STS 805/2018, 21 de Mayo de 2018
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Mayo 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Número de resolución | 805/2018 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 805/2018
Fecha de sentencia: 21/05/2018
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 4623/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 08/05/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: RSG
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 4623/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 805/2018
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 21 de mayo de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 4623/2016 interpuesto por la procuradora doña Lydia Leiva Cavero en representación de la mercantil DÍAZ CUBERO, S.A. con asistencia del letrado don Juan Ríos Molina, contra la resolución denegatoria, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto el 2 de diciembre de 2015 ante el Consejo de Ministros, a través de la Presidencia del Gobierno, contra la convalidación del gasto aprobado tras la propuesta de acuerdo de convalidación de la misión de la función interventora de la obra de construcción del Cuartel de la Guardia Civil en las Cabezas de San Juan (Sevilla). Ha sido parte demandada la Administración del Estado representada y defendida por la Abogacía del Estado y el Ayuntamiento de las Cabezas de San Juan, representado por el procurador don Luciano Rosch Nadal y asistido del letrado don Manuel Serrano Álferez.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez.
La procuradora doña Lydia Leiva Cavero en representación de la mercantil DÍAZ CUBERO, S.A. interpuso el 13 de mayo de 2016 ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra la resolución denegatoria, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto el 2 de diciembre de 2015 ante el Consejo de Ministros, a través de la Presidencia del Gobierno, contra el acto de convalidación de 10 de julio de 2015 del Consejo de Ministros, referido a la propuesta de acuerdo de convalidación de la misión de la función interventora de la obra de construcción del Cuartel de la Guardia Civil en las Cabezas de San Juan (Sevilla).
Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 20 de enero de 2017.
Es pretensión de la actora que se estime su recurso y se declare nula de pleno derecho la convalidación del gasto acordada por el Consejo de Ministros con fecha 10 de julio de 2015, con retroacción del expediente al momento posterior al primer informe de la Intervención General del Estado, evacuado el 27 de febrero de 2013, y disponga que tras la inclusión de la medición real de las obras ejecutadas (certificación final nº 15 elaborada por el arquitecto-director de las obras), se proceda a convalidar exclusivamente aquellas obras que excedan de las aprobadas en el Proyecto inicial, sin perjuicio de dejar declarado que su abono lo es con independencia del abono de las obras que corresponden al proyecto aprobado, más la condena en costas a la demandada si se opusiere.
Por diligencia de ordenación de 1 de febrero de 2017 se acordó conferir a la Abogacía del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 17 de marzo de 2017 en el que interesó que se inadmitiese el recurso por impugnarse una acto para el que esta Sala carece de competencia, esto es, el acuerdo de liquidación de 10 de diciembre de 2015 dictado por el Ministro del Interior; subsidiariamente, que se desestime la demanda por ser conforme con el ordenamiento jurídico el acto impugnado, condenándose en costas a la recurrente.
Por diligencia de ordenación 22 de marzo de 2017 se acordó a su vez conferir a la representación procesal del ayuntamiento de Cabezas de San Juan el mismo plazo para contestar a la demanda, lo que hizo el 18 de abril de 2017 solicitando que se desestime el recurso interpuesto por ser conforme a derecho el acuerdo impugnado y que se condene al pago de las costas procesales a la parte actora.
Por auto de 23 de mayo de 2017 se acordó el recibimiento del pleito a prueba, con el resultado que consta en autos.
No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió plazo a las partes para que presentaran sus escritos de conclusiones y verificado, se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo el 19 de octubre de 2017.
Mediante providencia de 19 de febrero de 2018 se designó magistrado ponente y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 8 de mayo de 2018 y mediante providencia de 30 de abril de 2018, por razones de servicio, se designó nuevo ponente manteniéndose la fecha del señalamiento, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Del expediente administrativo se deducen los siguientes antecedentes:
-
Adjudicado a la demandante el contrato de construcción de un cuartel de la Guardia Civil, el 18 de octubre de 2012 se acordó su resolución por incumplimiento del contratista ahora demandante, lo que posteriormente se confirmó por sentencia firme desestimatoria de 7 de junio de 2017 de la Audiencia Nacional (recurso contencioso- administrativo 403/2015 ). Hasta el momento de la resolución se habían facturado trabajos correspondientes a catorce certificaciones por un total de 577.844,27 euros.
