STS 563/2018, 5 de Abril de 2018

Por el procurador de los tribunales don Antonio de Palma Villalón, en la representación que ostenta, ha preparado recurso de casación, interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación.

Primero.- Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.2: Infracción de las Normas Relativas a los Actos y Garantías Procesales que produzcan indefensión. Se denuncia infracción e indebida aplicación del artículo 51.12 del Estatuto de los Trabajadores y el Real Decreto Ley 801/2011.

Segundo.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Se denuncia infracción por indebida aplicación de los artículos 49.1.g ) y 51.12 del Estatuto de los Trabajadores al estimar la concurrencia de fuerza mayor impropia como causa justificativa de la extinción de las relaciones laborales de los trabajadores de las Cámaras Agrarias Provinciales y Locales de Andalucía.

Y termina suplicando a la Sala que «...que dicte Sentencia casando la Sentencia recurrida de 9 de julio de 2015 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S.J .A. sede Sevilla, estimando las peticiones de la demanda inicial y de la ampliación de la misma.»

La representación procesal de la Comisión Liquidadora de las Cámaras Agrarias de Andalucía se opuso a los recursos de casación interpuestos de contrario y suplica en su escrito a la Sala que « ...dicte Sentencia por la que desestimando dicho recurso de casación, confirme la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunales Superior de Justicia de Andalucía de 9 de Julio de 2015 dictada en el Recurso 931/2011 , declarando ajustada a derecho la resolución administrativa recurrida, por ser todo ello de justicia.»

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía también se opuso a los recursos de casación interpuestos de contrario y suplica en su escrito a la Sala que « ...desestime los motivos formulados en el mismo».

Mediante providencia de fecha 23 de enero de 2018 se señaló para votación y fallo el día 20 de febrero del mismo año y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez.

En la fecha acordada, 20 de febrero de 2018, ha tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 3 de abril se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

Cincuenta y nueve trabajadores de las extinguidas Cámaras Agrarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de un lado, y siete más, de otro, interponen sendos recursos de casación contra la sentencia de fecha 9 de julio de 2015, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , que desestima los recursos contencioso-administrativos interpuestos por aquellos contra la resolución del Director General de Trabajo de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía de 13 de septiembre de 2011, que autorizó a las ocho Cámaras Agrarias Provinciales y a las treinta y una Cámaras Agrarias Locales que cita a extinguir las relaciones laborales con los trabajadores de cada una de ellas que a continuación identifica " desde el29 de julio de 2010, fecha del hecho causante de la fuerza mayor por la entrada en vigor del Decreto-Ley 512010 de 27 de julio (BOJA 28 de julio de 2010), que declara en su artículo 14 la extinción de las Cámaras Agrarias de Andalucía" ; y contra la del Director General de Relaciones Laborales de la Secretaría General de Empleo de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de 28 de noviembre de 2012, que desestima el recurso de alzada (sic) interpuesto contra la anterior.

No debemos acoger ninguna de las causas de inadmisión de aquellos dos recursos de casación que opone la representación y dirección letrada de la Junta de Andalucía.

De un lado, y por lo que hace al primero, porque en el escrito de interposición, en sus dos motivos, no deja de verse en algunos de sus párrafos, pocos ciertamente, qué crítica, por mínima que sea, se dirige a algunas de las razones de decidir de la sentencia recurrida. Y, además, porque el primero de ellos, aunque defectuosamente encabezado, permite ver, sin dar lugar a serias dudas, que lo que denuncia, discrepando de la conclusión que ahí alcanza la Sala de instancia al rechazar que el procedimiento seguido hubiera causado indefensión, es el incumplimiento en la tramitación del expediente de regulación de empleo de determinados tramites, o su cumplimiento defectuoso, a lo que aúna la infracción de las Leyes 30/1992 y 4/1999, de rango superior, dice, al Real Decreto núm. 801/2011; infracción de tales leyes que sí fue anunciada en el último folio del escrito de preparación.

Y, de otro, porque el segundo contiene también en sus dos motivos, y no con oscuridad, una crítica fundada de algunas de aquellas razones de decidir. Además, porque la existencia o no de la causa de fuerza mayor impropia que sustenta la solicitud de iniciación del ERE y acogen tanto las resoluciones administrativas impugnadas como la sentencia recurrida, es en sí misma una cuestión jurídica, cuya decisión no requiere en este caso combatir en casación los aspectos fácticos que son de ver en esa sentencia. Y, por último, porque con la sola excepción de la que se denomina legitimación de la Comisión Liquidadora para promover la extinción de las relaciones laborales de los trabajadores de las Cámaras, de la que trataremos en el fundamento de derecho sexto, no es la interpretación de las normas autonómicas que dieron lugar al hecho causante, ni las de desarrollo reglamentario [Decreto-ley núm. 5/2010, de 27 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Reordenación del sector público; Ley 1/2011, de 17 de febrero, de Reordenación del sector público de Andalucía; y Orden de 28 de julio de 2010 del Consejero de Agricultura y Pesca, que establece las funciones, composición (ésta, modificada por la de 7 de julio de 2011) y régimen de funcionamiento de la Comisión Liquidadora y regula el procedimiento para la liquidación de los bienes, derechos y obligaciones que constituyen el patrimonio de las extintas Cámaras Agrarias de Andalucía] la que con carácter principal ha de efectuarse para la decisión de aquellos recursos, sino, más bien, la de los artículos 49.1.h ) y 51.12 del Estatuto de los Trabajadores (en la versión vigente al iniciarse y resolverse el ERE), y sus concordantes, junto a la jurisprudencia recaída sobre ellos en las Salas Tercera y Cuarta de este Tribunal Supremo.

