STS 726/2018, 3 de Mayo de 2018

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

FALLAMOS.-

Estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la representación de D. Leon contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado en fecha 14/11/14 frente a la desestimación de la solicitud de fecha 5/11/14 de diez autorizaciones de transporte para vehículos de arrendamiento con conductor (VTC-N) de ámbito nacional [Expte. NUM000 ] y, en consecuencia, anulamos los actos recurridos, condenando a la Administración demandada a tramitar y resolver la solicitud presentada por el recurrente en atención a los requisitos, distintos a la restricción aplicada, necesarios para el otorgamiento de las autorizaciones. Todo ello sin imposición de costas.

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Notificada la anterior sentencia, la Diputación Foral de Álava interpone recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Sala de lo Contencioso-administrativo, de 6 de julio de 2016 (rec. 88/2015 ) por la que estima parcialmente el recurso interpuesto por D. Leon contra la desestimación presunta de su solicitud de diez autorizaciones de transporte para vehículos de arrendamiento con conductor de ámbito nacional. La sentencia anuló el acto presunto y acordó condenar a la Administración demandada a tramitar y resolver la solicitud presentada por el recurrente en atención a los requisitos, distintos a la restricción aplicada, necesarios para el otorgamiento de las autorizaciones.

El recurso invoca la infracción del artículo 48.2 de la Ley 16/1987, de Ordenación del Transporte Terrestre , en la redacción dada por la ley 9/2013, de 4 de julio, y del art. 14 y la Disp. Adicional 2ª de Orden FOM/36/2008, de 9 de enero. A juicio de la Diputación recurrente la entrada en vigor de la Ley 25/2009 supuso la pérdida de la cobertura normativa de las limitaciones contempladas en la Orden Ministerial FOM/36/2008. Sin embargo, Ley 9/2013 dio una nueva redacción al art. 48 una nueva redacción lo que unido a la previsión de la Disposición Final Primera permitían, a juicio de la Diputación, entender que tras la Ley 9/2013 las limitaciones reglamentarias previstas en el art. 48.2 de la LOTT volverían a ser de aplicación, limitaciones que son las contempladas en la Orden FOM/36/2008 y en la normativa autonómica. A su juicio, la falta de un desarrollo reglamentario de la Ley estatal 8/2013 (que no se produjo hasta el RD 1057/2015 ) no impide que la disposición autonómica, desplazada temporalmente por la falta de habilitación normativa, recobre su vigencia desde el momento en las limitaciones cuantitativas objeto de delegación han recuperado su habilitación legal por vía de la Ley 9/2013. Es más, considera que el reenvió a la normativa autonómica para su desarrollo reglamentario ya estaba presente en la legislación estatal con anterioridad al Real Decreto 1057/2015. Así se desprende de la Disposición Adicional segunda de la Orden FOM/36/2008 como del artículo 181.1.g ) del ROTTT sobre los requisitos vigentes para la obtención del título habilitante para el arrendamiento de vehículos con conductor. La Ley ómnibus no podía derogar, ni expresa ni tácitamente una norma autonómica del País Vasco pues las relación entre el ordenamiento estatal y autónomo no se rige por el principio de jerarquía sino por el de competencia.

Argumenta que la regulación autonómica en materia de limitaciones cuantitativas sobre las autorización de arrendamiento de vehículos con conductor, aplicable tras la entrada en vigor de la Ley 9/2013, no estaría supeditada al desarrollo reglamentario en el ámbito estatal..

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que realizó la representación procesal de don Leon , oponiéndose al recurso, por los argumentos que figuran en el mismo y con invocación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras la STS de 25 de enero de 2016 y de otros tribunales.

Evacuado dicho trámite, por diligencia de ordenación de 1 de marzo de 2017, se declaró caducado el trámite de oposición para la Federación Vasca del Taxi y la Asociación Alavesa del Taxi.

Con fecha 6 de septiembre de 2017, la representación procesal de don Leon y la mercantil Euskal Herria VTC, S.L., presentó escrito alegando que don Leon , había constituido la sociedad mercantil Euskal Herria VTC, SL (siendo el único Administrador y Socio), y solicitando a esta Sala que se acordará la sucesión procesal al amparo del artículo 17.1 de la LEC , sustituyendo a don Leon por la mercantil Euskal Herria VTC, S.L. Por auto de la Sala de 2 de octubre de 2017, se aprobó la sucesión procesal.

