STS 219/2018, 13 de Febrero de 2018

El recurso contencioso-administrativo número 252/2014 fue interpuesto la Administración del Estado, contra la Resolución 452/2013 de 23 de diciembre del Director General de Interior del Gobierno de Navarra, por la que se establecen medidas especiales de regulación de tráfico durante el año 2014 en la Comunidad Foral de Navarra.

En el procedimiento contencioso-administrativo número 252/2014, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dictó sentencia de fecha 16 de septiembre de 2015 , en cuya parte dispositiva se dice:

FALLAMOS: Que debemos estimar como estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado frente a la Resolución identificada en el encabezamiento de la presente resolución, que anulamos por su disconformidad al Ordenamiento Jurídico. No procede realizar pronunciamiento en materia de costas procesales.

Contra la referida sentencia, el representante legal de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA manifestó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra su intención de interponer recursos de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la citada Comunidad Foral presentó escrito de interposición del recurso de casación en fecha 14 de diciembre de 2015 en el que se formularon los siguientes motivos:

Primero.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Invoca la infracción del artículo 149.1.21 CE , en relación con la disposición adicional primera CE y los artículos 39.1.a ), 49.1.f ), 49.2 , 49.3 y 51 LORAFNA , por cuanto dichos preceptos reconocen competencias a Navarra para adoptar medidas especiales de regulación de tráfico o restrictivas de la circulación. Realiza alegaciones sobre: 1.- que la sentencia incurre en un grave error en su calificación jurídica, desconociendo el bloque de la constitucionalidad tanto general como de Navarra, conforme al cual tales medidas se dictan en ejercicio de competencias de ejecución, y en concreto en materia de control y vigilancia de tráfico. 2.- la competencia estatal del art. 149.1.21 CE en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y su correcta interpretación: los casos de Cataluña y el País Vasco. 3.-Las competencias de la Comunidad Foral de Navarra en materias de tráfico y de policía. 4.- Conclusión: La Comunidad Foral de Navarra es competente para dictar las medidas anuladas y la sentencia recurrida incurre en clara infracción de preceptos del bloque de la constitucionalidad.

Segundo.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por vulneración de la jurisprudencia constitucional sobre las competencias de Navarra, recogida, con carácter general, en la STC 76/1988, de 26 de mayo , y respecto de Navarra en la STC 140/1990, de 20 de septiembre de 1990 , en relación con los artículos 39.1.a ), 49.1.f ), 49.2 , 49.3 y 51 LORAFNA .

Tercero.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por vulneración de la doctrina constitucional sobre el valor de los reales decretos de traspasos o transferencias de servicios estatales a las Comunidades Autónomas fijada reiteradamente por el Tribunal Constitucional [por todas, SSTC 25/1983, de 7 de abril, FJ 3 ; 1439/1991, de 4 de julio, FJ 4, E ); y 132/1998, de 18 de junio de 1998 ].

Cuarto.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de los artículos 5.m ) y n ) y 16 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y el artículo 39 del Reglamento General de Circulación .

Quinto.- Procedencia de la estimación del presente recurso de casación y, tras ello, de la desestimación del recurso contencioso-administrativo de la parte expropiada.

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso de casación, revoque la sentencia impugnada y desestime el recurso contencioso- administrativo interpuesto, declarando conforme al ordenamiento jurídico la resolución administrativa impugnada.

Admitido el recurso de casación la Administración del Estado presentó escrito de oposición de 8 de marzo de 2016, en el que suplicó la inadmisión de los motivos Segundo y Tercero, y la desestimación del recurso en lo demás, o subsidiariamente, lo desestima en su totalidad por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada, con condena en costas a la recurrente.

Se señaló para votación y fallo del recurso de casación, el día 30 de enero de 2018, en que se ha llevado a efecto con observancia de las disposiciones legales.

La Comunidad Foral de Navarra interpone el presente recurso de casación la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 16 de septiembre de 2015 que estima el recurso formulado por el Sr. Abogado del Estado frente a la resolución del Director General de Interior, por la que se establecen medidas especiales de regulación de tráfico durante el año 2014 en la Comunidad Foral de Navarra.

La resolución del Director General de Interior tenía por objeto fijar, para el año 2014, restricciones de circulación en relación con: a) pruebas deportivas, marchas ciclistas y otros eventos; b) vehículos que transportan mercancías peligrosas c) vehículos de transporte de mercancías de más de 7.500 kg de MMA; y d) finalmente, vehículos que por sus características técnicas o por la carga que transportan precisan autorización complementaria de circulación y vehículos especiales que no precisan autorización complementaria; contemplándose además algunas restricciones complementarias en casos de circunstancias excepcionales, o fenómenos meteorológicos adversos.