Antes de seguir adelante, conviene reflejar la síntesis de aquellas normas autonómicas:

El Decreto-ley 5/2010 y luego la Ley 1/2011, ambos en el art. 14 , declaran extinguidas todas las Cámaras Agrarias de cualquier ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Prevén, en el art. 15 de ambos textos, que la total liquidación del patrimonio y las relaciones jurídicas de dichas Cámaras y su adscripción se llevarán a efecto por una comisión liquidadora. Ordenan, en el 16, que el resultante de la liquidación del patrimonio de las Cámaras Provinciales sea objeto de traspaso, con carácter preferente, a las organizaciones profesionales agrarias más representativas para su aplicación a fines y servicios de interés general agrario; y que el resultante de la liquidación del patrimonio del resto de las Cámaras sea objeto de traspaso, para su aplicación a esos mismos fines y servicios de interés general agrario. Y disponen, en el 17, que una vez extinguidas las Cámaras, y mientras se llevan a cabo todas las operaciones necesarias para la total liquidación y adscripción de su patrimonio, la Consejería competente en materia de agricultura, directamente o a través de sus entes instrumentales, asumirá de forma provisional los derechos y obligaciones de las entidades extinguidas, limitando su responsabilidad por dichas obligaciones al patrimonio de las Cámaras que se liquidan.

Iguales normas se contienen asimismo en el Decreto-ley 6/2010, de 23 de noviembre, de Medidas complementarias del Decreto-ley 5/2010.

Amén de ello, en la exposición de motivos de la Ley 1/2011 obran unos párrafos que no enlazan directamente con el ERE que aquí nos ocupa pero cuya transcripción literal parece conveniente.

Dicen así: «[...] en virtud del diálogo social permanente, el día 18 de noviembre de 2010 se alcanzaron una serie de acuerdos en la Mesa General de Negociación del Empleado Público de la Administración de la Junta de Andalucía, que modificaron determinados aspectos del Decreto-Ley 512010, de 27 de julio, a fin de concretar los procedimientos de integración del personal funcionario y laboral que pudiera verse afectado por la aplicación de las medidas contempladas en la citada norma" . "[...] queda reforzada la garantía de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad para el acceso a la condición de personal funcionario o laboral de la Administración General de la Junta de Andalucía. De este modo, se establece expresamente que no existirá ningún procedimiento de acceso a dicha condición distinto al establecido para la ciudadanía en general, para el personal laboral que se integra en las nuevas agencias, procedente de entidades instrumentales que se extinguen o se transforman».

Aunque son de sobra conocidos, no está de más tener a la vista el tenor de aquellos artículos del Estatuto de los Trabajadores en la versión temporal antes indicada.

El art. 49.1.h) disponía (y dispone ahora, con el único cambio intranscendente del número del apartado que indica al terminar) que el contrato de trabajo se extinguirá ... Por fuerza mayor que imposibilitedefinitivamente Ja prestación de trabajo, siempre que su existencia haya sido debidamente constatada conforme a lo dispuesto en el apartado 12 del artículo 51 de esta Ley.

Y ese art. 51.12 (hoy el 51.7, con ligeros cambios) decía así:

La existencia de fuerza mayor, como causa motivadora de Ja extinción de los contratos de trabajo, deberá ser constatada por la autoridad laboral, cualquiera que sea el número de los trabajadores afectados, previo expediente tramitado conforme a lo dispuesto en este apartado.

El expediente se iniciará mediante solicitud de la empresa, acompañada de Jos medios de prueba que estime necesarios y simultánea comunicación a /os representantes legales de Jos trabajadores, quienes ostentarán la condición de parte interesada en la totalidad de Ja tramitación del expediente.

La resolución de Ja autoridad laboral se dictará, previas /as actuaciones e informes indispensables, en el plazo de cinco días desde Ja solicitud, y surtirá efectos desde la fecha del hecho causante de Ja fuerza mayor.

La autoridad laboral que constate la fuerza mayor podrá acordar que la totalidad o una parte de la indemnización que corresponda a /os trabajadores afectados por la extinción de sus contratos sea satisfecha por el Fondo de Garantía Salarial, sin perjuicio del derecho de éste a resarcirse del empresario.

Haciendo un resumen que no resulta fácil, cabe afirmar que en aquellos dos recursos se denuncian, no sin incurrir en una cierta amalgama, las siguientes infracciones:

--Incumplimiento o defectuoso cumplimiento de los trámites procedimentales, que causó indefensión a los trabajadores. De un lado, porque se utilizó el procedimiento a seguir para un supuesto de fuerza mayor a uno de fuerza mayor impropia, pese al tiempo transcurrido, un año, entre el hecho causante y el inicio del expediente; razón por la cual cabía no haber acudido a ese procedimiento tan rápido. Y, de otro, porque el escasísimo tiempo otorgado a tal fin, un día, hizo que los trabajadores no dispusieran realmente del trámite de audiencia y no pudieran formular alegaciones (primer motivo del recurso que citamos primero al iniciar estos fundamentos de derecho).

--Inexistencia de causa de fuerza mayor impropia pues: (1) La extinción de las Cámaras no fue un hecho imprevisible, dado que ya estaba previsto en la Disposición Adicional Única de la Ley 18/2005, de 30 de septiembre, y dado que si la resolución se dicta un año después del hecho causante, éste perdió el carácter de imprevisible. (2) Falta el requisito de la inevitabilidad respecto del segundo ERE, el basado en la causa de fuerza mayor impropia, pues antes se había iniciado otro ERE basando la extinción en la pérdida de la personalidad jurídica del contratante y en causas productivas y organizativas.

(3) Tampoco fue un hecho involuntario, pues nace de la voluntad de la Junta de Andalucía (segundo motivo de aquel primer recurso).

