STS 733/2018, 3 de Mayo de 2018

En el recurso contencioso-administrativo núm. 434/2014 seguido en la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 8 de febrero de 2016, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLO: SE DESESTIMA el presente recurso contencioso administrativo número 434/2014, promovido ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y defendida por los Servicios Jurídicos de la misma, contra la resolución de fecha 27 de octubre de 2014, dictada por la Secretaria General de la Coordinación Autonómica y Local por delegación del Secretario de Estado de Administraciones Públicas, por la cual, contestando al requerimiento efectuado por la Junta de Andalucía en base a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/98 , resuelve desestimar dicho requerimiento para que se revise el acto de la Secretaría General por el que se determinó la liquidación de los recursos del Sistema de Financiación y de las participaciones en los Fondos de Solvencia Global y de Convergencia Autonómicos del año 2012 por ser conforme a derecho por lo que se confirma en todas sus partes. No se hace expresa imposición en cuanto al pago de las costas a ninguna de las partes

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La Letrada de sus Servicios Jurídicos en representación de la Junta de Andalucía, presentó con fecha 7 de marzo de 2016 escrito de preparación del recurso de casación.

La Letrada de la Administración de Justicia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó por diligencia de ordenación de fecha 10 de marzo de 2016 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 21 de junio de 2016 escrito de formalización e interposición del recurso de casación -cuyos motivos se reseñarán más adelante- , en el que solicitó:

estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y anulando la Resolución en su día impugnada, declare el derecho de esta Administración a percibir una liquidación y pago por la participación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el Fondo de Suficiencia Global y en el de Competitividad correspondiente al ejercicio 2012, por importe de 447.289.130 euros

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La Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por providencia de fecha 28 de septiembre de 2016, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Tercera de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, al Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, parte recurrida, presentó en fecha 16 de noviembre de 2016 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala:

dictando sentencia por la que se inadmita el motivo tercero y se rechacen los motivos y el recurso, confirmando la sentencia recurrida. Con costas

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Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el siguiente día 24 de abril de 2018, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Sobre la sentencia de instancia y la cuestión litigiosa.

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la Junta de Andalucía, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 8 de febrero de 2016 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución de fecha 27 de octubre de 2014, dictada por la Secretaria General de la Coordinación Autonómica y Local, por delegación del Secretario de Estado de Administraciones Públicas, por la cual, contestando al requerimiento efectuado por la Junta de Andalucía en base a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998 , resuelve desestimar dicho requerimiento para que se revise el acto de la Secretaría General por el que se determinó la liquidación de los recursos del Sistema de Financiación y de las participaciones en los Fondos de Solvencia Global y de Convergencia Autonómicos del año 2012, siendo su pretensión modificar las cuantías fijadas en el Fondo de Suficiencia Global como consecuencia de las variaciones producidas en los tipos impositivos estatales del Impuesto sobre las Labores de Tabaco y del IVA, así como la de la participación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el Fondo de Competitividad.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo en las consideraciones que se recogen a continuación:

1. Los antecedentes.

   PRIMERO.- Como antecedentes de hecho se fijan los siguientes:

   La Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Andalucía remitió escrito en fecha 15 de septiembre de 2014 al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el que formula requerimiento previo a la interposición de recurso contencioso administrativo al amparo del artículo 44 de la Ley 29/98 . El requerimiento tiene por objeto la revisión de la liquidación de los recursos del Sistema de Financiación y de las participaciones en los Fondos de Convergencia Autonómica de 2012, pretendiendo modificar dos cuantías: la de la revisión del Fondo de Suficiencia Global realizada como consecuencia de las variaciones producidas en los tipos impositivos estatales del Impuesto sobre las Labores de Tabaco y del IVA así como la de la participación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el Fondo de Competitividad.

   En cuanto a la primera de las dos cuestiones anteriores, la Comunidad Autónoma de Andalucía justifica la presentación del requerimiento en que para efectuar el cálculo de la revisión del Fondo de Suficiencia Global, se ha tenido en cuenta la estimación de la variación de la recaudación en el IVA y en el Impuesto sobre Labores de Tabaco como consecuencia de las modificaciones efectuadas en los tipos impositivos de dichos impuestos que cuantifica la Agencia Estatal y Administración Tributaria. La Comunidad considera que si se hubiera calculado la variación en la recaudación de los mencionados impuestos entre 2011 y 2012, a partir de los datos que certifica la Intervención General de la Administración del Estado, habría percibido 76.475,19 miles de euros más en la liquidación de 2012.

   En cuanto a la participación de Andalucía en el Fondo de Competitividad, la Comunidad justifica su pretensión en que ésta, debe ser mayor en el hecho de que en la Columna 7 del Cuadro 2.2.3 del documento que recoge la Liquidación de 2012 se indica que la financiación homogénea por habitante ajustado de Andalucía es de 1.971,54 €. Del cociente de las dos cifras anteriores la Comunidad obtiene un índice de 0,9692 y considera que debe percibir del Fondo de Competitividad los recursos necesarios para que ese índice alcance la unidad importe que cifra en 370.813,94 miles de euros más que los que ha recibido en 2012 de dicho Fondo.