Se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 17 de abril de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Este Tribunal ha tendido ocasión de pronunciarse en numerosas sentencias sobre la cuestión fundamental que vuelve a plantear la parte recurrente, consistente en determinar si conforme a la previsión contenida el artículo 48.2 de la LOTT cabe considerar subsistentes o renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, o si, por el contrario, la supresión de los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT) por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley omnibus), dejó privadas de todo respaldo y cobertura a aquellas normas reglamentarias, de manera que la previsión contenida en el nuevo artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , no tiene efectividad hasta que se produzca el desarrollo reglamentario que en ella se anuncia y que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.

En nuestras sentencias nº 1711/2017, de 13 de noviembre de 2017 (rec. 3542/2015 ), nº 116/2018, de 29 de enero de 2018 (rec. 1344/2017 ), nº 118/2018 de 29 de enero de 2018 (rec. 896/2017 ), nº 517/2018, de 23 de marzo de 2018 (rec. 474/2016 ) entre otras muchas, hemos sostenido al respecto que :

[...] ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia

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Es cierto que esos preceptos reglamentarios en los que dice ampararse la resolución denegatoria impugnada ( artículos 181.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/30/2008, de 9 de enero) no fueron formalmente derogados por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Y, por otra parte, la Disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestre, declara vigentes el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia. Conjugando ambos datos, la Administración autonómica pretende relativizar el alcance de aquella declaración jurisprudencial de que los citados artículos 181.2 del ROTT y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero "han de entenderse derogados" aduciendo que si bien fueron inaplicables durante el periodo que se inició a raíz de la Ley 25/2009 , que los dejó sin respaldo legal, luego volvieron a encontrar ese respaldo con la Ley 9/2013, de 4 de julio, de manera que en tanto no se produjese el desarrollo reglamentario de ésta volverían a ser de aplicación aquellas anteriores disposiciones reglamentarias que no estaban formalmente derogadas.

El planteamiento de la Administración autonómica demandada (recurrente en casación) no puede ser compartido.

Debemos recordar que la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , declara vigentes el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y las disposiciones dictadas para su ejecución "...en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia".

Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse "(...) de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación"; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario de limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, "(...) cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local ".

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , redactado también por la Ley 9/2013, establece que "(...) El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte".

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactados por Ley 9/2013. Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El Preámbulo de esta Ley 20/2013 admite que la sujeción a "autorización" puede ser instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en determinados ámbitos o sectores, entre otros, el de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor. Pero la propia Ley 20/2013 establece luego en sus artículos 16 , 17 y 18 una serie de pautas y criterios sobre la base de los principios de libre iniciativa económica y de necesidad y proporcionalidad, a fin de impedir que se establezcan restricciones o requisitos que resulten injustificados o desproporcionados. No ignoramos que, por sentencia del Tribunal Constitucional STC 79/2017, de 22 de junio de 2017 , han sido declarados inconstitucionales y nulos algunos de los puntos del citado artículo 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre -en concreto, las letras b/, c/ y e/ del apartado segundo-, pero nuestro razonamiento viene referido a aquellos otros apartados del artículo 18 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, además de a lo dispuesto en los artículos 16 y 17 la propia Ley 20/2013 , que también hemos citado.

Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 » .

En definitiva en la STS nº 159/2018, de 5 de febrero de 2018 (rec. 281/2017 ) concluíamos que:

No cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas legales -Ley 9/2013, de 4 de julio, que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestre y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado- que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013

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Ello nos lleva a rechazar la pretendida infracción del art. 48.2 y la Disposición Adicional Primera de la LOTT, en su redacción dada por la Ley 9/2013 , así como la del art. 14 y Disposición Adicional 2º de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero.

La Diputación Foral argumenta que, en todo caso, la falta de un desarrollo reglamentario de la Ley estatal 8/2013 (que no se produjo hasta el RD 1057/2015) no impide que la disposición autonómica- Orden del Consejero de Transportes de 11 de febrero de 2005, desplazada temporalmente por la falta de habilitación normativa-, recobre su vigencia desde el momento en las limitaciones cuantitativas objeto de delegación han recuperado su habilitación legal por vía de la Ley 9/2013. A su juicio, la Ley ómnibus no podía derogar, ni expresa ni tácitamente una norma autonómica del País Vasco pues las relación entre el ordenamiento estatal y autónomo no se rige por el principio de jerarquía sino por el de competencia. En definitiva, sostiene que la regulación autonómica en la que se establecen limitaciones cuantitativas a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, no estaría supeditada al desarrollo reglamentario en el ámbito estatal.

La argumentación de la Diputación recurrente no puede ser acogida.