--No concurren los requisitos que con arreglo a aquel art. 49.1.h) y a la jurisprudencia de la Sala de lo Social ( SS de 1O de marzo y 5 de octubre de 1999 y de 5 de julio de 2000) y de la Sala de lo Contencioso - Administrativo (SS de 5 de octubre de 1989 , 7 de marzo y 16 de mayo de 1995 , y 10 de febrero y 17 de octubre de 1997 ) ha de reunir la causa de fuerza mayor, pues, según frases de la parte que aquí extractamos: (1) Las Cámaras Agrarias no son un empresario privado, un tercero, ajeno a la Administración pública. Es la Administración quien en uso de sus facultades decide extinguir una entidad de derecho público integrada en su estructura administrativa. La facultad de extinguir las Cámaras correspondía a la Administración Andaluza, quien no solo extingue sino que liquida su patrimonio, asume sus funciones, etc. Por tanto, la Comunidad Autónoma con competencia exclusiva en materia de agricultura, ha decidido extinguir las Cámaras y asumir, a través de la Consejería de Agricultura, las funciones y servicios de las Cámaras Agrarias, su patrimonio, pero no así su personal. En definitiva, no se trata de un elemento exterior que queda fuera de la esfera de control del empresario, puesto que el órgano con capacidad de decisión sobre la extinción de las Cámaras Agrarias era la Administración Andaluza. (2) No nos encontramos ante un hecho involuntario, puesto que nace de la voluntad decidida de la Junta de Andalucía. Es una decisión voluntaria, previsible y evitable. (3) La decisión de extinguir las Cámaras no imposibilita definitivamente la prestación del trabajo, pues en la Mesa General de Negociación del Empleado Público a que se refiere la Exposición de Motivos de la Ley 1/2011 pudo tratarse y evitarse, integrando al personal de las Cámaras Agrarias en una de las Agencias creadas por el Decreto-ley, como ocurrió con otros organismos públicos extinguidos por éste. Además, las Cámaras Agrarias fueron extinguidas, pero no así sus funciones. Del art. 17 de dicho Decreto-ley se sigue que, entre la extinción de las Cámaras (julio de 2010) y la extinción de los contratos de trabajo (agosto de 2011), la Consejería de Agricultura asumió la titularidad de las relaciones laborales. De forma provisional, porque así lo decidió, pero la extinción de las Cámaras no imposibilitó la continuidad de la prestación de servicios. No existía ninguna traba legal para llevar a cabo la subrogación del personal, al igual que se hizo en 1993 cuando el Real Decreto 144/1993 llevó a cabo el traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Cámaras Agrarias, en cuyo momento se asumió por la Junta de Andalucía parte del personal de las Cámaras. (4) La extinción de las Cámaras no es una causa de extinción de las relaciones laborales por fuerza mayor, sino que sería causa de extinción por pérdida de la personalidad jurídica del empresario. Se ha vulnerado así el art. 49.1.g) del Estatuto de los Trabajadores . Ello sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 44 del mismo Estatuto. Tras la extinción de las Cámaras se produjo una sucesión empresarial y la titularidad de la relación laboral fue asumida por la Junta de Andalucía. La jurisprudencia señala que es muy difícil que en el ámbito de las Administraciones públicas pueda producirse la extinción del contrato de trabajo por esta específica causa de extinción de la personalidad jurídica del contratante, dado que normalmente en dicho ámbito, cuando se produce la extinción de un ente público, las competencias y funciones de un organismo extinguido se transfieren a otro (motivo primero del segundo de aquellos recursos).

--El procedimiento a seguir en el supuesto de extinción de la personalidad jurídica del contratante era distinto del seguido y más garantista, pues exige un periodo de consultas por tiempo no superior a treinta días y un plan de acompañamiento social. Amén de ello, aquella Orden de 28 de julio de 2010 no tiene ni un solo artículo que faculte a la Comisión para extinguir las relaciones laborales de los trabajadores de las extintas Cámaras Agrarias. Es más, su art. 2 determina que la Comisión Liquidadora es un órgano de asesoramiento y propuesta de la Junta de Andalucía, disponiendo su art. 4 que la posterior aprobación de las propuestas, si procede, se hará por la persona titular de la Consejería de Agricultura y Pesca. En conclusión, la Comisión carece de legitimación para promover la extinción de las relaciones laborales de los trabajadores de las Cámaras agrarias (motivo segundo y último de aquel segundo recurso).

En un orden lógico, es esta última cuestión la que primero debemos abordar. Y rechazar, pues como ya dejamos indicado en el fundamento de derecho segundo, la respuesta a la misma depende sólo de la interpretación de las normas autonómicas ya citadas, que serían en su caso las únicas que podría haber infringido la Sala de instancia al afirmar que tal legitimación resulta patente a tenor del art. 15 de la Ley 1/2011 , añadiendo a continuación que en igual sentido se pronunció la sentencia de la Sala de lo Social de Granada de 23 de mayo de 2013 .

La dicción del art. 86.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA ), en la versión vigente al tiempo de dictarse la sentencia recurrida, avala directamente la respuesta que acabamos de dar.

En el orden antes anunciado, las siguientes cuestiones que debemos abordar son todas aquellas que suscitan los recursos de casación sobre la regularidad del procedimiento seguido para declarar la extinción de las relaciones laborales objeto del litigio.

También para ellas no observamos infracción jurídica alguna que conduzca a casar la sentencia de instancia. Por las siguientes razones:

Que la fuerza mayor sea propia o impropia, atendiendo a una distinción suficientemente clara en aquella jurisprudencia, no cambia el procedimiento a seguir, que lo es, en ambos casos, el dispuesto, entonces, en el art. 51.12 del Estatuto de los Trabajadores y en los artículos 25 , 26 y 27 del Reglamento que aprobó el Real Decreto 801/2011 , de 1O de junio, luego derogado por el Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre.