   La resolución recurrida fundamenta su negativa a la revisión de la liquidación en que conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 22/2009 , último párrafo, las variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos Especiales de Fabricación e IVA determinarán una revisión del Fondo de Suficiencia Global provisional o definitivo por el importe del incremento o bajada de recaudación estimado para cada Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía. Dicha revisión se hará por el Ministerio de Economía y Hacienda de oficio, sin que sea preciso acuerdo en las Comisiones Mixtas, a estos efectos.

   De forma que la variación se hará sobre el incremento o bajada de recaudación estimado, en tanto que la Comunidad recurrente, sostiene que debe estarse a la diferencia real de la recaudación efectuada, certificada por el IGAE cada año, y así, por lo que hace referencia al año 2012, se estimo la variación de ingresos en un incremento de 1.505.000,00 miles de euros, cuando la diferencia real habida en la recaudación conforme certifica el IGAE es de 1.161.391,61 miles de euros.

   De esta forma, atendiendo al valor estimado de la recaudación supondría un ajuste del Fondo de Suficiencia Global en un importe correspondiente al 50% de la cantidad esto es en -752.500,0 miles de euros.

   La certificación del IGAE acredita que se ha producido una recaudación de 1.161.391,61 miles de euros, por lo que la cantidad ascendería a -580.695,80 miles de euros.

   Otro tanto ocurre con el incremento de las bases del Impuesto sobre las Labores de Tabaco, pues la estimación de la recaudación se había fijado en 236.000,00 miles de euros, y el ajuste realizado en el Fondo de Suficiencia Global es de -136.880,00 miles de euros. En cambio en la certificación del IGAE se fija una disminución de la recaudación entre 2011 y 2012 de -189.334,27 miles de euros lo que hubiese implicado un ajuste en el F.S.G. por importe de -109.813,87 miles de euros.

   En cuanto al Fondo de Competitividad, la resolución aplicando lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 22/2009 , llega a la conclusión que las beneficiarias determinadas según los apartados 3 y 4 del artículo 23 serán participes del fondo en tanto que los índices señalados en el artículo 23.5 sean inferiores a la unidad o a la capacidad fiscal relativa de la Comunidad. La clave reside en que el índice del artículo 23.5 considera junto a los recursos financieros proporcionados por el sistema tanto las participaciones en el Fondo de Cooperación como los recursos derivados del Régimen Económico y Fiscal de la Comunidad Autónoma de Canarias tal y como consta en los datos de la columna 1 del Cuadro 2.2.4.1 del documento que recoge la liquidación 2012; sin embargo estos importes no se incluyen en los datos de la columna 7 del Cuadro 2.2.3 que son los datos esgrimidos por la Comunidad para justificar su pretensión.

   En base a esto teniendo en cuenta la financiación proporcionada por el modelo, el índice de financiación del artículo 23.5 de la Comunidad Autonómica de Andalucía para al año 2012 antes del reparto del Fondo de Competitividad es de 0,9919 y su índice de capacidad fiscal es del 0,9560 (columnas 1 y 2 del Cuadro 2.2.4.1) motivo por el cual la Comunidad ha participado en el reparto del Fondo en 131.914,12 miles de euros que es la cantidad que hace que su índice del artículo 23.5 pase de 0,9919 a 1,0000. Sin embargo la Comunidad parte de las cifras que figuran en la Columna 7 del Cuadro 2.2.3 del documento que recoge la Liquidación del 2012, que son la financiación homogénea por habitante ajustado, siendo la de Andalucía de 1.910,74 euros. Del cociente de las dos cifras anteriores la Comunidad obtiene un índice de 0,9692 y considera que debe percibir del Fondo de Competitividad los recurso necesario para que ese índice alcance la unidad importe que cifra en 370.813,94 miles de euros más que los que ha recibido en 2012 de dicho Fondo

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2. Los argumentos de la Junta de Andalucía.

   SEGUNDO: La parte recurrente basa su recurso en los siguientes argumentos:

   Si los datos utilizados para realizar la revisión por la modificación de los tipos impositivos del Impuesto sobre las Labores de Tabaco y del IVA hubieran sido los de la variación a partir de los datos certificados por el IGAE la citada revisión habría supuesto para Andalucía la percepción de 76.475,19 miles de euros adicionales en la liquidación del F.S.G.

