.
En el tercero, considera infringida la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 y de 4 de mayo de 2004 y en otras anteriores como la de 5 de octubre de 1998 (Fundamento Jurídico 2.º), que concretan las notas que caracterizan las subvenciones.
Y, en el cuarto, manifiesta que la sentencia fundamenta su fallo en la vulneración del principio de confianza legítima, y, en consecuencia, la frustración de las legítimas expectativas de determinados estudiantes.
Solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que estime el recurso de casación y revoque la sentencia recurrida.
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta, conforme a las reglas del reparto de asuntos. Recibidas, y visto el estado en que se encontraban, no habiéndose personado los demandantes en la instancia, emplazados en forma, mediante providencia de 16 de febrero de 2018 se señaló para votación y fallo el 8 de mayo siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En la fecha acordada, 8 de mayo de 2018, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el siguiente día 16 se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.
Los términos del litigio y la sentencia de instancia.
Doña Julia y doña Martina impugnaron ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid la Orden 2904/2013, de 13 de septiembre, de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad de Madrid que modificó la Orden 2386/2013, de 23 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras de becas de excelencia para cursar estudios en las Universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid y se convocan las correspondientes al curso 2013-2014. También impugnaron la propia Orden 2386/2013.
La razón de la impugnación fue la de que el artículo 8 g), tanto en su redacción inicial cuanto en la modificada, limitaba la posibilidad de solicitar esas becas de excelencia a quienes ya las hubieran disfrutado en alguno de los cursos anteriores o en el último curso en que hubieran estado matriculados en el supuesto del artículo 6.2 de la Orden 2386/2013 --es decir, cuando se hubiera dejado transcurrir algún año académico sin matricularse-- de manera que, en realidad, la convocatoria no contemplaba la posibilidad de solicitarlas ex novo a quienes no hubieran disfrutado de ellas.
Ese artículo 8 g) de la Orden 2386/2013 decía:
Los solicitantes deberán haber sido beneficiarios de la beca de excelencia como alumnos de nuevo ingreso en la universidad o en enseñanzas artísticas superiores en cualquiera de las convocatorias anteriores
.
Y tras su modificación por la Orden quedó así redactado:
Los solicitantes deberán haber sido beneficiarios de la beca de excelencia en alguno de los cursos anteriores al de la presente convocatoria o, en el supuesto previsto en el artículo 6.2, en el último curso en el que hubieran estado matriculados
.
Los recurrentes consideraron arbitrario y discriminatorio verse excluidos de la posibilidad de optar a estas becas al margen de las calificaciones que hayan obtenido pues la limitación de la posibilidad de solicitarlas a quienes ya hubieren sido beneficiarios de ellas les impedía obtenerlas en todos sus estudios universitarios.
La sentencia de instancia descartó, en primer lugar, la causa de inadmisibilidad opuesta por la Comunidad de Madrid: haberse interpuesto el recurso contra la Orden 312/2014 de 5 de febrero, que inadmitió el de reposición de las actoras contra el artículo 8 g) por no ser susceptible del mismo una disposición general. La sentencia no advierte causa de inadmisibilidad a la vista de que el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se presentó dentro del plazo de dos meses a contar desde la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y se dirigía contra resoluciones susceptibles de ser impugnadas.
Despejado ese obstáculo la Sección Octava de la Sala de Madrid estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló el artículo 8 g) en sus dos redacciones: la inicial de la Orden 2386/2013 y la que le dio la Orden 2904/2013.
En la fundamentación de su fallo, recuerda la naturaleza de subvención que es propia de las becas y los rasgos sobresalientes del régimen de las subvenciones y coincide con la Administración en que a ésta corresponde delimitar su ámbito subjetivo y establecer los requisitos que han de cumplir sus potenciales beneficiarios. Ahora bien, resalta que las Órdenes recurridas han suprimido sin motivación ni explicación, una de las modalidades de becas de excelencia que incluían las convocatorias precedentes pues ya no permiten que las obtengan los alumnos matriculados si no obtuvieron una de ingreso. Reducen, en efecto, la posibilidad de obtenerla al supuesto de su renovación de manera que excluyen a los alumnos excelentes que no sean de ingreso. Esta modificación, "huérfana de toda motivación" es de gran calado para la sentencia que, además, la encuentra contradictoria con la finalidad que, según el preámbulo de la Orden 2386/2013, se persigue.