En igual sentido, el hecho de que la solicitud de iniciación del expediente (con entrada en el Registro correspondiente el día 16 de agosto de 2011) se presentara transcurrido un año y unas semanas de la entrada en vigor (el 29 de julio de 2010) del Decreto-ley 5/2010, o casi seis meses después de que entró en vigor (el 22 de febrero de 2011) la Ley 1/2011, tampoco determina que aquél hubiera debido ser otro. Ello sin perjuicio de la posible valoración de tal hecho a otros efectos.

Salvo que al instruir el procedimiento se constate la inexistencia de la causa alegada, es ésta y no otra, aunque esa otra se invocara en un expediente anterior luego desistido y archivado, la que determina el procedimiento a seguir. Ello, también, sin perjuicio de la posible valoración a otros efectos de la invocación sucesiva de dos causas distintas para alcanzar el mismo fin.

Por último, el estudio del escrito de interposición de aquel primer recurso pone de relieve que en la tramitación del procedimiento no dejaron de observarse, sin incurrir tampoco en ningún defecto relevante o transcendente, los trámites ordenados en los preceptos ya citados. En efecto, se desprende de aquel escrito que la Comisión Liquidadora comunicó por burofax, bien el mismo día 16 de agosto, bien en el siguiente, que había presentado ante la autoridad laboral solicitud de extinción de los contratos por causa de fuerza mayor. Aunque en el párrafo que habla de ello queda claro el conocimiento de tal burofax por las Cámaras Agrarias de Jaén, Huelva, Granada y Cádiz, nada se dice de su desconocimiento por las restantes. Se desprende también que el 29 de agosto se cursó notificación a los interesados de que los parciales expedientes de regulación de empleo habían sido acumulados en uno solo. Se lee luego que el 6 de septiembre los trabajadores de las Cámaras Agrarias de Andalucía reciben comunicación de la Comisión Liquidadora acerca de que el siguiente día 8 se procedería a darles vista del expediente en la Sala de Juntas de la Dirección General de Trabajo, otorgándoles también trámite de audiencia por término de un día para que pudieran presentar alegaciones. Y se lee asimismo que el Letrado designado por los trabajadores de las Cámaras Agrarias se personó el 7 de septiembre en dicha Sala de Juntas.

Así las cosas, debemos afirmar, pues no se traen a nuestra consideración elementos de juicio o prueba que conduzcan a otras conclusiones: Que sí existió la comunicación requerida en el párrafo segundo de aquel art. 51.12 y en el art. 26 del Reglamento aprobado por el antes citado Real Decreto 801/2011 . Y que también se otorgó el trámite de audiencia por el brevísimo plazo de un día, tal y como ordenaba el párrafo segundo del art. 27 de dicho Reglamento.

Y, de modo más contundente aún, hemos de afirmar que ningún vestigio de indefensión para los trabajadores afectados por el ERE se desprende de los argumentos que se traen a este Tribunal.

La cuestión que debemos abordar ahora es la relativa a si cabe afirmar como cierto lo que invoca el primer motivo del segundo de aquellos recursos cuando alega que tras la extinción de las Cámaras se produjo una sucesión empresarial y la titularidad de la relación laboral fue asumida por la Junta de Andalucía.

Disponía y dispone el art. 44.2 del Estatuto de los Trabajadores que se considerará que existe sucesión de empresa cuando la transmisión afecte a una entidad económica que mantenga su identidad, entendida como un conjunto de medios organizados a fin de llevar a cabo una actividad económica, esencial o accesoria.

A su vez, leemos en la sentencia de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo de 27 de abril de 2015, dictada en el rrecurso de casación para la unificación de doctrina núm. 348/2014 , que la doctrina de dicha Sala sobre la sucesión de empresas [a partir de las sentencias de 20 y 27 de octubre de 2004 , reiteradas por las de 29 de mayo y 27 de junio 2008 , que rectificaron tesis anteriores para acomodarlas al criterio que en aplicación de la Directiva 2001/23 mantenía el TJCE (hoy TJUE) en sentencias como las de 10-12-1998, casos Sánchez Hidalgo y Hernández Vidal, 25-1-2001, caso Liikeene , 24-1-2002, caso Temco Service Industries , y 13-9-2007, caso Jouini , y que se refleja, en fin, en sentencias de aquella Sala de 28 de abril de 2009 , 12 de julio de 2010 , 7 de diciembre de 2011 , 28 de febrero y 5 de marzo de 2013, 8, 9 y 1O de julio y 9 de diciembre de 2014 ] afirma, la indicada doctrina, repetimos, en lo que ahora importa, que lo determinante para saber si se produce o no una sucesión empresarial no depende tanto de que el nuevo empresario, el que continúa la actividad, sea o no propietario de los elementos patrimoniales necesarios para su desarrollo, y al margen también de que existiera o no un negocio jurídico entre cedente y cesionario, sino que lo decisivo es que se produzca realmente un cambio de titularidad de la empresa, centro de trabajo o unidad productiva autónoma y que la transmisión afecte a una entidad económica que continúe manteniendo su propia identidad.

No es nada de eso, en suma, lo que a la vista de los argumentos de las partes recurrentes podemos tener por constatado tras la extinción de las Cámaras Agrarias de Andalucía. Aquellos artículos 14, 15, 16 y 17 de las dos normas autonómicas con rango legal ya extractados, no contemplan un supuesto de sucesión en la titularidad de las Cámaras Agrarias de Andalucía de modo tal o en el sentido o con el efecto preciso de que esa transmisión o cambio de titularidad lo sea o recaiga sobre una entidad económica que continúa manteniendo su propia identidad. Al contrario, extraen, desagregan o separan, tanto sus medios personales y materiales, como sus mismas funciones, sin el designio de concentrar todo ello más tarde en una nueva entidad que vaya a actuar como una unidad productiva autónoma de la que quepa predicar que mantenga o refleje la misma identidad de aquéllas. Nada en contra de esa desagregación y visión general se desprende en concreto del último de los artículos citados, pues ahí lo único que se ve es una asunción meramente provisional, opuesta a la idea de continuidad, y limitada al tiempo necesario para llevar a cabo las operaciones precisas para la total liquidación y adscripción del patrimonio de las Cámaras, no a uno, sino a una diversidad de destinatarios.