   La Comunidad Autónoma de Andalucía se encuentra comprendida en el supuesto prevenido en el artículo 23.4.a) y por tanto beneficiaria del Fondo de Competitividad para el ejercicio 2012, como así lo estima inicialmente la liquidación impugnada, si bien posteriormente por un error en la aplicación de la metodología establecida en los artículos 22 a 24 de la Ley 22/2009 , la considera participe en el Fondo de Competitividad en la proporción reconocida, pues interpreta y aplica lo dispuesto en el párrafo segundo del número quinto del artículo 23, de modo que primero determina que es beneficiaria del Fondo de Cooperación previsto en el artículo 24, y como consecuencia de ello, la financiación homogénea por habitante ajustado media, alcanza el índice de capacidad fiscal con el límite establecido en Ley, o la unidad en el supuesto de ser el índice de capacidad fiscal menor que 1, por lo que, la Comunidad Autónoma, habrá alcanzado el objetivo del Fondo de Competitividad, en ese año, no recibiendo mas fondos por este concepto.

   Reconoce como beneficiaria del Fondo de Competitividad a otras CC.AA pero no determina cuales son.

   La consideración del Fondo de Cooperación para la determinación del cumplimiento del objetivo del Fondo de competitividad y del límite a los recursos que las CCAA puedan percibir del mismo, cuando ambos fondos atienden a objetivos diferentes.

   Incumplimiento y vulneración del Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera para la Reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, que no considera los Recursos del Fondo de Cooperación como financiación para el cumplimiento del objetivo del Fondo de Competitividad, sino que diferencia claramente ambos Fondos.

   El Abogado del Estado se opone a tales alegaciones

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3. Los razonamientos de la Sala de instancia.

   TERCERO: Los problemas planteados por la parte recurrente, se limitan a una cuestión de interpretación del artículo 21 para las primeras cuestiones, revisión del Fondo de Suficiencia Global.

   CUARTO: Las reglas de interpretación se establecen en el artículo 3.1 del Código Civil , las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras en relación con el contexto los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social en que habían de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu finalidad de aquellas.

   QUINTO: En el artículo 21 se establecen los supuestos en debe procederse a la revisión del Fondo de Sostenibilidad Global, y fija los casos en que deberá procederse a dicha revisión, así como la forma de llevarla a cabo.

   Así recoge como supuestos que permiten dicha revisión: el traspaso de nuevos servicios, la efectividad de la cesión de tributos de acuerdo con las reglas establecidas en la Ley reguladora de la misma, y por último, las variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos Especiales de Fabricación e IVA, que lógicamente producirán un aumento o disminución en el importe de las cantidades cedidas.

   En este supuesto las variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos Especiales de Fabricación e IVA determinarán una revisión del Fondo de Suficiencia Global provisional o definitivo por el importe del incremento o bajada de recaudación estimado para cada Comunidad Autónoma.

   El precepto legal, utiliza como criterio de revisión, el incremento o bajada de recaudación estimado, no el real.

   Por tanto, si se aplican los criterios de interpretación establecidos en el artículo 3.1 del Código Civil , el primer criterio de interpretación que debe aplicarse es el literal, la redacción dada por el legislador es clara y terminante.

   El artículo 21.2 último párrafo, establece:

   Las variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos Especiales de Fabricación e IVA determinarán una revisión del Fondo de Suficiencia Global provisional o definitivo por el importe del incremento o bajada de recaudación estimado para cada Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía. Dicha revisión se hará por el Ministerio de Economía y Hacienda de oficio, sin que sea preciso acuerdo en las Comisiones Mixtas, a estos efectos.

   Es clara la redacción del precepto cuando fija que la revisión se llevará acabo cuando se trate de "las variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos Especiales de Fabricación e IVA determinarán una revisión del Fondo de Suficiencia Global provisional o definitivo por "el importe del incremento o bajada de recaudación estimado" para cada Comunidad Autónoma.

   En este caso, no nos hallamos ante un precepto que necesite de interpretación, pues es claro en su redacción, por lo que aplicando la máxima que en lo que está claro no es necesaria interpretación, nos limitaríamos a la aplicación literal del precepto, tal y como ha hecho el Ministerio de Hacienda al tiempo de practicar la liquidación y al contestar el requerimiento que le fue hecho al efecto.

   La afirmación hecha por la Junta de Andalucía recurrente que no se ha tenido en esta estimación el impacto negativo que ha tenido en el consumo la subida de los tipos impositivos, y que por ello debería haberse acudido al informe emitido por el IGAE, debe decirse que este organismo, es el órgano de control interno de la gestión económico- financiera del sector público estatal y el centro directivo y gestor de la contabilidad pública. Como órgano de control interno es la encargada de verificar, mediante el control previo de legalidad y el control financiero, que la actividad económico-financiera del sector público se adecua a los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia. Como centro gestor y directivo de la contabilidad pública le compete proporcionar información contable fiable, completa, profesional e independiente sobre la gestión pública y dictar las normas necesarias para su adecuado desarrollo. Además, le corresponde elaborar las cuentas económicas del sector público según la metodología del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, lo que permite realizar comparaciones y análisis con los demás Estados miembros.