-
Resuelto el contrato se procedió a la recepción y medición provisional de lo realmente ejecutado, levantándose acta de 27 de febrero de 2013 en la que la dirección facultativa propuso una liquidación por 391.354,91 de euros, que quedaron en 382.815,55 de euros tras aplicarse diversos conceptos que no son del caso. En ese acto la demandante manifestó su disconformidad y el interventor regional de la Intervención General de la Administración del Estado (en adelante, IGAE) hizo constar que se habían ejecutado unidades de un proyecto reformado no aprobado o ajenas al proyecto primitivo y al reformado así como unidades no ejecutadas o ejecutadas en un porcentaje inferior, observaciones de las que discrepó el arquitecto director.
-
Tras una serie de requerimientos y comunicaciones que la Administración dirigió al arquitecto director para efectuar la medición general y que, en puridad tal y como se verá, no son del caso, se aportó finalmente un documento de medición general añadiendo lo que la demandante considera como certificación nº 15 en la que se incorporaría la liquidación final y de la que resulta a su favor un saldo de 49.962,36 euros. Tras requerírsele para que justificase sus cálculos, el Servicio de Acuartelamiento de la Dirección General de la Guardia Civil acabó encargando una nueva medición a un perito designado por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid.
-
La consecuencia es que de la medición pericial resultaba un saldo favorable a la Administración de 102.495,90 de euros, lo que se correspondía con la diferencia entre los trabajos facturados en catorce certificaciones a lo largo de la ejecución de la obra y la medición final. Tal medición y liquidación se informó favorablemente por la Oficina de Supervisión de Proyectos de 9 de marzo de 2015.
-
Como consecuencia de las causas de esas diferencias expuestas en el anterior punto 2º es por lo que la IGAE emitió el 11 de mayo de 2015 un informe al amparo del artículo 156 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP) en relación con el artículo 32 de Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre , por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la IGAE y de resultas del cual se dictó el acuerdo de convalidación del Consejo de Ministros de 10 de julio de 2015 ahora impugnado.
-
Tras esa convalidación se levantó acta con la comprobación en la que se hizo constar que lo ejecutado se correspondía con lo informado por la Oficina de Supervisión de Proyectos y el 10 de diciembre de 2015 el Ministro del Interior dictó resolución aprobando la liquidación.
-
Impugnada esa liquidación se confirmó por sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de julio de 2017 , dictada en el procedimiento ordinario 192/2017 y que es firme al haberse inadmitido el recurso de casación por auto del pasado 18 de febrero de la Sección Primera de esta Sala.
Como se ha dicho, lo impugnado es el acuerdo del Consejo de Ministros dictado en el ejercicio de la actuación interventora derivada de la aplicación del artículo 156 de la LGP y del artículo 32 del reglamento de régimen del control interno ejercido por la IGAE. Tales artículos prevén que si se hubiere omitido la preceptiva fiscalización del gasto no puede reconocerse la obligación, ni tramitarse el pago, ni intervenirse favorablemente estas actuaciones hasta que se subsane dicha omisión fiscalizadora. Se regula así un procedimiento que parte de un informe no fiscalizador de la IGAE -en este caso, de 11 de mayo de 2015- basado en la concurrencia de las circunstancias que prevén dichos preceptos, tras lo cual el Ministerio competente decide sobre la pertinencia de someter el asunto al Consejo de Ministros, lo que finalmente se ha hecho en este caso dictándose la resolución de 10 de julio de 2015 impugnada.
Comenzando por la inadmisión planteada por la Abogacía del Estado, la parte demandada considera que esta Sala no es competente para conocer del acuerdo de liquidación dictado por el Ministro del Interior de 10 de diciembre de 2015, lo que se rechaza. Lo que se impugna es, como se ha dicho ya, la resolución de 10 de julio de 2015 dictada por el Consejo de Ministros y no el acuerdo de liquidación dictado por el Ministro; ahora bien, que la resolución dictada por el Consejo de Ministros se impugne no por razones sustantivas e inherentes a la potestad que con la misma se ejerce sino por razones referidas al acto de liquidación y a la actuación que le precede es algo que afecta no a la admisibilidad de este recurso, sino a una cuestión sustantiva referida al fondo del pleito, luego no procesal.
En cuanto al fondo, la demandante no niega las anomalías a las que se ha hecho referencia en el anterior punto 2º del Fundamento de Derecho Primero, y que motivaron que se acudiese al procedimiento de convalidación. Lo que plantea es que la propuesta de convalidación que se sometió al Consejo de Ministros al amparo de los preceptos antes citados en el Fundamento de Derecho Segundo -y que aprobó- se separa de la liquidación final presentada por la dirección facultativa y que recoge lo que califica como certificación nº 15; en su lugar -sostiene la demandante- la convalidación se basa en el informe que hizo el perito designado a instancia de la Administración. Esto le lleva sostener que el acto de convalidación incurre en fraude de ley o, alternativamente, en desviación de poder, pues la potestad de convalidación se habría ejercido para dejar sin efecto esa liquidación final al margen del procedimiento de revisión de oficio de actos declarativos de derechos.