Por fin, procede iniciar el análisis de si en el caso que enjuiciamos concurrió o no la causa de fuerza mayor impropia que sustentó la solicitud de iniciación del ERE y que se tuvo por existente en las resoluciones administrativas y en la sentencia aquí recurrida.

Es conocido, en suma y en pocas palabras, que el concepto de fuerza mayor como causa de extinción de los contratos de trabajo alude a un suceso externo a la esfera de actividad del empresario, del todo independiente de su voluntad, que no pudo preverse o que previsto no pudo evitarse y que imposibilita definitivamente la prestación de trabajo. Y es conocido también que la doctrina y la jurisprudencia coinciden en que el impedimento de la prestación de trabajo por acto de autoridad o "factum principis" constituye una causa de extinción del contrato de trabajo equiparable a la fuerza mayor bajo la denominación de fuerza mayor impropia. Ésta es, en fin, la que generan hechos provenientes de decisiones del legislador, o de las Administraciones públicas u otros distintos de las catástrofes naturales, accidentales u ocasionales.

Procede pues analizar cada uno de esos componentes en la medida en que han sido puestos en tela de juicio por las recurrentes en casación.

Las consideraciones referidas a que las Cámaras Agrarias extinguidas tenían naturaleza de Corporaciones de Derecho Público, con personalidad jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines; o a que participaban de la naturaleza de Administraciones Públicas a los efectos de su constitución y de su organización, así como también a los de los actos (administrativos, por tanto) que dictaran en el ejercicio de sus competencias como Entes de Derecho Público, nada dicen en contra de que el suceso tenido como fuerza mayor haya de ser valorado como externo a la esfera de su actividad; o como uno que proviene de quien no es un tercero ajeno a aquéllas, como lo sería, en suma, la Administración de la Junta de Andalucía.

Es así, sencillamente, porque aquel suceso nace de disposiciones legislativas, no de actos o disposiciones administrativas dictados por un órgano con competencia para ocupar la posición jurídica de las propias Cámaras. Disposición legislativa es la que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía adoptó mediante el Decreto-ley 5/2010, y lo es la Ley posterior 1/2011.

Abordamos ahora si la extinción de las Cámaras Agrarias de Andalucía ordenada en esas disposiciones legislativas constituyó un suceso que no hubiera podido preverse, o que, previsto, fuera inevitable. Para ello no es ocioso el relato que a continuación hacemos.

La Ley 18/2005, de 30 de septiembre, que derogó la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecieron las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, se dirigió, tal y como se lee en su exposición de motivos, a eliminar la regulación estatal, pero no a suprimir las Cámaras, cuestión, ésta, que dejaba a disposición de las Comunidades Autónomas, que serían las que adoptasen la decisión sobre su supresión o mantenimiento, su régimen jurídico y, en su caso, la disolución y liquidación de acuerdo con los procesos regulados en la norma autonómica correspondiente.

A raíz de ello y sin ningún ánimo exhaustivo, innecesario para la decisión de este recurso, alguna Comunidad Autónoma, como la de Castilla y León mediante Ley 1/1995, de 6 de abril, optó por perpetuar dichas Cámaras. Otras, como las del País Vasco (Ley 13/2007, de 27 de diciembre), Canarias (Ley 6/2010, de 8 de julio), Navarra (Ley Foral 21/2008, de 24 de diciembre) o Murcia (Ley 5/2008, de 13 de noviembre) decidieron extinguirlas. Una tercera opción, intermedia, cabe ver en la de Extremadura (Ley 3/1997, de 20 de marzo) o Aragón (Ley 2/1996, de 14 de mayo), que hicieron desaparecer las Cámaras Agrarias Locales, manteniendo las Cámaras Agrarias Provinciales. O una última, como la de Galicia (Ley 1/2006, de 5 de junio), que amén de disolver las Cámaras Agrarias Provinciales, creó instituciones que podían venir a suplir parte de sus funciones.

Además, los regímenes jurídicos resultantes en las Comunidades Autónomas que optaron por la extinción son diversos.

Así, en lo que aquí es de interés, la de Canarias estableció en la Disposición adicional tercera de aquella Ley que el personal indefinido contratado en régimen de Derecho laboral por las Cámaras Agrarias Provinciales de Las Palmas y de Santa Cruz de Tenerife podrá integrarse, como personal laboral fijo, en las categorías y grupos que correspondan del 111 Convenio Colectivo Único del Personal Laboral de la Comunidad Autónoma de Canarias, teniendo en cuenta que la integración que pueda realizarse lo sea en la categoría que corresponda del citado convenio colectivo por analogía de la misma con la que se hubiera señalado al tiempo de suscribir el contrato de trabajo o la que, con posterioridad, hubiera podido serle reconocida con autorización expresa de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias o, en su caso, de la Administración General del Estado.

La de Murcia dispuso en su art. 5 que el personal que en la fecha de entrada en vigor de aquella Ley tuviera la condición de trabajador de la Cámara Agraria de la Región de Murcia se integrará y obtendrá destino en la Administración general de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en virtud del mecanismo de sucesión de empresa regulado en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores . Dicha integración se efectuará como personal laboral fijo. A tal efecto se procederá a efectuar una asimilación de categorías profesionales entre las que ostenta el citado personal y las existentes en el convenio colectivo de trabajo para el personal laboral al servicio de la Administración pública de la Región de Murcia. El personal con derecho a integración que renuncie a la misma percibirá una indemnización cuya cuantía será de treinta y tres días de salario por año de servicio, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año, con un máximo de doce mensualidades.