   Como puede observase es un órgano de control e intervención como su propio nombre indica, sin que el artículo 21, en su totalidad, y en su número 2 párrafo cuarto, haga referencia a este Órgano de control de la ejecución del Presupuesto del Estado, por lo que no puede traerse a colación sus datos, porque sean más beneficiosos a los intereses de la parte.

   SEXTO: En relación con el segundo tema planteado, se reduce a una cuestión de interpretación del artículo 23 y en concreto de su número 5º párrafo segundo que establece una norma de aplicación de los fondos que integran el Fondo de Convergencia, que son el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación, y que la parte actora considera que no debe condicionar su interpretación, la obtención del beneficio de participación en los Fondos de Competitividad, pues la Administración ha procedido a tener a excluir a la Junta de Andalucía de su participación en el Fondo de Competitividad, porque previamente ha tenido en cuenta la participación que ha tenido en el Fondo de Cooperación, lo que ha hecho que alcance el límite legal de la unidad. Para justificar su oposición a esta solución, razona que, al tratarse de dos fondos distintos con finalidades diferentes, y que la participación en el Fondo de Cooperación, no debe tenerse en cuenta al tiempo determinar las condiciones para poder hacerlo en los fondos de Competitividad.

   Continúa alegando la Comunidad Autónoma de Andalucía, que se encuentra comprendida en el supuesto prevenido en el artículo 23.4.a) y por tanto beneficiaria del Fondo de Competitividad para el ejercicio 2012, como así lo estima inicialmente la liquidación impugnada, si bien posteriormente por un error en la aplicación de la metodología establecida en los artículos 22 a 24 de la Ley 22/2009 , la considera participe en el Fondo de Cooperación en la proporción reconocida, e interpreta y aplica lo dispuesto en el párrafo segundo del número quinto del artículo 23, de modo que primero determina que es beneficiaria del Fondo de Cooperación previsto en el artículo 24, y como consecuencia de ello, la financiación homogénea por habitante ajustado media, alcanza el índice de capacidad fiscal con el límite establecido en Ley, o la unidad en el supuesto de ser el índice de capacidad fiscal menor que 1, por lo que, la Comunidad Autónoma, habrá alcanzado el objetivo del Fondo de Competitividad, en ese año, no recibiendo mas fondos por este concepto.

   SÉPTIMO: No se discute que la Comunidad Autónoma de Andalucía para el ejercicio 2012, reúna los requisitos para ser beneficiaria del Fondo de Competitividad, por estar comprendida en el caso previsto en el apartado a) del artículo 23.4 de la Ley 22/29009 .

   Pero no basta con que concurran los requisitos para ser beneficiarios de este Fondo, pues en el artículo 23.5 párrafo segundo, se establece un requisito más para poder participar en el mismo, que cuando la Comunidad Autónoma sea participe de otros Fondos de Convergencia la adicción de esta participación, se aplique el método previsto, de forma que cuando el índice que resulte de dividir la financiación homogénea de la Comunidad autónoma por habitante ajustado, una vez adicionada su participación en los Fondos de Convergencia autonómica, por la financiación homogénea por habitante ajustado media, alcance el índice de capacidad fiscal con el límite establecido en Ley, o la unidad en el supuesto de ser el índice de capacidad fiscal menor que 1, la Comunidad Autónoma habrá alcanzado el objetivo del Fondo de Competitividad, en ese año, no recibiendo mas fondos por este concepto.

   Por tanto, solo cuando la suma de la obtención de la participación en Fondos de Convergencia, (en este caso en el Fondo de Cooperación), a la financiación homogénea de la Comunidad autónoma por habitante ajustado, no supere la unidad o el límite fijado por Ley, podrá participar en dicho Fondo de Competitividad.

   Y como se recoge en la liquidación impugnada, la suma a la financiación homogénea de la Comunidad autónoma por habitante ajustado su participación en el Fondo de Cooperación alcanza ya el límite legal o la unidad.

   OCTAVO: Alega, por último la parte actora que esta interpretación es contraria al espíritu y letra del Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera para la Reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

   Pero no es así, del citado Acuerdo se desprende que fija el marco que luego desarrolla la Ley al disponer "Este fondo se repartirá anualmente entre las Comunidades Autónomas con financiación per cápita inferior a la media o a su capacidad fiscal, en función de su población ajustada relativa, con los limites que establezca la correspondiente Ley". El límite aparece precisamente fijado en ese apartado 5 del artículo 23, por lo que ninguna vulneración se advierte del Acuerdo invocado.

   En el mismo sentido se manifiesta la sentencia de la Sala homónima del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 22 de diciembre de 2014 , confirmada por la sentencia del Tribunal supremo de 2 de noviembre de 2015

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Los motivos de casación.

La Junta de Andalucía invoca los tres motivos de casación siguientes, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA , en su versión entonces vigente.