Así planteado se desestima la demanda por las siguientes razones:
-
Ante todo porque lo impugnado no es el acuerdo de liquidación de 10 de diciembre de 2015 por 102.495,90 de euros, luego favorable a la Administración y dictado por el Ministro del Interior. Tal acuerdo fue impugnado jurisdiccionalmente en el recurso contencioso-administrativo 192/2017 seguido ante la Audiencia Nacional , luego no cabe plantear en este pleito cuestiones referidas a la legalidad de esa liquidación ni, por tanto, las actuaciones previas que llevaron a la misma y a las que se ha hecho somera referencia, en especial que se base en un informe encargado por la Administración.
-
Pero es que, a más, hay que añadir ya que esa liquidación se ha confirmado por sentencia firme de 19 de julio de 2017 , luego no cabe obviar que la liquidación favorable a la Administración por 102.495,90 euros es firme y está amparada en el efecto de cosa juzgada. Por tanto, si ya antes de la sentencia todo lo relativo a las actuaciones que llevan a esa liquidación eran ajenas al pleito -y esto es determinante para esta sentencia-, menos aun puede ahora volverse sobre ellas desde el momento en que se han confirmado por la sentencia de 19 de julio de 2017 antes citada.
-
Por razón de lo expuesto decae lo alegado por la demandante respecto del sometimiento a la liquidación final resultante del informe presentado por la dirección facultativa y que arrojaban un saldo favorable a la contratista por 49.962,36 euros, pues lo que a tal cuestión concierne en relación con el informe encargado por la Administración y, finalmente, en relación con el acto de liquidación de 10 de diciembre de 2015, son cuestiones ajenas a este pleito por ser litigiosas en ese otro procedimiento al tiempo de promoverse el presente. Por tanto, no cabe a propósito del acto impugnado cuestionar de nuevo la liquidación favorable a la Administración.
-
La consecuencia de lo dicho es que está fuera de lugar que sostenga la demandante que el acto impugnado incurre en fraude de ley, esto es, que la Administración habría ejercido la potestad de convalidación del artículo 32 del RGCAP para dejar sin efecto un acto declarativo de derechos -la liquidación final a la que se refiere y que considera como certificación nº15- eludiendo así el procedimiento de lesividad del artículo 103 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
-
Esto es así porque lo ahora juzgado es un acto de convalidación, adjetivo respecto de las mediciones que desembocan en el acto de liquidación. Que esto es así, en puridad, no lo cuestiona la demandante que ni siquiera aduce un motivo de ilegalidad específico referido al acto impugnado en autos, inherente al mismo, ni a la potestad que con él se ejercita pues respecto de los artículos 156.3 de la LGP y 32 del reglamento de régimen del control interno ejercido por la IGAE señala en su demanda « que entendemos podrían estar bien aplicados puesto que efectivamente hay unidades de obra ejecutadas y no fiscalizadas previamente...y otras unidades que no se correspondían ni al primitivo Proyecto ni al Modificado .» (cf. Fundamento Jurídico I párrafo segundo, de la demanda).
-
Tras asumir la legalidad de lo realmente impugnado, como cuestión litigiosa realmente plantea la legalidad de la liquidación final favorable a la Administración, actuación no impugnada ante esta Sala, liquidación que era litigiosa tal y como está probado en autos al aportarse la demanda presentada ante la Audiencia Nacional en el procedimiento referido en el anterior punto 1º. Ese tribunal finalmente la desestimó confirmando la liquidación, luego las actuaciones a partir del 27 de febrero de 2013 desembocaron en una liquidación ya confirmada. Por tanto, de estimarse la demanda, se dejaría sin efecto una sentencia firme.
-
Y por lo dicho está también fuera de lugar que la demandante alegue que el acto atacado incurre en desviación de poder, pues no se prueba que con el ejercicio de la potestad de convalidación se buscase un fin distinto del que se prevé en las normas que lo regulan, es más, la demandante, insistimos, no reprocha un motivo de ilegalidad inherente al ejercicio de tal potestad y no cuestiona la realidad de unidades no fiscalizadas.
Al desestimarse la demanda y de conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA se hace imposición de las costas a la parte demandante por rechazarse todas sus pretensiones. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 3000 de euros para cada una de las partes demandadas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que con rechazo de la causa de inadmisibilidad invocada por la Abogacía del Estado, en cuanto al fondo se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de DÍAZ CUBERO S.A. contra la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, y debemos declarar y declaramos que es conforme a Derecho, confirmándola.
Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