La sentencia de instancia, que cuenta con una fundamentación jurídica extensa y documentada, se puede sintetizar en torno las siguientes consideraciones:

En primer término acude la Sala al artículo 149.1.21 CE , que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "tráfico y circulación de vehículos a motor", señalando que "la ausencia en el epígrafe 21 del apartado 1 del art. 149 de la CE de cualquier precisión acerca de ejecución de normas que sí existen en otros epígrafes, y la ausencia también de cualquier mención al tema del tráfico en el art. 148.1 permite concluir que se trata de una materia en la que el Estado ostenta la totalidad de las funciones, tanto normativas como ejecutivas, que sobre la misma pueden ejercerse".

Precisa el Tribunal, no obstante, que, ciertamente, el Estado, puede, de acuerdo con lo expresado en el artículo 150 y dentro de sus propias competencias, atribuir a todas o algunas de las CCAA determinadas competencias legislativas (articulo 150.1), así como transferir o delegar facultades ejecutivas de determinadas materias en las CCAA que se considere; añadiendo que en el caso del tráfico y la circulación de vehículos a motor esta vía fue la utilizada para trasferir determinadas competencias ejecutivas a la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Continúa su análisis la Sala con el examen de la disposición adicional primera de la Constitución , que consagra el respeto a los derechos históricos forales, y apunta que pudiera sostenerse que esta disposición adicional primera es de una u otra manera el fundamento de las competencias ejecutivas que en materia de tráfico ostenta hoy en día Navarra; aunque inmediatamente puntualiza que "en todo caso tanto para Cataluña como para el País Vasco, se han aprobado Reales Decretos de traspaso (RD 3256/1982 y RD 391/1998) en los que expresamente se asume la competencia de establecer medidas o restricciones necesarias en la circulación de vehículos por las vías públicas, lo que no ha ocurrido en Navarra".

Centra, así, la Sala el debate en la indagación de los derechos históricos de la Comunidad Foral en relación con esta materia del tráfico, al hilo de lo dispuesto en el artículo 49.3 LORAFNA , que dispone que "en todo lo relativo al tráfico y circulación Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta". Lleva a cabo la sentencia un repaso de los hitos más relevantes de la evolución normativa en esta materia, para llegar a la conclusión de que al tiempo de la aprobación de la LORAFNA, en 1982, Navarra ostentaba, en materia de tráfico, las siguientes: " sanción de infracciones al Código de Circulación y vigilancia y ordenación del tráfico por la Policía de tráfico, hoy, como hemos dicho la Policía Foral".

Con arreglo a dicha fundamentación, aprecia el Tribunal de Navarra que «es claro entonces que son distintas las funciones atinentes al tráfico propiamente dicho y las relativas al transporte y a la policía de tráfico y que, sin duda, Navarra ostenta competencias históricas en materia de tráfico respecto a las funciones de policía y vigilancia del tráfico, si bien, viene a ser una competencia concurrente de Navarra y del Estado pues la vigilancia y ordenación del tráfico se halla atribuida tanto a la Guardia Civil como a la Policía Foral».

Concluye así que la Comunidad Autónoma Navarra carece de competencia para adoptar la resolución impugnada, por cuanto que «la resolución hoy examinada por este órgano jurisdiccional, viene a establecer limitaciones o restricciones a la circulación de vehículos, en algunos casos, con prohibición de circular por todas las vías de la Comunidad Foral, es decir viene a ordenar o regular el tráfico rodado, lo que, a tenor de lo expuesto, excede de la función de vigilancia y control de las carreteras por la Policía Foral. No es de recibo la tesis de que, al socaire de la competencia en materia de transporte o de policía de carreteras, se establezcan restricciones a la circulación y al tráfico, y es que se debe diferenciar, tal y como señala la Abogacía del Estado, hay que diferenciar el tráfico y circulación propiamente dichos, de lo relativo al transporte, y la policía de tráfico, ámbitos estos en los que sí ostenta Navarra competencias como se ha venido explicando».

Y se refiere, en fin, la sentencia a la posible incidencia en el caso de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Foral 57/2007 de Carreteras, señalando el Tribunal que «el alcance y contenido de este precepto, en el seno de un debate estrictamente competencial como el que hoy nos ocupa, no puede ser contrario al régimen competencial establecido por el Amejoramiento y no puede tener la extensión que se pretende por la Administración Foral. Y es que se han de circunscribir las competencias de Navarra, aún a riesgo de parecer redundantes, al marco competencial de Navarra establecido en la LORAFNA que, al parecer de esta Sala, es el indicado en los fundamentos anteriores».

