ATS, 16 de Mayo de 2018
| Ponente | JOSE ANTONIO MONTERO FERNANDEZ |
| ECLI | ES:TS:2018:5168A |
| Número de Recurso | 1619/2018 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 16 de Mayo de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 16/05/2018
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1619/2018
Materia: TRIBUTOS LOCALES
Submateria: Tasas por prestación de servicios
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez
Letrada de la Administración de Justicia: Secretaría Sección 102
Secretaría de Sala Destino: 002
Transcrito por: MRG
Nota:
R. CASACION núm.: 1619/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez
Letrada de la Administración de Justicia: Secretaría Sección 102
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Emilio Frias Ponce
D. Jose Antonio Montero Fernandez
D. Jose Maria del Riego Valledor
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 16 de mayo de 2018.
1. La Letrada del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que le es propia, presentó escrito, fechado el 18 de enero de 2018, preparando recurso de casación contra la sentencia dictada el 28 de noviembre de 2017, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección segunda, en el recurso 170/2016 , que estimó el recurso interpuesto por la representación procesal de la entidad Serviocio, Cultura, Deporte y Recreación, S.L., [en lo sucesivo «Serviocio»] contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid adoptado en sesión ordinaria celebrada el día 22 de diciembre de 2015, por el que se acuerda la modificación del Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2010 para el establecimiento de los precios públicos por la prestación de servicios en centros deportivos y casas de baños.
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El Ayuntamiento recurrente, tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución judicial impugnada, identifica como normas infringidas, por un lado, los artículos 47 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo [«TRLHL»] (BOE de 9 de marzo) y 22.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local [«LBRL»] (BOE de 3 de abril); y, por otro, los artículos 26.2, en relación con la disposición adicional séptima de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos [«LTPP »] (BOE de 17 de abril) y 44 TRLHL, en cuanto que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid hace un interpretación errónea de los mismos.
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En el escrito de preparación se razona que las infracciones que imputa a la sentencia recurrida resultan determinantes del fallo porque en ella se considera que el acuerdo impugnado tiene naturaleza de disposición administrativa de carácter general, con carácter innovador del ordenamiento jurídico y porque su contenido va más allá que los simples actos sobre aplicación y efectividad de los precios públicos. En consecuencia, el TSJ de Madrid se considera competente para conocer del recurso contencioso- administrativo, competencia que es cuestionada por el Ayuntamiento recurrente por considerar que hubiese correspondido a los Juzgados de lo contencioso-administrativo de Madrid. Por otro lado, la infracción del artículo 26.2 en relación con la disposición adicional decimoséptima LTPP y el artículo 44 TRLHL ha sido igualmente determinante del fallo de la sentencia recurrida por cuanto la sala de instancia ha realizado una interpretación errónea de los mismos al considerar que, siendo indiscutible la necesidad del correspondiente estudio económico-financiero para el establecimiento y modificación de precios públicos, el problema se ha planteado en relación con el contenido concreto de dicho estudio, extremo que ha sido analizado de forma escrupulosa por la sala de instancia, yendo mucho más allá de lo que dice la ley en lo que se considera una interpretación rigurosa de los citados preceptos.
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La recurrente entiende que en su recurso de casación concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, porque la doctrina que sienta el TSJ de Madrid resulta gravemente dañosa para los intereses generales ( artículo 88.2.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa [«LJCA»] (BOE de 14 de julio) y afecta a un gran número de situaciones ( artículo 88.2.c) LJCA ): «teniendo en cuenta que en el Ayuntamiento de Madrid la situación descrita puede producirse con respecto a diversos servicios públicos, el perjuicio resulta evidente. Además, de confirmarse la nulidad del acuerdo, los precios que se establecieron en virtud del mismo y que supusieron una reducción, aproximadamente, del 12% respecto de los del ejercicio anterior, dejarían de tener vigencia, con el consiguiente perjuicio que se produciría para todos los usuarios, que verían incrementados los precios que venían abonando por los distintos servicios; pudiéndose, incluso, plantear la posibilidad de tener que reclamar los importes no satisfechos por los ejercicios en los que el Acuerdo es declarado nulo» (sic). Añade, igualmente, la importancia del deporte como una actividad que implica beneficios en la salud de los ciudadanos, que fomenta la cohesión social, favorece la igualdad y disminuye la discriminación, habiendo sido reconocido como principio rector de la política social y económica en el artículo 43.3 de la Constitución Española ; siendo la aprobación de los diferentes Acuerdos de precios públicos, y especialmente el que ahora se impugna, uno de los instrumentos más importantes para cumplir con el mandato constitucional por cuanto supusieron un mejor acceso al deporte para determinados colectivos (jóvenes, personas con discapacidad, personas con prescripción médica que aconseja la realización de una actividad deportiva y personas en riesgo de exclusión social).