1. ) infracción del artículo 21.2 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre , por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, en relación con el artículo 3.1 del Código Civil y la jurisprudencia que se cita (sendas sentencias de esta Sala de 7 de junio de 2009 -recursos de casación núms. 5329/2009 y 3286/2009 -) respecto de la pretensión de revisión al alza correspondiente a una mayor liquidación del Fondo de Suficiencia Global en función de la recaudación estimada de determinados tipos impositivos, cuya variación ha provocado una bajada de los ingresos previstos para las CC.AA. Infracción del principio de suficiencia financiera y de su consideración en las sentencias invocadas.

2. ) infracción de los artículos 22 , 23 y 24 de la Ley 22/2009 , en relación con el Acuerdo 6/2009 de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera para la Reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía; todo ello en conexión con el artículo 3 del Código Civil y el artículo 63 de la Ley 30/1992 .

   La Junta de Andalucía alega que aunque la sentencia señala en su fundamento jurídico séptimo que "no se discute que la Comunidad Autónoma de Andalucía para el ejercicio 2012, reúna los requisitos para ser beneficiada del Fondo de Competitividad, por estar comprendida en el caso previsto en el apartado a) del artículo 23.4 de la Ley 22/2009 ", la Sala de instancia considera, sin embargo, que no basta con reunir este requisito para ser beneficiario y que no le corresponde percibir fondos (del Fondo de Competitividad) por este concepto. Para llegar a esta conclusión, la sentencia incurre en la infracción de todo el cuerpo normativo que citamos, ya que, aunque reconoce que Andalucía cumple la primera de las condiciones que establece el apartado 4 del artículo 23 y que está contenida en la letra a) del mismo: "a) El índice que representa su financiación homogénea por habitante ajustado respecto a la financiación homogénea por habitante ajustado media, sea inferior a 1.", lleva a cabo una interpretación del precepto que viene a dejar sin aplicación lo que tal reconocimiento implica.

   Y desarrolla detenida y extensamente este segundo motivo de casación.

3. ) infracción del principio de transparencia, así como de los artículos 2 , 40 , 156 y 157 de la Constitución ; 175.2.d/ y f/, 176.D.9 y 183.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y artículo 2, apartados b / y e/ de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas .

   Según la Junta de Andalucía la sentencia recurrida incurre en la infracción de las normas citadas al aplicar una interpretación de los preceptos de la Ley 22/2009 contraria al sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas, dando con ello lugar a una merma de recursos, con incidencia directa en el nivel de prestación de los servicios públicos traspasados por el Estado y que son financiados a través del Sistema de Financiación de las CCAA regulado en el Título I de la Ley 22/2009 y, complementariamente, a través del Fondo de Competitividad, produciendo efectos negativos en la consecución de la igualdad entre CCAA en la financiación de sus necesidades, en la solidaridad interterritorial y en el equilibrio financiero, así como en el crecimiento en términos de renta y de riqueza y en el objetivo de transparencia.

   Termina el escrito de la Junta de Andalucía solicitando que se case la sentencia recurrida, se anule la resolución impugnada y se declare el derecho de la Junta de Andalucía a percibir una liquidación y pago por la participación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el Fondo de Suficiencia Global y en el de Competitividad correspondiente al ejercicio 2012, por importe de 447.289.130 euros.

Sobre el motivo primero de casación: la infracción del artículo 21.2 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre , por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

1. Alega la infracción del artículo 21.2 de la Ley 22/2009 , en relación al artículo 3.1 del Código Civil y las sentencias de esta Sala de 7 de junio de 2012 -recursos de casación núms. 5329/2009 y 3286/2009 -.

2. Sostiene el recurso que el artículo 21.2 de la Ley 22/2009 debe interpretarse en el sentido de que las variaciones de ingresos deben ser consideradas en función de los certificados de ingresos emitidos por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) expresivas de la recaudación neta para cada año (en este caso comparando los ingresos de los años 2011 y 2012, y que se reflejan en el Anexo II del acuerdo originario y en igual Anexo de la liquidación del año 2011) y no en función de los informes emitidos por la Agencia Tributaria (contenidos en el Anexo VIII del acuerdo originario recurrido). La razón de la crítica es que los certificados de la IGAE reflejan la realidad recaudatoria frente los informes de la Agencia Tributaria que son meras estimaciones.

   Nos remitimos, en primer lugar, a los fundamentos de derecho primero -en cuanto a los datos fácticos- y quinto de la sentencia recurrida que quedaron antes transcritos.

3. El artículo 21.2, último párrafo, de la Ley 22/2009 , al recoger la forma de llevar a cabo la revisión, dispone:

   Las variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos Especiales de Fabricación e IVA determinarán una revisión del Fondo de Suficiencia Global provisional o definitivo por el importe del incremento o bajada de recaudación estimado para cada Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía. Dicha revisión se hará por el Ministerio de Economía y Hacienda de oficio, sin que sea preciso acuerdo en las Comisiones Mixtas, a estos efectos

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   Así, el precepto establece la revisión del Fondo de Suficiencia Global como consecuencia de la variación de tipos impositivos estatales de los Impuestos Especiales de Fabricación e IVA. Y la cuantía de la revisión es por el importe del incremento o bajada de recaudación estimado para cada Comunidad Autónoma.