El recurso de casación promovido por el Gobierno de Navarra se articula en cuatro motivos de impugnación de la sentencia de instancia, todos formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley jurisdiccional 29/1998 (en su redacción aplicable, anterior a la reforma operada por la L.O. 7/2015).

1. ) En el primer motivo de casación aduce ante todo la Comunidad Foral de Navarra que la sentencia impugnada infringe el artículo 149.1.21 y la disposición adicional primera CE , así como los artículos 39.1.a ), 49.1.f ), 49.2 , 49.3 y 51 LORAFNA , por cuanto partiendo de que el primero de ellos reserva al Estado la totalidad de las competencias, tanto normativas como ejecutivas, en materia de tráfico y de circulación de vehículos a motor, ha ignorado la peculiaridad del régimen foral de Navarra amparado en la disposición adicional primera CE y recogida en los citados preceptos de la LORAFNA, conforme a los cuales la Comunidad Foral de Navarra tiene un plus competencial y en concreto ostenta competencias de carácter histórico o foral en materias de tráfico y de policía -así como de carreteras y transportes-, que amparan las medidas de restricción de tráfico adoptadas por la resolución anulada en la instancia.

   Insiste la recurrente en casación en que el acto impugnado en el proceso es, en efecto, un acto dictado en virtud de las competencias de ejecución que corresponden a la Comunidad Autónoma y no una disposición reglamentaria; acto en cuya virtud se acuerdan medidas especiales de regulación de tráfico durante el año 2014 en la Comunidad Foral de Navarra, en paralelismo con análogos actos dictados, en sus respectivos ámbitos de competencias, por el Estado y por dos Comunidades Autónomas (País Vasco y Cataluña).

   Concretamente, por lo que respecta a las CCAA Vasca y Catalana, apunta la aquí recurrente que la Administración autonómica del País Vasco aprobó por resolución de 16 de diciembre de 2013 medidas especiales de regulación de tráfico durante el año 2014 en la Comunidad Autónoma del País Vasco y en Cataluña se aprobó la resolución INT/2836/2013, de 20 de diciembre, por la que se establecen las restricciones a la circulación durante el año 2014. Y en cuanto al ámbito propiamente estatal, cita la resolución de 24 de enero de 2014, de la Dirección General de Tráfico, por la que se establecen medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 2014.

   Continúa su alegato afirmando que la sentencia de instancia incurre en error al negar que la competencia histórica de Navarra en materia de control y vigilancia de tráfico -o policía de tráfico- pueda amparar el dictado de las medidas anuladas, cuando igual competencia sirve para que otras Comunidades Autónomas dicten similares resoluciones o medidas de restricción de tráfico sin cuestionamiento alguno por el Estado.

   Apunta la Comunidad Foral de Navarra que es cierto que el artículo 149.1.21 CE atribuye al Estado competencia exclusiva sobre tráfico y circulación de vehículos a motor, pero no es menos cierto que el artículo 4 LSV , que atribuye la Administración del Estado competencias respecto de las medidas aquí discutidas, lo hace «sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las Comunidades Autónomas a través de sus propios Estatutos». Parece, por tanto -dice la recurrente- que la exclusividad de esa competencia estatal puede no ser tal en otros supuestos, en los que los Estatutos de Autonomía hayan asignado competencia en la materia a las Comunidades Autónomas; y ocurre que el artículo 49.3 LORAFNA establece que «en todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta».

   Se detiene la recurrente en contrastar la impugnación por la Administración del Estado de la resolución impugnada con lo que sucede en el ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca, pues -asevera- en su Estatuto de Autonomía, a diferencia de lo que ocurre en Navarra, no hay mención alguna al tráfico, no obstante lo cual se ha asumido la competencia autonómica en la materia por vía interpretativa de la caracterización estatutaria de la Policía Autonómica.

   Y tras invocar el artículo 17 del Estatuto autonómico vasco que reconoce a la Comunidad Autónoma del País Vasco competencia en materia de Policía y el Real Decreto 3256/1982, de 15 de octubre , sobre traspaso de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación del Estado sobre tráfico y circulación de vehículos, considera la recurrente que es paradójico que no se permita a la Comunidad Foral de Navarra hacer lo que ha hecho la Comunidad Autónoma Vasca, cuando su situación preconstitucional es cuando menos similar a la del País Vasco y además tiene el plus del expreso reconocimiento estatuario de su competencia histórica en materia de tráfico y circulación de vehículos ( artículo 49.3 LORAFNA ), amén de competencia en materia de policía ( artículo 51 LORAFNA ).