El fomento de la excelencia en educación es una prioridad irrenunciable de la Comunidad de Madrid. Reconocer y premiar el esfuerzo y el talento de los mejores estudiantes a todos los niveles es un principio básico de política educativa, puesto que la excelencia de algunos redunda en el provecho de todos.
(...)
Por ello la Comunidad de Madrid creó las Becas de Excelencia para el ámbito de la enseñanza superior en el curso 2002-2003. La decimotercera convocatoria de Becas de Excelencia, que se aprueba mediante la presente Orden, continúa esta política (...)
.
En efecto, dice la sentencia:
Así pues, resulta contradictorio el requisito exigido en el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013 con la declaración expresa de que la convocatoria de becas recurrida continúa la política del fomento de la excelencia en educación así como la de reconocimiento del esfuerzo y talento de los mejores estudiantes a todos los niveles, como expresamente declaran y sin embargo, elimine, una de las modalidades de concesión de becas de excelencia que han venido otorgándose en las doce convocatorias anteriores, vulnerando el principio de confianza legítima y frustrando las legítimas expectativas de los estudiantes ya matriculados que no hayan sido beneficiarios de becas de excelencia en años anteriores, excluyendo la posibilidad de aspirar a una beca de excelencia a los alumnos "excelentes" que habiendo obtenido las puntuaciones exigidas para ser merecedor de una beca en convocatorias anteriores y/o en el ingreso, y que reuniendo los requisitos de exigencia exigidos en las bases de la convocatoria, no la hubieran obtenido finalmente debido a que se trata de un procedimiento en concurrencia competitiva
.
Los motivos de casación de la Comunidad de Madrid.
La Comunidad de Madrid ha interpuesto, acogiéndose al apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción los motivos de casación que hemos resumido en los antecedentes.
Expone el escrito de interposición que la concesión de las becas no es un derecho sino una expectativa cuya perfección requiere de una serie de requisitos normativos. Dice, a continuación, que la sentencia vulnera el artículo 54 g) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , porque, en contra de lo que afirma, los requisitos para la concesión de subvenciones están debidamente motivados. Su justificación, añade, es razonable tal como se establece en la memoria de impacto normativo. Estas becas, dice, son las únicas de la Comunidad de Madrid que reconocen y premian el talento de los mejores estudiantes, tanto a los que han concluido su formación preuniversitaria con un elevado rendimiento e inician sus titulaciones de grado, como a los que ya son universitarios y pueden optar a la renovación por sus altas capacidades. Con esta regulación, continúa el motivo, se pretende asegurar la sostenibilidad del sistema de becas para el fomento de la excelencia.
También dice que en el expediente obra un informe jurídico en el que se afirma que ningún reparo jurídico puede oponerse a la modificación del artículo 8 g) pues resulta del amplio margen de decisión con que cuenta la Administración en la delimitación y diseño de su actividad de fomento, está suficientemente motivada y no vulnera ninguna norma jurídica. Cita al respecto la sentencia n.º 390/2015, de 16 de junio, de la misma Sala y Sección de instancia, la cual consideró conforme a Derecho el artículo 7 de la Orden recurrida pues lo encontró motivado. De ahí que sostenga que igualmente ha de considerarse motivado el artículo 8 g).
Dice, además, la recurrente que la sentencia recurrida vulnera la reiterada jurisprudencia sobre las características de las subvenciones. En particular, observa que la Orden impugnada "está debidamente motivada, no por apartarse del criterio mantenido en anteriores convocatorias, sino por tratarse de un acto discrecional de la Administración".
Antes ha señalado que la sentencia no infringe el principio de confianza legítima. Explica que no se ha infringido ningún derecho ya que la Orden no se aplica retroactivamente y la frustración de expectativas no puede ser motivo para anular una Orden que fija criterios objetivos que siguen atendiendo a la finalidad de premiar la excelencia del alumnado. Nadie --afirma-- puede depositar su confianza en que las órdenes que anualmente convocan las becas no varíen los requisitos para solicitarlas. Tras citar la sentencia de esta Sala de 4 de junio de 2001 (casación 7143/1995 ), termina diciendo que lo contrario implicaría que no se podrían variar de año en año las notas exigidas para estas becas.
El juicio de la Sala.