Es cierto que las relaciones entre las normas del ordenamiento jurídico autonómico y el estatal no se rigen por el principio de jerarquía sino por el de competencia, pero precisamente por ello la Comunidad Autónoma tan solo puede dictar tales normas en el uso de las competencias asumidas por el Estatuto de Autonomía o como en este caso en el marco de la delegación de facultades acordada por el Estado, la Ley Orgánica 5/1.987, de 30 de Julio , de delegación de facultades del Estado en las CC.AA en materia de transportes por carretera. Como acertadamente señala la sentencia de instancia:

[...] ni la LPV 2/2.000, de 29 de Junio y el Decreto del Gobierno Vasco 243/2002, ni la Orden del Consejero de Transportes y Obras Públicas de 11 de Febrero de 2.005, pueden ser esgrimidas en este caso como normativa propia y exclusiva del País Vasco cuya aplicabilidad derive del principio de competencia autonómica y cuya aplicabilidad quede extramuros de las vicisitudes experimentadas por la legislación del Estado representada por la LOTT 16/1.987 y su Reglamento aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de setiembre, sino que la entrada en escena de aquellas disposiciones del País Vasco, y particularmente de la última, solo se ha podido producir bajo el imperio de esa delegación de competencias estatales, en la perspectiva de la soberana remisión que a ellas haya hecho el legislador estatal o el titular de la potestad reglamentaria, - artículo 97 CE -, completamente al margen del esquema legislación básica- legislación de desarrollo, y con asimilación al simple reenvío hacia el contenido de tales normas de desarrollo en el ámbito territorial de las CC.AA. en línea de una potencial encomienda de actuación reglamentaria o ejecutiva limitada y predispuesta por la norma del Estado.

En esa perspectiva debe entenderse el papel de la mencionada Orden del Gobierno Vasco de 2.005, cuya aplicación para el ejercicio de la competencia delegada por el Estado provenía exclusivamente del llamamiento que el artículo 14.1 de la Orden 36/2008, de 9 de Enero, hacia a la C.A de cara a la posibilidad de, "elaborar y aprobar un plan o programación de transporte en que se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones o criterios relativos a la prestación de la actividad, así como de su distribución territorial"

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Por ello, la aplicación de las limitaciones impuestas por la Orden de 11 de febrero de 2.005 del Consejo de Transportes, (BOPV, de 4 de marzo), al igual que sucede con las normas reglamentarias dictadas en su día por el Estado, no revive como consecuencia de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues dicha norma aunque no fue expresamente derogada se dictó por delegación tomando como base las previsiones contenidas en la normativa estatal que posteriormente ha sido modificada.

Como ya dijimos en la STS, Contencioso sección 3 del 29 de enero de 2014 rec. 2169/2012 :

Lo que está en discusión es precisamente si las normas que dan respaldo al contenido de la resolución impugnada están o no en vigor tras la reforme operada en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, lo que ya ha sido examinado en el fundamento anterior. Y derogada dicha base normativa la restricción al número de licencias de arrendamientos de vehículos con conductor es contraria a derecho, aunque siga las instrucciones (no válidas ya) de la Administración delegante

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Las competencias autonómicas en esta materia han de ser ejercidas con sujeción a las normas de la Administración delegante que ostenta la competencia originaria, por lo que, tal y como señalamos en nuestra jurisprudencia antes citada, ni las normas reglamentarias estatales en su día dictadas, ni consecuentemente la normativa autonómica dictada por delegación del Estado, puede desconocer que las limitaciones y restricciones que se adopten han de respetar en las normas estatales, en este caso tales limitaciones han de ser compatibles con las previsiones contenidas en la Ley 9/2013, de 4 de julio y su reglamento de desarrollo.

De nuevo hay que dar la razón a la sentencia de instancia cuando sostiene que si la delegación competencial por Ley Orgánica vincula la posibilidad de programación o limitación cuantitativa por las CC.AA a una autorización normativa estatal que reenvíe a ella, tal llamamiento a los criterios de las Comunidades autónomas o los entes locales solo se produce respetando los criterios sentados tras la aprobación de la Ley 9/2013 y conforme a los límites marcados por el artículo 181.3 del ROTT por virtud del Real Decreto 1057/2.015, de 20 de noviembre , que emplea la fórmula combinada de atribuir facultades a las CC.AA en base a las limitaciones que tengan establecidas en la oferta de transporte de viajeros en vehículos de turismo y, en todo caso, fijar el propio ROTT la ratio limitativa ya tradicional («cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas» ) que opera como un límite máximo. De modo que, al igual que sucedía con la normativa estatal, no puede considerarse que la Orden de 11 de febrero de 2.005 del Consejo de Transportes de la Comunidad Autónoma Vasca siga siendo una normativa aplicable para regular esta materia pues se trata de una regulación anterior en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 y se desconoce si las limitaciones introducidas respetan las previsiones dictadas por el Estado.

Por ello también procede rechazar que la sentencia de instancia haya vulnerado el principio de competencia.

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.