   Hecho este excursus sobre el contraste entre lo acontecido en Navarra y en el País Vasco, señala que el artículo 49.3 tan citado debe interpretarse conforme a la disposición adicional 1ª CE , que reconoce y ampara los derechos históricos de los territorios forales. Invoca la doctrina constitucional sobre la finalidad, contenido y alcance de esta adicional, y sobre la base de la misma afirma que es indudable que la Comunidad Foral de Navarra, en contra de lo afirmado en la sentencia recurrida, ostenta competencias en materias de tráfico y policía que amparan el contenido de la resolución anulada.

   Lleva a cabo la recurrente un prolijo examen de la evolución histórica de la regulación de las competencias de Navarra en materia de circulación, desde la Ley Paccionada de 1841, para concluir que La Diputación Foral de Navarra siempre ha ostentado competencias en materia de tráfico y circulación de vehículos, contando a tal fin con un cuerpo específico como es la Policía Foral. Estas competencias inicialmente plenas -añade- fueron decantándose hacia unas funciones de carácter ejecutivo, con aplicación y ejecución de la normativa estatal por la Diputación Foral; pero en todo caso, en el momento inmediatamente anterior a la aprobación de la Constitución de 1978, la Diputación Foral de Navarra, conservaba competencias en materia de control, vigilancia del tráfico y circulación de vehículos, y contaba a tal fin con la Policía Foral, en términos similares a la de la Diputación Foral de Álava.

   Partiendo de este dato histórico, afirma que la Comunidad Foral de Navarra goza de un régimen competencial peculiar, distinto al de las Comunidades Autónomas de régimen común, con base en su régimen foral que se respeta y garantiza por la disposición adicional primera de la CE. Por ello -insiste -, uno de los objetivos de la LORAFNA consistió en «garantizar todas aquellas facultades y competencias propias del régimen foral de Navarra » ( artículo 3.3). De suerte que, según dispone el artículo 39.1.a) de la LORAFNA: «Conforme a lo establecido en el artículo 2 de la presente Ley Orgánica, corresponde a Navarra: a) Todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias». Por tanto -apunta la recurrente-, Navarra ha conservado o mantenido todas las competencias que ejercía con arreglo a su régimen foral, que no se han visto reducidas tras la CE y la LORAFNA, sino «amejorada» o actualizadas por ésta; siendo así que entre las competencias de carácter histórico en virtud de su régimen foral se encuentran precisamente aquéllas en las materias a las que afecta la resolución impugnada, como son las de tráfico y circulación y de policía foral (así como en materias de carreteras y transportes por carretera - artículo 49.1.f) LORAFNA -).

   Vuelve al artículo 49.3 LORAFNA , que pone en relación con el artículo 51, que reconoce la existencia y competencia histórica de Navarra en materia de policía y sobre la base de estos preceptos aduce que las competencias forales en materia de tráfico y circulación y de Policía Foral han sido desarrolladas por la Comunidad Foral de Navarra en distintas normas legales cuya constitucionalidad no ha sido discutida. Invoca a tal efecto la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra, que configura a la Policía Foral de Navarra como "una policía integral" y otra Ley Foral, la Ley 5/2007, de Carreteras de Navarra, reconoce en su artículo 31 sobre «Limitaciones a la circulación» reconoce en su apartado 1 º la posibilidad de que el Departamento competente en materia de carreteras, pueda imponer limitaciones temporales o permanentes a la circulación en ciertos tramos de la Red de Carreteras de Navarra, así como para determinados tipos de vehículos.

   En definitiva, sostiene la recurrente, la Comunidad Foral de Navarra es competente para dictar las medidas anuladas y la sentencia recurrida incurre en clara infracción de preceptos del bloque de la constitucionalidad.

2. ) Dice la recurrente en el segundo motivo de casación que la sentencia ha vulnerado la jurisprudencia constitucional sobre las competencias de Navarra, recogida, entre otras, con carácter general, en la STC 76/1988, de 26 de mayo , y respecto de Navarra en la STC 140/1990, de 20 de septiembre de 1990 , en relación con los artículos 39.1.a ), 49.1.f ), 49.2 , 49.3 y 51 LORAFNA .

