STS 658/2018, 23 de Abril de 2018

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 30 de junio de 3016, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el presente Recurso Contencioso Administrativo (Procedimiento Ordinario número 433/2015) formulado ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por Ovidio , representado por el Procurador D. Ignacio Batllo Ripoll, contra la resolución de 22 de abril de 2015 del Sr. Viceconsejero de Transportes, Infraestructuras y Vivienda desestimatoria del recurso de Alzada formulado frente a la resolución de fecha 9 de marzo de 2015 de la Dirección General de Transportes de la Comunidad Autónoma de Madrid sobre la solicitud de quince autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor en el ámbito de la Comunidad de Madrid. Declaramos la disconformidad a derecho de la resolución recurrida, anulando la misma, con todas las consecuencias legales inherentes a dicho pronunciamiento. Todo ello con imposición de costas procesales a la Administración demandada.

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Comunidad de Madrid, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y por preparado el recurso, se emplazó a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

El Letrado de la Comunidad de Madrid presentó, con fecha 26 de octubre de 2016, escrito de interposición del recurso de casación, en el que formuló un único motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por vulneración de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y solicitó a esta Sala que dicte sentencia revocatoria de la sentencia recurrida.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó la representación de D. Ovidio , por escrito de 25 de enero de 2017, en el que solicitó a la Sala que desestime el motivo, confirmando la sentencia de instancia con imposición de costas causadas.

Por auto de 27 de septiembre de 2017 se aprobó la sucesión procesal de D. Ovidio por la mercantil Ponzano Cars S.L.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 17 de abril de 2018, fecha en que ha tenido lugar, con cumplimiento de las disposiciones legales.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid interpone el presente recurso de casación núm. 2607/2016, contra la sentencia de la Sección Octava de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de junio de 2016 (recurso contencioso-administrativo 433/2015 ).

La sentencia recurrida estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Ovidio (después sustituido por la mercantil PONZANO CARS SL), anula las resoluciones administrativas impugnadas -resolución 22 de abril de 2015 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Transportes de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 9 de marzo de 2015-, por la que se deniega la concesión de quince nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor (VTC) en el expediente NUM000 , en al ámbito de la Comunidad de Madrid, y declara el derecho de la demandante a las autorizaciones solicitadas.

Las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo, reiterando lo razonado en anteriores sentencias de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y del Tribunal Supremo que las confirma, en las que se declara que, una vez derogados los artículos 49 y 50 de la Ley de Ordenación de Transporte Terrestre 16/1987 (LOTT) por el artículo 21.2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley Omnibus), y los artículos 44 y 45.3 de su Reglamento, es posible denegar la solicitud de autorización con base en el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008, de 2 de enero, en la medida en que la posibilidad de establecer restricciones al número de autorizaciones prevista en el artículo 14 de la Orden tenía apoyo legal en los derogados artículos 49 y 50 LOTT.

También alude la fundamentación de la sentencia, reproduciendo lo razonado en sentencias anteriores, a las medidas operadas en el ámbito reglamentario. Así señala que el Real Decreto 919/2010 introdujo una serie de modificaciones al Reglamento de Ordenación de Transporte Terrestre, dejando, sin embargo, sorpresivamente vigente el artículo 181.2 del que es trasposición y desarrollo la Orden FOM/36/2008, que habilita para denegar licencias en el caso de que exista una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones otorgadas y los potenciales usuarios del servicio.

La Sala de instancia considera, en definitiva, que las limitaciones al libre acceso de este tipo de transporte son un "combinado" de las restricciones previstas en el apartado 2 del artículo 181 del Reglamento de Ordenación de Transporte Terrestre y en el suprimido artículo 49 LOTT / y artículos 44 y 45.3 del Reglamento) por lo que al haber quedado suprimido el título jurídico habilitante (artículo 49 LOTT), la resolución denegatoria impugnada queda privada de sustento.

Añade en el cuarto de los fundamentos jurídicos que «la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de julio, no altera la conclusión anterior porque el art. 48 de la citada ley requiere y remite a un desarrollo reglamentario posterior que no se había producido en el momento de la solicitud de las autorizaciones por parte del ahora recurrente en fecha 27 de enero de 2015, toda vez que el RD 1057/2015 de 20 de noviembre, no resultaría aplicable toda vez que el expresado RD entraría en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, que se produjo el 21 de noviembre de 2015.»

El recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid se articula en único motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , en el que alega que como consecuencia de la trasposición de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios del mercado interior, efectuada por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, suprimió o modificó los artículos 49 , 50 , 134 y otros de la Ley 19/1987, de 30 de julio, de Ordenación del Transporte Terrestre (LOTT), que constituían el título habilitante para el establecimiento de límites cuantitativos en el otorgamiento de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), por cuanto se oponían a la libertad de establecimiento, pero la situación cambió con la Ley 21/2003, de 7 de julio, que revitalizó la atribución a la Administración para que valorara la proporcionalidad en la concesión de licencias VTC, de acuerdo con su disposición final primera y la nueva redacción dada al artículo 48 de la LOTT y, en este caso, la solicitud de autorizaciones se presentó el 27 de enero de 2015, cuando estaba ya en vigor la Ley 9/2013 , que habilitó las restricciones cuantitativas.

Añade la parte recurrente que, de acuerdo con lo anterior, la cuestión litigiosa exige resolver si la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de julio, que volvía a permitir las restricciones, revitaliza el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT), aprobado por RD 122/1990, de 28 de septiembre, o es necesario un nuevo desarrollo reglamentario.

Estimando la parte recurrente que el Reglamento de la LOTT no desplegó su eficacia tras la Ley 25/2009, por carecer de soporte legal que amparara sus restricciones, cuestión en esencia de pura jerarquía normativa, ahora bien, esa pérdida de eficacia desapareció con la promulgación de la Ley 9/2013, volviendo a tener cobertura legal el desarrollo reglamentario de las restricciones.

Es importante consignar que la solicitud de autorizaciones cuya denegación se impugna en este recurso de casación se presentó en fecha 27 de enero de 2015, por cuya razón resulta aplicable la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, dicha ley entró en vigor el día 25 de julio de 2013, según su Disposición Final Cuarta .

Esta Sala ha dictado varias sentencias desestimando los recursos de casación formulados por la Comunidad Autónoma de Madrid, contra las sentencias que, anulando la denegación de autorizaciones, estimaron los recursos contencioso-administrativos y declararon el derecho de los actores al otorgamiento de aquéllas (en algún otro caso, este Tribunal estimó el recurso de casación cuando se había interpuesto contra sentencias desestimatorias).

Tales sentencias (referidas a solicitudes para las que era aplicable por razones cronológicas la Ley 9/2013, de 4 de julio), son entre otras las de fecha 6 de noviembre de 2017 (casación 3542/2015), de 13 de noviembre de 2017 (casación 3100/2015), de 14 de noviembre de 2017 (casación 3923/2015), de 16 de noviembre de 2017 (recursos de casación 3356/2015 y 3759/2015), y más recientes de fecha 29 de enero de 2018 (recursos de casación 3920/2015, 331/2016, 1344/2017 y 1225/2017), 30 de enero de 2018 (casación 3723/2015), y de 23 de marzo de 2018 (casación 474/2016).

Por ello, al plantearse similares cuestiones de fondo en todos estos recursos, con base en los mismos fundamentos, la respuesta de esta Sala ha de ser la misma, por razones de unidad de criterio y seguridad jurídica, limitándonos aquí a reproducir lo que dijimos en aquellas sentencias.

En nuestra sentencia de fecha 6 de noviembre de 2017 (recurso 3542/2015 ), hemos dicho lo siguiente en relación con las cuestiones que plantea la Comunidad de Madrid en el motivo único del presente recurso de casación (FJ 4º):

El artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, dispone lo siguiente:

Artículo 48.

El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello.

No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor.

Por su parte, el contenido del artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, es el que sigue:

Artículo 181.

[...]

2. El correspondiente Ayuntamiento podrá valorar las circunstancias externas concurrentes a la hora de emitir su informe sobre la procedencia del otorgamiento de las autorizaciones solicitadas, debiendo tenerse en cuenta la distinta naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo.

Cuando el correspondiente Ayuntamiento haya emitido su informe favorable y se cumplan los requisitos a que se refiere el punto anterior, el órgano competente sobre el transporte interurbano otorgará la autorización solicitada, pudiendo únicamente denegarla si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumple alguno de los requisitos exigibles [...].

En fin, el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008 dispone:

Artículo 14. Otorgamiento de las autorizaciones.

1. El órgano competente podrá denegar la autorización solicitada si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio.

En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

No obstante, aun no concurriendo la circunstancia prevista en el párrafo anterior, cuando el órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones entienda que existen desajustes entre la oferta y la demanda de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor en una determinada zona, el órgano competente de la comunidad autónoma podrá elaborar y aprobar un plan o programación de transporte en el que se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones o criterios relativos a la prestación de la actividad, así como de su distribución territorial. Cuando exista dicho plan o programación, la decisión administrativa sobre el otorgamiento de las autorizaciones que hayan de domiciliarse en el territorio afectado tendrá carácter reglado, pudiendo revestir carácter negativo, únicamente, cuando se incumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo 5 ó cuando así deba resultar de los criterios previstos en el plan [...].