Finalmente justifica la conveniencia de que el Tribunal Supremo se pronuncie y establezca pautas interpretativas y aplicativas de la situación jurídica controvertida proporcionando uniformidad, certeza y seguridad a los operadores jurídicos.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación mediante Auto de 21 de febrero de 2018 . Emplazadas las partes para su comparecencia, se ha personado la recurrente ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA . Igualmente, se ha personado como recurrida la representación procesal de la entidad Serviocio, mediante escrito de 25 de enero de 2018 quien ha formulado su oposición a la admisión del recurso preparado por el Ayuntamiento recurrente basándose en a los siguientes motivos: 1º) Manifiesta infracción de los requisitos que debe reunir un escrito de preparación, regulados en el artículo 89.2 LJCA por cuanto el Ayuntamiento hace referencia en su escrito al procedimiento seguido con otra mercantil; y 2º) Ausencia de interés casacional objetivo por cuanto la sentencia del TSJ de Madrid no ha sentado doctrina de ningún tipo y por cuanto el objeto del proceso no está relacionado con el fomento del deporte, por lo que no concurre el motivo de interés casacional del artículo 88.2.c] LJCA .
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala.
- 1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA ), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de casación ( artículo 86 LJCA , apartados 1 y 2) y el Ayuntamiento de Madrid se encuentra legitimado para interponerlo, por haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA ).
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En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas de Derecho estatal que se reputan infringidas, y se justifica que fueron alegadas en el proceso, tomadas en consideración por la Sala de instancia o que ésta hubiera debido observarlas aun sin ser alegadas; también se justifica que las infracciones alegadas han sido relevantes y determinantes del fallo de la sentencia impugnada [ artículo 89.2 LJCA , letras a), b), d) y e)].
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En el repetido escrito la recurrente entiende presente el interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en su recurso de casación, al darse las circunstancias de interés casacional de los artículos 88.2.b ) y 88.2.c) LJCA ).
- 1. Las cuestiones litigiosas que se suscitan en el presente recurso tienen su origen en la modificación del Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2010 para el establecimiento de los precios públicos por la prestación de servicios en centros deportivos y casas de baños, que fue combatida por Serviocio, en su condición de concesionaria de gestión del "Centro Deportivo Pepu Hernández" y declarada nula de pleno derecho por la sala de instancia.
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La sala de instancia recuerda que su misma sección ya ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de la conformidad a derecho del Acuerdo plenario objeto del presente recurso, por sentencia de 31 de octubre de 2017 (recurso 219/2016, ES:TSJM :2017:11363), impugnado por otra mercantil que gestiona de forma indirecta la explotación de otro centro deportivo ("Los Prunos") y en el que se resolvieron idénticos motivos de impugnación que los que se aducen en este caso por el recurrente, con los mismos argumentos jurídicos por parte del Ayuntamiento de Madrid.
Respecto a la alegación de la falta de competencia objetiva de la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Madrid, en dicha sentencia se declara lo siguiente (FD 2º): «podemos considerar que la competencia corresponde a esta Sala, en atención a la caracterización del acuerdo recurrido como disposición de carácter general, partiendo de las consideraciones contenidas en diversas sentencias del Tribunal Supremo. En la dictada el 5 de febrero de 2014 (recurso nº 2986/2912 ), tratando de las diferencias entre aquéllas y los actos administrativos, al afirmar que las disposiciones generales tienen carácter innovador del ordenamiento jurídico, "integrándose en él, con carácter general y abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones", más allá de "un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto.". Y esto es lo que acontece en relación con los acuerdos de establecimiento y modificación de los precios públicos, que participan de dicha naturaleza al tener carácter normativo en el sentido anteriormente expuesto, atendido su contenido (objeto, obligados al pago, tarifas, bonificaciones, disposiciones para la aplicación de los precios, nacimiento de la obligación, pérdida del derecho, gestión, etc), por tanto más allá que los simples actos sobre aplicación y efectividad de los precios públicos a que se refieren el art. 108 LBRL».