   Como dice el Abogado del Estado, el importe de la variación de la recaudación se refiere a la variación derivada de la modificación de los tipos impositivos, no de la recaudación total. El precepto invocado utiliza como criterio de revisión, el incremento o bajada de recaudación estimado, no el real, siendo clara su redacción, como apunta la Sala a quo.

   Por consiguiente, no puede tomarse la modificación de los importes de la recaudación en su totalidad, sino los que son atribuibles a la alteración de los tipos de gravamen. En los certificados de la IGAE invocados lo que se refleja es la cuantía de la recaudación neta, sin tener en cuenta el efecto derivado de la modificación de los tipos impositivos.

   De aquí que la incidencia de la modificación de tipos en la recaudación sólo pueda hacerse por medio de estimaciones. Que es lo que realiza la Agencia Tributaria en sus informes en el Anexo VIII del acuerdo de liquidación recurrido, que se titulan " Efecto en la recaudación de la variación de tipos impositivos".

   En conclusión, los certificados de la IGAE no pueden ser tenidos en consideración porque reflejan la recaudación neta en 2012 o 2011, no la incidencia en la recaudación de la variación de tipos impositivos.

4. La recaudación neta por los diferentes tributos que conforman el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, tiene efectos para la determinación del importe de la participación en ellos según los artículos 11 a 18 de la Ley 22/2009 .

   El Fondo de Suficiencia Global tiene el objeto de garantizar a las Comunidades Autónomas unos ingresos al menos iguales a los obtenidos en el anterior sistema de financiación, con referencia al año base de 2007 (artículo 7), con los incrementos establecidas para los años 2009 y 2010 (artículos 5 y 6).

   Por su parte, el artículo 10.1 de la Ley 22/2009 establece:

   El Fondo de Suficiencia Global de cada Comunidad Autónoma en el año base es la diferencia, positiva o negativa, entre las necesidades globales de financiación de la Comunidad Autónoma en el año base y la suma de su capacidad tributaria, más la transferencia positiva o negativa del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, en el mismo año

   Como dice el artículo 5.1 de la Ley:

   El Estado incrementará los recursos que el sistema proporcionará a las Comunidades Autónomas en el año 2009, de manera que, como objetivo final, estas vean aumentados los recursos definitivos que les proporcionaría el Sistema de Financiación regulado en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, en el año 2009, en los importes y con los criterios de distribución descritos en las letras A y B de este apartado.

   Para ello se garantiza el statu quo del año 2009 con el sistema de financiación regulado en la Ley 21/2001 y, además, se añaden a ese statu quo los recursos adicionales que se describen a continuación

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   Su cuantificación no se recalcula cada año, sino que actualiza según el artículo 20.1 de la misma Ley.

   La modificación de los tipos impositivos supone la revisión del Fondo, porque incrementan o disminuyen la recaudación a considerar en el año base, y afectan por ello a la suficiencia del sistema anterior, respetando el statu quo.

5. El argumento referido a las sentencias de la Sala de 7 de junio de 2012 -recursos de casación núms. 3286/2009 y 5329/2009 -, no puede prosperar. Allí la cuestión litigiosa era la fijación del índice de incremento 1999-2004 debe atender a los últimos datos disponibles de la contabilidad nacional y calcularse sobre los valores "reales" del año base 1999 y del año final 2004. Es decir, conocer el último dato real. Aquí no se comparan datos homogéneos: el derivado del certificado de la IGAE refleja datos de recaudación neta, sin tener en cuenta la incidencia de la modificación de tipos impositivos; frente al dato que ofrece la Agencia Tributaria que específicamente contempla el efecto en la recaudación de la modificación de los tipos impositivos. Y, en todo caso, aquí se trata de la interpretación del artículo 21.2 de la Ley 22/2009 .

6. Conviene añadir que sobre la interpretación del artículo 21.2 ya se pronunció, al menos tangencialmente, esta Sala en sentencia de 2 de noviembre de 2016 - recurso de casación núm. 2597/2013 -, también a instancia de la Junta de Andalucía, y en el que se impugnaba inicialmente "la desestimación, por resolución del 31 de marzo de 2011 del Director General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas, del requerimiento formulado al Ministerio de Economía y Hacienda para que rectificase el valor de la entrega a cuenta por importe de 131.127.131,66 euros correspondiente a enero de 2011, por su participación en los ingresos del Estado por el Fondo de Suficiencia global". Entonces la Sala del Tribunal de Justicia de Madrid desestimó el recurso de la Junta de Andalucía y este Tribunal rechazó el correspondiente recurso de casación de la misma Junta contra aquella sentencia, invocando la sentencia del Tribunal Constitucional 76/2014, de 8 de mayo de 2014 , dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Región de Murcia contra la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011, que dice:

   b) En segundo lugar, considera la demanda que la cuantía del fondo, rectius , de las entregas a cuenta del fondo de suficiencia reguladas en el art. 128, se ha visto minorada como consecuencia del incremento de los tipos impositivos del impuesto sobre el valor añadido (que tuvo lugar en el ejercicio de 2010), minoración que es prematura, pues solamente debería haberse producido cuando se hubiera determinado el importe real de incremento de la recaudación impositiva imputable al aludido incremento de tipos, tal y como establece el art. 21.2 de la Ley 22/2009 , resultando también contrario al art. 20.1 (sobre las entregas a cuenta).