La sentencia objeto del presente recurso de casación es una de las que iniciaron la serie de pronunciamientos de la Sección Octava de la Sala de Madrid sobre el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013 en su redacción original y en la que le dio la Orden 2904/2013 y nosotros hemos tenido la ocasión de pronunciarnos ya sobre las cuestiones que suscita aquí la Comunidad de Madrid en las sentencias que hemos dictado a propósito de aquellas otras de la Sección Octava que siguen a la que es objeto de este recurso de casación.
Por tanto, ahora, al enjuiciar las que establecieron la solución seguida por esas posteriores, hemos de seguir, como hemos hecho al resolver en este misma fecha el recurso de casación n.º 2689/2015, el mismo criterio ya plasmado en nuestras sentencias n.º 1859/2017, de 28 de noviembre (casación n.º 2659/2015 ); n.º 73/2018, de 23 de enero (casación n.º 3040/2015 ); y n.º 96/2018, de 26 de enero (casación n.º 2904/2015 ), pues a ello nos obligan elementales exigencias del principio de igualdad en la aplicación de la Ley.
En consecuencia, el recurso de casación ha de ser desestimado ya que el motivo y los argumentos en que se apoya, coincidentes con los hechos valer por la Comunidad de Madrid en los procesos culminados por las sentencias que acabamos de indicar, no desvirtuaron las razones que llevaron al fallo de la sentencia de instancia. Tal como se ha visto, consisten en apreciar que, excluyendo los nuevos requisitos para solicitar las becas de excelencia a parte de quienes con los anteriores sí podían aspirar a ellas, la Comunidad de Madrid no ha justificado por qué da ese paso que, además, no es coherente con la finalidad que según la Orden 2386/2013 tienen esas becas.
También se ha visto que no niega la sentencia la discrecionalidad de la Administración en el desarrollo de su actividad de fomento. Afirma solamente que ese ejercicio discrecional debe motivarse y que no ha encontrado en el expediente la justificación del cambio apuntado.
El escrito de interposición se queja de que la sentencia vulnera el artículo 54 g). Ese apartado no existe. El precepto sí tiene un apartado 1. f) que exige, precisamente, la motivación de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales. Si la recurrente quiso referirse a él, es claro que, en vez de servir a sus propósitos vale para lo contrario, para confirmar la decisión de la Sección Octava de la Sala de Madrid. Y, si quería referirse al apartado 2 de este artículo 54, hemos de decir que no viene al caso porque trata de la decisión de procedimientos competitivos, no del establecimiento de los requisitos a los que se han de sujetar.
Tampoco convierte la sentencia en derechos las meras expectativas ni da un peso que no debería recibir al principio de confianza legítima y, desde luego, no propugna el mantenimiento inalterado de los mismos requisitos todos los años. Simplemente, constata la falta de motivación imprescindible y la recurrente no nos ha indicado donde se halla. Ciertamente, no está en el informe jurídico del que se hace eco porque, insistimos, no se discute el amplio margen de decisión que tiene la Administración en el ejercicio de su actividad de fomento que es lo que en él se subraya. Por su parte, la memoria de análisis normativo tampoco ofrece las razones echadas en falta por la sentencia.
No hay ninguna duda de que la Comunidad de Madrid puede modificar los requisitos por los que se rige la adjudicación de estas o de otras becas pero cuando lo haga deberá razonar por qué efectúa los cambios que decida. Y, si quienes tienen interés en solicitarlas denuncian ante esta jurisdicción que las nuevas condiciones son discriminatorias, la sentencia que las anule por no encontrar en el expediente ni en las actuaciones una explicación razonable y objetiva, no puede ser considerada contraria al ordenamiento jurídico, una vez que se ha comprobado que esa modificación deja fuera a quienes antes no estaban excluidos.
Por último, hay que decir que la sentencia de la misma Sala y Sección que invoca la recurrente, la n.º 390/2015 , no conduce al resultado pretendido por la Comunidad de Madrid porque se pronuncia sobre un requisito distinto al que aquí se ha considerado y no se apreció en ese proceso la falta de justificación aquí advertida. Al contrario, esa sentencia comprueba que sí consta en el conjunto de informes presentados durante la tramitación de la Orden 2386/2013. Así, pues, no es trasladable la solución alcanzada en ese caso al presente.
Costas.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas porque la parte recurrida no ha formulado oposición.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
(1.º) No dar lugar al recurso de casación nº 3326/2015, interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la sentencia n.º 340, dictada el 2 de junio de 2015 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso n.º 1462/2013 .
(2.º) No hacer imposición de costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