La de Extremadura dispuso en sus artículos 3 y 4, dicho aquí en síntesis, que se respetará al personal funcionario transferido como consecuencia del Real Decreto 1862/1995, de 17 de noviembre , sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura, en materia de Cámaras Agrarias, integrándose en los cuerpos y escalas de la Administración Autónoma de Extremadura. Que el personal interino y contratado laboral transferido como consecuencia del Real Decreto de transferencia, no variará su vinculación administrativa o laboral por tal motivo, respetándose sus derechos económicos reconocidos. Que la Junta de Extremadura podrá redistribuir el personal transferido adscrito a las Cámaras Agrarias que resulten extinguidas como consecuencia de la aplicación de la presente Ley, con el fin de garantizar el adecuado funcionamiento de los servicios y sus necesidades. O que el personal propio de las Cámaras Agrarias Locales que desarrolla su trabajo en dichas Cámaras se integrará en la Cámara Agraria Provincial, subrogándose la misma en todas las condiciones del Régimen Jurídico de éstos. Dicho personal, a propuesta de la Junta de Extremadura, podrá pasar a prestar servicio en los Ayuntamientos mediante la firma de Convenios, para desarrollar funciones de interés agrario. La Junta de Extremadura subvencionará a las Cámaras Agrarias Provinciales y a los Ayuntamientos afectados para el pago del personal citado.

Y la de Galicia, después de establecer en su Disposición adicional tercera la disolución de las Cámaras Agrarias Provinciales, ordenó, en la quinta, que el personal laboral indefinido contratado en régimen de derecho laboral por las cámaras agrarias provinciales tendrá opción de integrarse en las categorías y grupo que corresponda del IV Convenio colectivo único del personal laboral de la Xunta de Galicia. A estos efectos, se tendrán en cuenta las funciones que desempeñaban en las cámaras agrarias provinciales en el momento de su integración y la titulación académica que posean, que habrá de coincidir necesariamente con el nivel de titulación académica que se requiera en cada caso para acceder al grupo del convenio en que se pretenda la integración.

A la vista de lo anterior y como conclusión, cabe afirmar que no era imprevisible que la Comunidad Autónoma de Andalucía adoptara la decisión de extinción de las Cámaras Agrarias existentes en su territorio, pues otras Comunidades Autónomas habían adoptado antes la misma decisión. Lo que sí era imprevisible dados esos antecedentes era el concreto régimen jurídico que finalmente pudiera de resultar.

Pero amén de ello y como es evidente, cabe afirmar también que la extinción finalmente decidida constituyó un suceso inevitable, en el sentido, sólo en él, de que nada estaba al alcance de aquellas Corporaciones de Derecho Público para evitar el suceso. Otra cosa es que lo fuera en el sentido más propio, más adecuado cuando aplicamos el concepto de fuerza mayor como causa de un expediente de regulación de empleo, de la incidencia del suceso en la continuidad de la actividad laboral. Pero de ello nos ocupamos a continuación.

Llegamos así al análisis del último componente necesario para poder apreciar si nos hallamos ante un supuesto de fuerza mayor, impropia en este caso. Esto es, el referido a que el "hecho" acaecido imposibilitara definitivamente la prestación de trabajo, tal y como exige aquel art. 49.1.h) del Estatuto de los Trabajadores . Para ello resulta imprescindible hacer las siguientes consideraciones:

-El art. 16, tanto del Decreto-ley 5/2010 como de la Ley 1/2011, dispuso que el resultante de la liquidación del patrimonio de las Cámaras Agrarias de Andalucía sería objeto de traspaso para su aplicación a fines y servicios de interés general agrario. Destinándose el de las Cámaras Provinciales, con carácter preferente, a las organizaciones profesionales agrarias más representativas en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

-Ninguna de esas disposiciones legislativas, ni tampoco la Orden de 28 de julio 2010 ya citada, dispusieron nada, explícitamente, acerca de cuál habría de ser el régimen o situación en que quedarían las relaciones jurídicas de naturaleza laboral vigentes en el momento de la extinción de las Cámaras Agrarias. Ni lo dispusieron implícitamente, o al menos, no con carácter inequívoco, pues el art. 15 de aquellas dos, al hablar de "la total liquidación del patrimonio y las relaciones jurídicas de las Cámaras", dicen acto seguido, sin solución de continuidad, "y su adscripción", se llevará a efecto por una comisión liquidadora.

-La resolución que autorizó a las Cámaras Agrarias Provinciales y Locales a extinguir los contratos de trabajo de los 68 empleados que constituían la totalidad de sus respectivas plantillas en la Comunidad Autónoma de Andalucía, afectó, en número y por categorías, a 27 Guardas, 18 Guardas Rurales, 1 Subalterno, 1 Conserje, 1 Ordenanza, 2 Limpiadoras, 1

Taquimecanógrafa, 1 Administrativo, 4 Auxiliares Administrativos, 9 Oficiales Administrativos, 1 Jefe de Segunda, 1 Jefe Superior y 1 Titulado Superior.

-Salvo error u omisión, la antigüedad de esos trabajadores se remonta al 01/10/1972 para los más antiguos, y al 05/11/1985 para el más moderno.

-En el informe de la Inspección de Trabajo de fecha 30 de agosto de 2011 se lee que han sido constatadas, a través de la base de datos de la TGSS, la vigencia actual de las relaciones laborales de cada uno de los trabajadores afectados con las respectivas Cámaras Agrarias.