   Siempre a juicio de la recurrente, la sentencia entiende erróneamente que la Comunidad Foral de Navarra carece de competencia para adoptar medidas especiales de regulación de tráfico en su territorio, desconociendo la Sala de instancia que, de acuerdo con la doctrina constitucional, Navarra ostenta, en virtud de sus derechos históricos amparados en la disposición adicional primera CE , un plus competencial, y que el hecho cierto -reconocido por la sentencia- de que Navarra haya venido ejerciendo competencias, en razón de sus derechos históricos, en materias de tráfico y policía, permite incluir dentro de ese ámbito competencial lo que en cada momento histórico haya de considerarse como tráfico; lo cual comprende, también, aquellos aspectos, como la adopción de limitaciones a la circulación, que se consideren incluidos en él aunque su regulación no se haya realizado con anterioridad, pues cabe entender que es consecuencia ineludible de las competencias que le corresponden históricamente a la Comunidad Foral y le reconocen expresamente la Constitución y la LORAFNA.

3. ) En el tercer motivo de casación alega la Comunidad Foral recurrente que la sentencia de instancia ha infringido la doctrina constitucional sobre el valor de los Reales Decretos de traspasos o transferencias de servicios estatales a las Comunidades Autónomas, fijada reiteradamente por el Tribunal Constitucional por todas, SSTC 2511983, de 7 de abril, FJ 3 ; 149/1991, de 4 de julio, FJ 4 º y 132/998, de 18 de junio de 1998 .

   Recuerda la recurrente que el Tribunal a quo, tras referirse al artículo 149.1.21 CE y a la posibilidad de la delegación o transferencia de competencias por la vía del artículo 150 CE y a la disposición adicional primera CE como posible fundamento de competencias de Navarra en materia de tráfico, termina señalando que «En todo caso tanto para Cataluña como para el País Vasco, se han aprobado Reales Decretos de traspaso (RD 3256/1982 y RD 391/1998)». Así pues -explica la recurrente-, la sentencia recurrida viene a rechazar la competencia de Navarra para adoptar la resolución anulada con el argumento de que las dos Comunidades Autónomas que han adoptado resoluciones similares no cuestionadas por el Estado, cuentan con su respectivo Real Decreto de traspaso de servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos en el que e incluye como una de las funciones transferidas la relativa a las medidas de restricción del tráfico de vehículos en su territorio.

   Pues bien -continúa la recurrente su argumentación-, tal forma de razonar vulnera la reiterada doctrina constitucional sobre la naturaleza, significado y valor de los Reales Decretos de traspasos, que no atribuyen ni reconocen competencias sino que traspasan servicios, funciones e instituciones; no son, en consecuencia, normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto exclusivamente por la Constitución, los Estatutos y, en su caso, las demás disposiciones atributivas de competencias, cuyas prescripciones no pueden ser alteradas ni constreñidas por las disposiciones de los Decretos de traspasos.

   Considera la recurrente que la sentencia de instancia vulnera esa doctrina constitucional al no tener en cuenta que un Real Decreto de traspaso de servicios no es determinante de la titularidad de la competencia: la competencia se asume en el Estatuto de Autonomía y es un prius; y, en cambio, el traspaso es una consecuencia de la previa titularidad de la competencia correspondiente que habilita o ampara ese traspaso; por lo que la falta o ausencia de un traspaso de servicios no entraña la falta de competencia autonómica en la materia, sino que -en su caso- puede dificultar su concreto ejercicio. Por tanto, siempre a juicio de la recurrente, una Comunidad -como es el caso aquí de la Comunidad Foral de Navarra- puede ostentar competencia en una materia sin que se haya realizado un traspaso de servicios correspondientes a dicha materia o función.

   Más todavía, añade, la sentencia desconoce, además, que en el presente caso no resultaba preciso traspaso de servicios alguno a la Comunidad Foral de Navarra, dado el grado de desarrollo y ejercicio competencial llevado a cabo por ella en esta materia. Así se pone de relieve en la aprobación por la Comunidad Foral de Navarra de distintas Leyes Forales que dan cobertura a tal actuación, como la Ley Foral 5/2007, de carreteras de Navarra, en el precitado artículo 31; y la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo , de las Policías de Navarra, que atribuye a la Policía Foral funciones de ordenación del tráfico (artículo 9).

4. ) En el último motivo casacional se denuncia la infracción de los artículos 5.m ) y n ) y 16 LSV , y el artículo 39 RGR . Aduce la Comunidad Foral recurrente que esos preceptos se infringen desde el momento que se entiende que todas las competencias, tanto normativas como ejecutivas, en materia de tráfico y circulación están reservadas al Estado, cuando -asevera - es lo cierto que los indicados preceptos, precisamente en orden a la adopción de las medidas especiales de circulación adoptadas por la resolución anulada, atribuyen la competencia al Ministro sin perjuicio de las que tengan asumidas las Comunidades Autónomas, como -dice- es el caso de Navarra en virtud de los artículos 49.3 y 51 LORAFNA .