Por cuanto respecta al fondo del asunto, la sala interpreta el artículo 26.2 LTPP («toda propuesta de establecimiento o modificación de la cuantía de precios públicos deberá ir acompañada de una memoria económico-financiera que justificará el importe de los mismos que se proponga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes») y el artículo 44.2 TRLHL («cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera»). Razona la sala, siempre con remisión directa a su sentencia de 31 de octubre de 2017 (FD 3º) que «nos hallamos ante un supuesto de reducción del importe de los precios públicos, que necesariamente va a tener un impacto económico que debe ser calculado y dotado presupuestariamente, ya se trate de centros de gestión directa como de gestión indirecta, pues ambos resultarán afectados. En la memoria se hace constar que, aunque la bajada de los precios puede conllevar un aumento de la demanda, la previsión de ingresos aumentada en un 5% por tal circunstancia sigue arrojando un resultado deficitario respecto al grado de cobertura del gasto en que se incurre, y tal impacto económico negativo debe predicarse por igual de todos los centros deportivos, con independencia de si su gestión es directa o indirecta. En este último caso resulta claro que el concreto impacto económico, si definitivamente fuese negativo, deberá ser solventado en el plano contractual, esto es, en el seno de la concesión administrativa. Mas ello no significa que con carácter previo y sin prejuzgar la incidencia que el concreto resultado económico pueda tener en la referida concesión, la memoria económico-financiera no deba incluir todos los costes, directos e indirectos, que la reducción de los precios públicos conlleva, con la consiguiente cobertura presupuestaria de los mismos » (énfasis añadido), para concluir que «excluir de dicho cálculo a los centros deportivos de gestión indirecta, que se ven igualmente afectados por la modificación acordada, hace que la memoria resulte insuficiente por incompleta, con la consiguiente nulidad del acuerdo municipal recurrido».
- 1. El Ayuntamiento recurrente considera que la sala de instancia ha vulnerado el artículo 26.2 LTPP y el artículo 44.2 TRLHL por cuanto, si bien es evidente que el informe técnico-económico, para cumplir los fines para los que la Ley ha previsto su elaboración, ha de tener un contenido mínimo, ni el TRLHL ni la LTPP establecen, en detalle, el contenido concreto que el estudio económico-financiero haya de tener: «[el artículo 24.2 del TRLRHL, en el ámbito de las tasas, obliga, a la hora de determinar el importe de las tasas por la prestación de un servicio, a tomar en consideración los factores o criterios que especifica; los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio por cuya prestación se exige la tasa. Ahora bien, lo que no puede resultar exigible, porque no es lo querido por el legislador, es que se tengan en cuenta los costes e ingresos derivados de la prestación de un servicio público, gestionado de forma indirecta, en el que la contraprestación que se satisface reviste la forma de precio privado». En este sentido, advierte que la Sentencia cuya casación se pretende confunde los costes e ingresos derivados de la prestación del servicio deportivo que realiza el Ayuntamiento y los costes e ingresos que a la empresa concesionaria le supone la prestación del mismo servicio en los centros deportivos de gestión indirecta, en los que el precio pagado por los usuarios es un precio privado (aun cuando su importe pueda coincidir, en algunos casos con el precio público). Por tanto, su naturaleza es meramente contractual, integrándose dentro de las potestades contractuales de la Administración Pública, regulándose en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas, tal como prevén los artículos 131 y 255 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (BOE de 16 de noviembre).
1. En esta tesitura, la Sección de admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo considera que la cuestión nuclear que plantea el presente recurso de casación es la siguiente:
Dilucidar si, para aquellos servicios prestados en centros deportivos y casas de baños de gestión indirecta, la reducción de la cuantía de los precios públicos satisfechos por los usuarios debe ir acompañada, en cumplimiento de los artículos 26.2 LTPP y 44 TRLHL, de un informe técnico-económico que justifique el importe reducido de los mismos y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes. En particular, si dicho informe debe incluir todos los costes, directos e indirectos, que la reducción de los precios públicos conlleva, con la consiguiente cobertura presupuestaria de los mismos.
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Tal cuestión presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, porque la doctrina fijada por la sala de instancia afecta a un gran número de situaciones al trascender del caso objeto del proceso ( artículo 88.2.c) LJCA ). Por ello, resulta conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que las esclarezca.
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La concurrencia de interés casacional objetivo por las razones expuestas hace innecesario determinar si concurren las otras alegadas por la recurrente en su escrito de preparación del recurso para justificar su admisión.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA , en relación con el artículo 90.4 LJCA , procede admitir el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Madrid, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión descrita en el anterior razonamiento jurídico.
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Las normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación son el artículo 26.2 LTPP y el artículo 44 TRLHL.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA , y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA , remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por todo lo anterior,
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) Admitir el recurso de casación tramitado con el número RCA/1619/2018, preparado por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia dictada el 28 de noviembre de 2017, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección segunda, en el recurso 170/2016 .
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) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
Dilucidar si, para aquellos servicios prestados en centros deportivos y casas de baños de gestión indirecta, la reducción de la cuantía de los precios públicos satisfechos por los usuarios debe ir acompañada, en cumplimiento de los artículos 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y 44 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de un informe técnico-económico que justifique el importe reducido de los mismos y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes. En particular, si dicho informe debe incluir todos los costes, directos e indirectos, que la reducción de los precios públicos conlleva, con la consiguiente cobertura presupuestaria de los mismos.
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) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y el artículo 44 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Segunda de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman.
Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Celsa Pico Lorenzo
Emilio Frias Ponce Jose Antonio Montero Fernandez
Jose Maria del Riego Valledor Ines Huerta Garicano