-Ni en dicho informe, ni en la resolución de 13 de septiembre de 2011, ni en la de 28 de noviembre de 2012, se expresan razones concretas, más allá de la extinción por disposición legal de las Cámaras Agrarias de Andalucía, que expliquen que las labores encomendadas a aquellos trabajadores ya no eran necesarias, o que expliquen que todas podían ser realizadas por órganos u organismos de la Administración Andaluza sin requerir incremento alguno de personal laboral, o que expliquen que la integración de todos esos trabajadores en otros entes vulneraría alguna o algunas normas vigentes, distintas de los repetidos Decreto-ley 5/2010 y Ley 1/2011.

-Tampoco en los escritos de contestación a la demanda que presentaron la Junta de Andalucía y la Comisión Liquidadora de las Cámaras Agrarias de Andalucía se ofrecen esas razones concretas.

-La Sala de instancia razonó en la sentencia aquí recurrida, en lo que ahora es de interés:

Que el aspecto fundamental de la presente controversia gira en torno a la efectiva concurrencia de la causa en que se ampara la extinción de las relaciones laborales; esto es, la fuerza mayor impropia...

En una primera aproximación a la referida problemática, qué duda cabe que los términos en que se ofreció en este supuesto la decisión del gobierno autonómico, y posteriormente del poder legislativo, de extinguir las Cámaras Agrarias, organismo en el que aparecían formalmente integrados los trabajadores a los que se refieren las resoluciones impugnadas, presentan una apariencia de fuerza mayor impropia. Esto es, supuesto en el que, por asimilación legal a la fuerza mayor, puede provocar de igual forma la extinción del contrato de trabajo y ello no por semejanza del hecho causante o de su naturaleza, sino de sus efectos, que vienen a impedir, en definitiva, la continuidad de la relación laboral. . .

Para que el factum principis opere es necesario que concurran ciertas condiciones: una decisión de la autoridad o del poder público, la decisión ha de ser imprevisible e inevitable provocando la imposibilidad en el cumplimiento de las prestaciones de las partes y la decisión debe recaer sobre la empresa ...

Parece evidente que, en este caso y en lo que hace al poder organizativo propio de las Cámaras Profesionales no era posible mantener la continuidad de estas relaciones. Aun transcurriendo el año que denuncian los actores, el carácter irresistible de la causa que justificaba la decisión extintiva concurría. Y, ello resulta suficiente para apreciar la causa de fuerza mayor impropia...

La decisión adoptada en este caso por el poder público autonómico conllevaba la extinción de las Cámaras Agrarias ...; y, contemplaba, por otra parte, el proceso liquidatorio de sus relaciones jurídicas -aun a diferencia de la mayoría del resto de las decisiones extintivas que se adoptaron en el marco de la reordenación del sector público andaluz y que conllevaron un proceso de subrogación que aseguró el mantenimiento de las relaciones existentes-, por lo que la materialización política de la referida decisión conllevaba en este supuesto la imposibilidad de continuar las relaciones laborales propias de las Cámaras Agrarias ...

-En este último de los párrafos que hemos transcrito de la sentencia de instancia, se indica que en el marco de la reordenación del sector público de Andalucía, acometida precisamente por aquel Decreto-ley 5/2010 y por la Ley 1/2011, se adoptaron en tales textos decisiones legislativas de extinción que, mayoritariamente, conllevaron un proceso de subrogación que aseguró el mantenimiento de las relaciones existentes. Así ocurrió, en efecto, respecto de las entidades que se extinguían y que a continuación se citan: Agencia Andaluza de Evaluación de la Calidad y Acreditación Universitaria; Sociedad para el Impulso del Talento, TALANTIA, S.L.U.; Centro de Innovación y Transferencia de Tecnología de Andalucía, S.A.U.; Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A.; Fundación Andaluza Fondo de Formación y Empleo; Empresa Pública de Desarrollo Agrario y Pesquero, S.A; Instituto Andaluz de Reforma Agraria (IARA); Fundación Andaluza de Servicios Sociales; Fundación para la Atención a las Drogodependencias e Incorporación Social; Instituto Andaluz de las Artes y las Letras; Agencia Andaluza del Agua y Empresa de Gestión Medioambiental, S.A. Digamos por fin, en este apartado, que la Disposición adicional cuarta, tanto del Decreto-ley como de la Ley, regulan el régimen de integración del personal, sin que en ellas veamos previsiones contrarias a las que ya hemos tenido en cuenta.

-Claro es que este Tribunal no puede enjuiciar en nada aquellas disposiciones legislativas, ni puede, en concreto, pronunciarse sobre sus normas en las que, sólo aparentemente, se refleja una hipotética desigualdad de trato. Pero ello no le impide tomar en consideración esa apariencia a la hora de valorar el cumplimiento o incumplimiento de lo que exigía entonces el art. 51.12 (hoy el art. 51.7) del Estatuto de los Trabajadores ; esto es, que la existencia de fuerza mayor, como causa motivadora de la extinción de los contratos de trabajo, debe ser constatada por la autoridad laboral.

-Observamos por último que el tenor literal entonces (y hoy, con la única modificación del número del apartado de ese art. 51 al que se remite) del art. 49.1.h) del Estatuto de los Trabajadores era que el contrato de trabajo se extinguirá "Por fuerza mayor que imposibilite definitivamente la prestación de trabajo siempre que su existencia haya sido debidamente constatada conforme a lo dispuesto en el apartado 12 del artículo 51 de esta Ley ".