   Transcribe la recurrente los preceptos cuya infracción denuncia, y añade que de ellos se infieren dos relevantes datos: que como indica el inciso inicial del artículo 5 del texto legal citado , la competencia atribuida al Ministerio del Interior lo es «sin perjuicio de las que tengan asumidas las Comunidades Autónomas en sus propios Estatutos» y que como disponen los artículos 16 LSV y 39.3 RGC , la competencia para adoptar medidas especiales en relación con el tráfico y circulación de vehículos corresponde al Estado y también a las Comunidades Autónomas que la tengan asumida en sus Estatutos. Así pues, la decisión habrá de adoptarse bien por el Ministerio del Interior o bien por la autoridad autonómica que, en cada caso, sea competente.

   Pues bien -finaliza la recurrente su alegato-, una de las Comunidades con competencia en materia de tráfico y circulación de vehículos es la Comunidad Foral de Navarra; de manera que los citados preceptos estatales, cuando dejan a salvo de forma expresa las competencias de las Comunidades Autónomas, se refieren también a las competencias históricas de Navarra en materias de tráfico y de policía -y otras materias conexas- reconocidas en los artículos 49 y 51 LORAFNA .

El Abogado del Estado aduce en su escrito de oposición que los motivos casacionales segundo y tercero desarrollados por la recurrente son inadmisibles ex art. 93.2.b) LJCA , porque en ambos se denuncia la infracción de doctrina constitucional pero no se indican los concretos preceptos que se entiende transgredidos como consecuencia del apartamiento de esa doctrina. Tal objeción no puede prosperar.

Ya en el enunciado del motivo segundo se dice que la sentencia infringe la doctrina constitucional contenida en sentencias del Tribunal Constitucional que se identifican con claridad, pero la exposición no se acaba ahí, pues inmediatamente a continuación se identifican también los preceptos jurídicos (de las LORAFNA) cuya vulneración se pone de manifiesto como consecuencia de la transgresión de la doctrina del TC.

Y en cuanto al motivo casacional tercero, la denunciada infracción de la doctrina constitucional sobre la naturaleza y significación jurídica de los Reales Decretos de traspasos se pone en relación dialéctica con las normas constituciones atributivas de competencias a las Comunidades Autónomas, concretamente los artículos 149.1.21 , 150 y disposición adicional 1ª CE .

Por consiguiente, la cita de la doctrina constitucional no se agota en sí misma, sino que se conecta con la mención de normas jurídicas concretas sobre cuya proyección al caso se argumenta con profusión.

Procede, pues, entrar al examen de las cuestiones planteadas en los cuatro motivos desarrollados por la recurrente.

La resolución de las cuestiones planteadas pasa, ante todo, por delimitar el reparto constitucional de competencias en materia de tráfico y seguridad vial.

Debemos acudir, a tal efecto, al artículo 149.1.21 CE , que, como ha quedado expuesto, dispone que el Estado tiene competencia exclusiva sobre «tráfico y circulación de vehículos a motor». No está de más recordar, en este sentido, que a diferencia de lo señalado en ese mismo precepto respecto de los ferrocarriles y los transportes terrestres, para los que se limita la competencia exclusiva del Estado a los casos en que «transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma», el tráfico y circulación de vehículos de motor es competencia del Estado sin esa limitación; habiendo declarado el Tribunal Constitucional que «las garantías de la seguridad en la circulación, según la voluntad de la Constitución, expresadas en el precepto mencionado, deben ser uniformes en todo el territorio nacional» ( STC 59/1985 de 6 de mayo , FJ 3º in fine), de manera que, precisamente por hallarnos ante una materia sujeta a tal competencia exclusiva, «no cabe la intervención, al respecto, de las Comunidades Autónomas, modificando o desarrollando las prescripciones estatales» ( STC 183/1996 de 14 de noviembre , FJ 2º in fine).

Cierto es, no obstante, que la propia Constitución, al reconocer los derechos históricos de los territorios forales, según su disposición adicional primera , ha abierto la puerta a una salvedad de esa exclusividad para dichos territorios; y además se han utilizado las posibilidades que la misma Constitución ofrece de transferir competencias exclusivas del Estado por la vía del artículo 150.2 CE , de manera que, en definitiva, la competencia exclusiva estatal permanece incólume en el ámbito normativo y regulatorio, pero no tanto en el propiamente ejecutivo. En este ámbito de la competencia de ejecución, la asunción de competencias por algunas Comunidades Autónomas ha tenido lugar bien a través de la citada cláusula de reconocimiento de los derechos históricos, caso del País Vasco y Navarra; bien mediante una Ley Orgánica de transferencia, caso de Cataluña.