La controversia suscitada se contrae a determinar si al amparo de la previsión contenida en el artículo 48.2 que acabamos de transcribir cabe considerar subsistentes o renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero (tesis que sostiene la resolución impugnada y mantenida por la Comunidad de Madrid en el curso del proceso), o si, por el contrario, la supresión de los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT) por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley omnibus), dejó privadas de todo respaldo y cobertura a aquellas normas reglamentarias, de manera que la previsión contenida en el nuevo artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , no tiene efectividad hasta que se produzca el desarrollo reglamentario que en ella se anuncia y que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre (tesis de la parte demandante).

Como antes hemos visto -sirva de muestra el fragmento que hemos transcrito de la sentencia de 27 de enero de 2014 (casación 5892/2011 ), luego reproducido en sentencias de 29 de enero de 2014 (casación 105/2012 ), 13 de febrero de 2015 (casación unificación de doctrina 2076/2014 ), 21 de enero de 2016 (casación 134/2014 ) y en otras sentencias que antes hemos citado- esta Sala ha declarado que « (...) ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia».

Es cierto que esos preceptos reglamentarios en los que dice ampararse la resolución denegatoria impugnada ( artículos 181.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/30/2008, de 9 de enero) no fueron formalmente derogados por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Y, por otra parte, la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestre, declara vigentes el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia. Conjugando ambos datos, la Administración autonómica pretende relativizar el alcance de aquella declaración jurisprudencial de que los citados artículos 181.2 del ROTT y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero "han de entenderse derogados" aduciendo que si bien fueron inaplicables durante el periodo que se inició a raíz de la Ley 25/2009 , que los dejó sin respaldo legal, luego volvieron a encontrar ese respaldo con la Ley 9/2013, de 4 de julio, de manera que en tanto no se produjese el desarrollo reglamentario de ésta volverían a ser de aplicación aquellas anteriores disposiciones reglamentarias que no estaban formalmente derogadas.

El planteamiento de la Administración autonómica demandada (recurrente en casación) no puede ser compartido.

Debemos recordar que la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , declara vigentes el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y las disposiciones dictadas para su ejecución "...en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia".

Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse " (...) de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación"; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario de limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, "(...) cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local".

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , redactado también por la Ley 9/2013, establece que "(...) El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte".

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactados por Ley 9/2013. Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El Preámbulo de esta Ley 20/2013 admite que la sujeción a "autorización" puede ser instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en determinados ámbitos o sectores, entre otros, el de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor. Pero la propia Ley 20/2013 establece luego en sus artículos 16 , 17 y 18 una serie de pautas y criterios sobre la base de los principios de libre iniciativa económica y de necesidad y proporcionalidad, a fin de impedir que se establezcan restricciones o requisitos que resulten injustificados o desproporcionados. No ignoramos que, por sentencia del Tribunal Constitucional STC 79/2017, de 22 de junio de 2017 , han sido declarados inconstitucionales y nulos algunos de los puntos del citado artículo 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre -en concreto, las letras b/, c/ y e/ del apartado segundo- , pero nuestro razonamiento viene referido a aquellos otros apartados del artículo 18 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, además de a lo dispuesto en los artículos 16 y 17 la propia Ley 20/2013 , que también hemos citado.

Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 .

El desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactado por Ley 9/2013 se produjo finalmente, como sabemos, por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Pero no procede que entremos a examinar aquí el contenido de sus disposiciones, ni su acomodo a las normas legales antes señaladas, pues es claro que el citado Reglamento no es aplicable ratione temporis al caso que nos ocupa.

Por las razones expuestas anteriormente, que son plenamente trasladables al supuesto aquí examinado, procede desestimar el único motivo del recurso de casación formulado por la Comunidad de Madrid, y confirmar la sentencia de instancia que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Ovidio (después PONZANO CARS SL), y anula las resoluciones administrativas impugnadas, declarando el derecho de dicha entidad al otorgamiento de las quince nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor solicitadas.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte aquí recurrente en las costas del mismo, de conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado cuarto del citado precepto, limita a 4.000,00 € el importe máximo a reclamar por la parte recurrida por todos los conceptos como costas procesales, más el IVA que corresponda en su caso.