A la vista de esas consideraciones, debemos concluir afirmando que la Autoridad Laboral no constató debidamente, como le era obligado, que el suceso tenido como fuerza mayor imposibilitara definitivamente la prestación de trabajo. Si el resultante de la liquidación del patrimonio de las Cámaras Agrarias Andaluzas se traspasaba para su aplicación a fines y servicios de interés general agrario. Si las labores encomendadas a aquellos trabajadores parece, sin duda razonable, que han de seguir realizándose y que, además, sí son adecuadas para coadyuvar al interés que acaba de ser mencionado. Si nada en contra de estas afirmaciones se dice en el Informe de la Inspección de Trabajo, en las resoluciones administrativas impugnadas, en los escritos procesales y en la sentencia recurrida. Si la extinción de su prestación de trabajo no la imponían, inequívocamente al menos, ninguna de aquellas dos disposiciones legislativas. Si nada se dice tampoco acerca de la imposibilidad jurídica de algún régimen de integración para ellos. Y si el tenor de ese art. 49.1.h) se refiere literalmente a la "prestación de trabajo", no a la relación laboral, aquella afirmación es para este Tribunal la única procedente en Derecho.

En éste punto no es ocioso transcribir lo que dijo esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en el FO Tercero de su sentencia de 23 de junio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 2443/1999 . Se lee en él lo siguiente:

"En el tercero de los motivos de casación se aduce infracción del artículo 51.12 LET que atribuye a la Administración laboral la potestad de constatar la existencia de fuerza mayor, concepto jurídico indeterminado, de modo que la actuación jurisdiccional se dirige, no tanto a constatar «a posteriori» si existía o no fuerza mayor, como apreciar si la actuación administrativa se ejerció dentro de los márgenes que le son propios «y cuya racionalidad se expone especialmente en los informes de la Inspección de Trabajo», a los que se remite la Administración recurrente a la vista de las pruebas ofrecidas por la empresa solicitante.

La tesis de la Administración recurrente no puede ser compartida. Hace tiempo que la jurisprudencia de esta Sala considera los conceptos jurídicos indeterminados como una técnica o mecanismo de control de la actuación administrativa previa que permite llegar a concluir que sólo una decisión es jurídicamente posible, siendo injustas o contrarias al ordenamiento jurídico las restantes ( SSTS 2 de abril y 11 de junio de 1991 ).

Conforme a dicha técnica de los conceptos jurídicos, se distingue zonas de certeza positiva y negativa, junto un llamado «halo o zona de incertidumbre», en relación con las cuales no se puede acudir a la presunción

iuris tantum

de validez de los actos administrativos, ni rescatar siquiera la doctrina que otorgaba a la Administración el «beneficio de la duda» en los casos complejos en los que la zona oscura del concepto requiere un mayor contacto con los hechos y un conocimiento técnico preciso, sino que es posible llegar a un control pleno del acto administrativo que aplica tal concepto; en este caso el de la fuerza mayor. O, dicho en otros términos, corresponde a la función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa determinar si un acto administrativo concreto hace una aplicación correcta de la noción de fuerza mayor que incorpora el artículo 51.12 LET, en relación con la constante jurisprudencia elaborada tanto en torno con dicho precepto como respecto al artículo 1105 del CC . Esto es, la aplicación que haga la Administración de la noción de fuerza mayor no es una zona exenta del control jurisdiccional, no constituye una potestad discrecional, ni siquiera es un supuesto dejado a la apreciación inicial de la Administración con un ulterior control jurisdiccional limitado a los supuestos en que se aprecie una aplicación irrazonable de la potestad administrativa.

Ni siquiera el reducto del «margen de apreciación» por la Administración es inaccesible al Juez o Tribunal del orden Contencioso administrativo. Y si por difusos que sean los límites de un concepto hay siempre un criterio jurídico que permite saber hasta dónde llegan sus límites, más aún han de reconocerse las facultades de los órganos jurisdiccionales cuando se trata de la revisión de la aplicación efectuada por la Administración de conceptos de tan arraiga y rica jurisprudencia y bagaje en la ciencia jurídica como es el de fuerza mayor".

Procede, pues, estimar los recursos de casación en lo que atañe a la pretensión de casar y dejar sin efecto la sentencia de instancia. Procede asimismo estimar los recursos contencioso-administrativos en cuanto a la pretensión de anulación de las resoluciones administrativas impugnadas. Y no procede, en cambio, ordenar en esta sentencia, más allá de lo que a continuación diremos, cuáles deban ser las consecuencias derivadas de ella en lo que hace al régimen o tratamiento jurídico que haya de ser dado a cada uno de los trabajadores afectados. Es así, porque el abono de los salarios dejados de percibir (primera pretensión de las deducidas para el restablecimiento de la situación jurídica individualizada) y las indemnizaciones que en su caso sean procedentes (segunda y última de las de esa naturaleza) dependerán jurídicamente de la decisión o decisiones concretas, entre las varias posibles, que adopte la Administración General de la Junta de Andalucía y/o la Comisión Liquidadora de las Cámaras Agrarias de Andalucía tras conocer la anulación de aquellas resoluciones.

Ahora bien, como anunciábamos, las circunstancias del caso enjuiciado obligan a añadir que la Administración General de la Junta de Andalucía y/o la Comisión Liquidadora de las Cámaras Agrarias de Andalucía deben definir el régimen o tratamiento jurídico que haya de ser dado a todos y cada uno de los trabajadores afectados. A tal efecto, los actos o disposiciones que dicten para ello y que, a su vez, sean revisables por este orden jurisdiccional contencioso administrativo, habrán de ser adoptados en un plazo no superior al de dos meses, a contar desde la comunicación de esta sentencia al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso ( art. 104.1 de la LJCA ), pudiendo, de ser procedente, controlarse la conformidad a Derecho de tales actos o disposiciones mediante la aplicación de las normas que establecen los artículos 103 y siguientes de la propia LJCA (Ejecución de sentencias).

Al no llegar a una estimación total de las pretensiones deducidas, no procede hacer imposición de las costas causadas a ninguna de las partes, ni en la instancia, ni en estos recursos de casación.