Desde esta perspectiva se explica que la legalidad postconstitucional contempla la posibilidad de una asunción de competencias por las Comunidades Autónomas en este ámbito. Así, la LSV, en su artículo 4 , regula las competencias de la Administración General del Estado « Sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas»; y el artículo 5 detalla las competencias del Ministerio del Interior nuevamente «Sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas». Por su parte, la disposición adicional segunda se refiere a « las comunidades autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor».

Concretamente, por lo que respecta a Cataluña, se dictó la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de Transferencia de Competencias Ejecutivas en Materia de Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor a la Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley cuyo Preámbulo, con expreso amparo en el referido artículo 150.2 , justificaba la pertinencia de dicha transferencia de competencias en los siguientes términos:

[...] el artículo 150.2 de la propia Constitución habilita al Estado para transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

La susceptibilidad de la transferencia de las facultades de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico se explica con facilidad en el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña. En efecto, en la organización administrativa estatal la ordenación del tráfico y la protección del orden público y de la seguridad ciudadana han estado tradicionalmente reunidas en el mismo Departamento ministerial y encomendadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Pues bien, hay que recordar, en este sentido, que el propio artículo 13 del Estatuto autoriza a la Generalidad de Cataluña a crear una policía autónoma, a la que corresponden, entre otras funciones, la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público.

En desarrollo de dicha previsión estatutaria, y en el marco de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el Parlamento de Cataluña creó y reguló la Policía de la Generalitat-Mossos d'Esquadra.

De lo expuesto se deduce que la Comunidad Autónoma de Cataluña cuenta, por atribución estatutaria, con una competencia en materia de seguridad ciudadana, que la tradición administrativa vincula a la de tráfico, y dispone además de una policía autonómica que constituye la infraestructura indispensable para el ejercicio de las funciones de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos que son el objeto de la presente Ley Orgánica de transferencia

.

Por el contrario, en el caso de los territorios forales (País Vasco y Navarra), la asunción de la competencia de ejecución en materia de tráfico no ha pasado por la aprobación de una Ley Orgánica de Transferencia ex art. 150.2 CE, precisamente por razón de la adicional primera CE y el reconocimiento que a través de ella se hacía de los derechos históricos de los territorios forales, entre los que se incluye el referido a la actividad administrativa de policía en materia de carreteras.

No obstante, la articulación jurídica de esa asunción competencial se plasmó de forma distinta para la Comunidad Autónoma del País Vasco y para la Comunidad Foral de Navarra.

Así, en el caso del País Vasco, se dictó el Real Decreto 3256/1982, de 15 de octubre, sobre traspaso de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación del Estado sobre tráfico y circulación de vehículos. La justificación de este traspaso competencial se encuentra en su preámbulo, donde leemos lo siguiente:

Como consecuencia de lo dispuesto en el artículo diecisiete del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, Ley Orgánica tres/mil novecientos setenta y nueve, de dieciocho de diciembre, cuyo desarrollo se inició a través del Real Decreto dos mil novecientos tres/mil novecientos ochenta y dos, de veintidós de diciembre, y del reconocimiento expreso del Estado a unos antecedentes históricos debidamente actualizados, corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco las funciones que en el acuerdo de la Comisión Mixta prevista en la disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía para el País Vasco se citan, de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos.

La Comisión Mixta, prevista en la disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, ha procedido a concretar los correspondientes servicios e inventariar los bienes y derechos del Estado que deban ser objeto de traspaso a la Comunidad Autónoma adoptando al respecto el oportuno acuerdo en su sesión del Pleno celebrada el catorce de octubre de mil novecientos ochenta y dos

.

Y por Decreto autonómico 4/1983, de 17 de Enero, se aprobó la publicación del acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias, en materia de ejecución de la Legislación del Estado sobre tráfico y circulación de vehículos, que dice:

En virtud de lo establecido en el artículo segundo del acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias, aprobado por R.D. 2.339/1980, de 26 de Septiembre , y a los efectos del cumplimiento de los trámites de formalización en el mismo requeridos, por entender que el R.D. 3.256/1982, de 15 de Octubre, recoge el acuerdo del Pleno de la Comisión Mixta de 14 de Octubre de 1982 en materia de ejecución de la legislación del Estado sobre tráfico y circulación de vehículos, a propuesta del Consejero Titular del Departamento de Interior, previa deliberación del Pleno del Gobierno Vasco en su reunión del día 17 de Enero de 1983, DISPONGO Artículo 1.º- Se aprueba el acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias en los términos establecidos en el R.D. 3.256/1982, de 15 de Octubre, y Anexo , y procédase a la publicación de los mismos en el Boletín Oficial del País Vasco. Artículo 2.° Las transferencias contenidas en el R.D. 3.256/1982, de 15 de Octubre , quedan adscritas al Departamento de lnterior

.