   Pues bien, tampoco aquí hay ninguna discrepancia entre el art. 128 impugnado y el art. 20.1 de la Ley 22/2009 , precepto que se refiere a la fórmula aplicable en el caso de las entregas a cuenta del fondo de suficiencia. De otra parte, el propio tenor del propio art. 21 de la Ley 22/2009 permite también descartar que la Ley de presupuestos haya ignorado las reglas del sistema de financiación, pues precisamente se prevé la variación de tipos de gravamen del IVA como uno de los supuestos posibles de revisión de dicho fondo, sin que sea preciso ni acuerdo de comisión mixta ni tampoco que se conozca la recaudación definitiva consecuencia de la modificación de tipos, como entiende la demanda, pues la norma se refiere al importe "estimado", con este tenor, que despeja toda duda: "[l]as variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos Especiales de Fabricación e IVA determinarán una revisión del Fondo de Suficiencia Global provisional o definitivo por el importe del incremento o bajada de recaudación estimado para cada Comunidad Autónoma ... Dicha revisión se hará por el Ministerio de Economía y Hacienda de oficio, sin que sea preciso acuerdo en las Comisiones Mixtas, a estos efectos

   .

   La mención a la claridad del artículo 21.2 y al "importe del incremento o bajada de recaudación estimado" no parece ofrecer dudas.

Sobre el motivo segundo de casación: la vulneración de los artículos 22 , 23 y 24 de la Ley 22/2009 y del Acuerdo 6/2009.

1. En la sentencia de 23 de noviembre de 2017 -recurso de casación núm. 842/2015 -, siguiendo la sentencia de 15 de noviembre de 2017 -recurso de casación núm. 1857/2015 -, hemos examinado idéntico motivo y, en consecuencia, reiteramos lo que en aquellas sentencias se dijo. Téngase en cuenta que allí se examinaron las mismas cuestiones respecto a los años 2010 y 2011 y en el presente recurso está en juego el ejercicio de 2012.

2. El segundo motivo de casación, que se sustenta en la infracción de los artículos 22 , 23 y 24 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre , en relación con el Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera para la Reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, todo ello en conexión con el artículo 3 del Código Civil y el artículo 63 de la Ley 30/1992 , no puede ser estimado.

3. La cuestión ahora controvertida se examina en los fundamentos de derecho sexto, séptimo y octavo de la sentencia recurrida.

4. Ahora, siguiendo los razonamientos jurídicos expuestos inicialmente en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2017 , cabe señalar que el sistema de financiación autonómica establecido por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, crea una financiación adicional consistente en los fondos de convergencia autonómica, que son dos, el fondo de competitividad y el de cooperación (Título II de la Ley 22/2009, artículos 22 a 24 ). Como nota común a ambos -explica el Preámbulo de la Ley 22/2009, «(...) Se trata de Fondos creados con recursos adicionales del Estado y con los objetivos de aproximar las Comunidades Autónomas en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y la equidad».

   El Fondo de Competitividad viene regulado en el artículo 23, que le atribuye la finalidad de, mediante fondos adicionales del Estado, «(...) reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre Comunidades Autónomas, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal en todas y cada una de las Comunidades Autónomas y se desincentiva la competencia fiscal a la baja» ( artículo 23.1 Ley 22/2009 ). Y en el párrafo siguiente el propio artículo 23.1 explica que «mediante este Fondo (de Competitividad), se pretende garantizar que aquellas Comunidades Autónomas cuyos recursos por habitante ajustado proporcionados por el nuevo modelo previos a la aplicación de este Fondo sean inferiores a la media, teniendo en cuenta la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas, vean incrementados dichos recursos con arreglo a las reglas de funcionamiento de este Fondo».

   Por su parte, el artículo 24 de la Ley 22/2009 regula el Fondo de Cooperación, que se crea asimismo con recursos adicionales del Estado «(...) para complementar el Sistema de Financiación en la mejora del Estado de Bienestar y cumpliendo con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta» (artículo 24.1).

   Se trata así de dos fondos que, aunque nominal y conceptualmente diferenciados, bien pueden considerarse complementarios; y no sólo porque ambos integran la categoría de "fondos de convergencia autonómica" ( artículo 22 de la Ley 22/2009 ) sino porque, como seguidamente veremos, la regulación legal los interrelaciona, de manera que los recursos percibidos por una Comunidad Autónoma con cargo a uno de ellos se computa o incide a la hora de cuantificar la cantidad a percibir por el otro.

5. En el proceso de instancia la Junta de Andalucía argumentaba que la metodología aplicada por el Ministerio es incorrecta al tomar en consideración la participación de las comunidades autónomas en el Fondo de Cooperación a efectos del cumplimiento del objetivo del Fondo de Competitividad; y que al proceder de ese modo quedan desvirtuados los objetivos de los fondos de convergencia autonómica. Y por esa misma línea argumental discurre el motivo de casación, señalando la Junta de Andalucía que la Ley nunca mezcla los dos fondos de convergencia pues el Fondo de Cooperación y el Fondo de Competitividad atienden a objetivos diferentes.

   Estas afirmaciones de la recurrente chocan, sin embargo, con la redacción de los preceptos legales que regulan la materia. Así, al referirse a la distribución o reparto del Fondo de Competitividad el artículo 23.5 de la Ley 22/2009 establece que «(...) Cuando el índice que resulta de dividir la financiación homogénea de la Comunidad Autónoma por habitante ajustado, una vez adicionada su participación en los Fondos de Convergencia autonómica, por la financiación homogénea por habitante ajustado media, alcance el índice de capacidad fiscal con el límite establecido en Ley, o la unidad en el supuesto de ser el índice de capacidad fiscal menor que 1, la Comunidad Autónoma habrá alcanzado el objetivo del Fondo de Competitividad, en ese año, no recibiendo más fondos por este concepto».

   Y precisamente porque entre ambos fondos de convergencia autonómica -el de Competitividad y el de Cooperación- existe la interrelación que la Junta de Andalucía pretende negar, el artículo 24.4 de la Ley 22/2009 dispone que «(...) La participación de las Comunidades Autónomas beneficiarias en este Fondo de Cooperación se liquidará en el momento de liquidar el Fondo de Competitividad y la totalidad de los recursos del Sistema descritos la sección 3.ª del título I, con los datos de las variables existentes en ese momento».

6. En definitiva, no se cuestiona -y así lo destaca la sentencia recurrida- que en el ejercicio 2012 Andalucía estuviese comprendida en uno de los supuestos previstos en la norma para ser beneficiaria del Fondo de Competitividad, pues cumplía la condición señalada en el artículo 23.4.a) de la Ley 22/2009 : «a) El índice que representa su financiación homogénea por habitante ajustado respecto a la financiación homogénea por habitante ajustado media, sea inferior a 1». Pero el cumplimiento de esta condición -o de cualquier otra de las que se enumeran en los restantes apartados del artículo 23.4- no exime de la obligada observancia de los preceptos que regulan el reparto de los fondos de convergencia autonómica, incluido, claro es, el artículo 23.5 de la Ley 22/2009 que antes hemos transcrito. Y de la aplicación de este precepto es de donde resulta que Andalucía había alcanzado ya el objetivo del Fondo de Competitividad, por lo que no debía recibir más fondos por este concepto.

Sobre el tercer motivo de casación: el principio de transparencia; la merma de recursos.

1. El tercer motivo de casación, fundado en la infracción del principio de transparencia, así como de los artículos 2 , 40 , 156 y 157 de la Constitución ; 175.2 d) y f), 176.D.9 y 183.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y artículo 2, apartados b ) y e) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas , no puede prosperar, por las mismas razones que ya se examinaron en la sentencia de 13 de noviembre de 2017 -recurso de casación núm. 1857/2015 -, seguida por la de 23 de noviembre de 2017 -recurso de casación núm. 842/2015 -, a las que nos hemos referido constantemente.

2. En efecto, esta Sala no comparte la tesis argumental que desarrolla la letrada de la Junta de Andalucía, que aduce que la sentencia recurrida incurre en la infracción de las normas citadas -que se limita a enunciar- al llevar a cabo una interpretación de los preceptos de la Ley 22/2009 contraria al sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas, dando con ello lugar a una merma de recursos, con incidencia directa en el nivel de prestación de los servicios públicos traspasados por el Estado y que son financiados a través del Sistema de Financiación de las CCAA regulado en el Título I de la Ley 22/2009 y, complementariamente, a través del Fondo de Competitividad, produciendo efectos negativos en la consecución de la igualdad entre CCAA en la financiación de sus necesidades, en la solidaridad interterritorial y en el equilibrio financiero, así como en el crecimiento en términos de renta y de riqueza y en el objetivo de transparencia.

Vemos así que el motivo de casación parte de la premisa de que el Tribunal de instancia ha interpretado de manera desacertada los preceptos de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, siendo precisamente la interpretación y aplicación incorrecta de sus normas la que habría acarreado la vulneración de los principios y preceptos que se citan infringidos en este motivo, lo que ya quedó rechazado en el fundamento de derecho anterior.

Costas.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación; lo que comporta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a la parte recurrente.

Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros, más IVA si procede, por todos los conceptos.