No hemos de olvidar, a este respecto, que realmente el Estatuto de Autonomía del País Vasco no contiene ninguna referencia explícita a la materia de tráfico; aunque se ha inferido por vía hermenéutica a partir del artículo 17, anotado en el preámbulo que se acaba de transcribir.

Dicho precepto establece en su apartado 1º que:

1. Mediante el proceso de actualización del régimen foral previsto en la disposición adicional primera de la Constitución , corresponderá a las Instituciones del País Vasco, en la forma que se determina en este Estatuto, el régimen de la Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, quedando reservados en todo caso a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los servicios policiales de carácter extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida en territorio nacional de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición y expulsión, emigración e inmigración, pasaportes y documento nacional de identidad, armas y explosivos, resguardo fiscal del Estado, contrabando y fraude fiscal al Estado.

Pues bien, la transferencia de la competencia de ejecución de la normativa estatal en dicha materia, que se visibilizó mediante el traspaso de los servicios correspondientes, se apoyó en la consideración de que la asunción de la competencia concernida por la Comunidad Autónoma del País Vasco no es sino una derivación lógica de la consideración de la Policía Autonómica como un cuerpo policial integral según el artículo 17 tan citado. Partiendo de la base de que dicho precepto no enumera directamente las funciones de su Policía Autonómica sino que lo hace de forma negativa, esto es, relacionando las funciones que se reservan a las Fuerzas de Seguridad Estatales, se interpretó que al no estar entre las funciones reservadas a las Fuerzas de Seguridad del Estado la relativa al tráfico y circulación de vehículos, de ello deriva que tal función queda atribuida a la Policía Autonómica.

Diferentemente, en el caso de Navarra no ha habido un Real Decreto de traspaso como en el País Vasco, pero ello no debe conducir a concluir que la situación de Navarra es por tal razón de peor condición a la hora de valorar su competencia en la materia de tráfico y carreteras, pues si así ha sido, se debe a que en el caso de Navarra no había la misma necesidad de un proceso de transferencia de competencias y traspaso de servicios para poner en marcha esa competencia en el ámbito autonómico, habida cuenta de que -como luego diremos- la competencia de ejecución de la legislación del Estado en la materia que nos ocupa ya venía siendo ejercitada de forma ininterrumpida por la Diputación Foral de Navarra. En este contexto se explica la previsión del artículo 49.3 LORAFNA , a cuyo tenor en «todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra conservará integramente las facultades y competencias que actualmente ostenta»; precepto este que a su vez ha de ponerse en relación con el artículo 51, cuyo apartado 1º dispone que « corresponde a Navarra la regulación del régimen de la Policía Foral que, bajo el mando supremo de la Diputación Foral, continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta».

Sentado, pues, que tanto la Comunidad Autónoma del País Vasco como la Comunidad Foral de Navarra han asumido competencias en materia de tráfico y seguridad vial pese a la inicial atribución de competencia ex clusiva al Estado ex art. 149.1.21 CE , y así ha sido no por razón de una Ley Orgánica de transferencia o delegación (como ha ocurrido en Cataluña) sino por aplicación de la cláusula de la disposición adicional primera de la Constitución , viene al caso recordar la doctrina constitucional ya consolidada sobre esta adicional plasmada en las SSTC 159/1993 de 6 de mayo , 208/2012 de 14 de noviembre , y 110/2014 de 26 de junio . Así cabe considerar que:

1. ) Lo que la Constitución garantiza es la propia existencia de un régimen foral, pero no de todos y cada uno de los derechos que históricamente lo hayan integrado. De la disposición adicional primera de la CE se deriva que el amparo y respeto por parte de la Constitución de los derechos históricos de los territorios forales no puede estimarse como una garantía de toda competencia que legítimamente quepa calificar de histórica. La idea de derechos históricos no puede considerarse, pues, como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias.

2. ) Es al proceso de actualización previsto en la propia disposición adicional primera CE al que corresponde precisar cuál es el contenido concreto que, en el nuevo marco constitucional y estatutario, se da al régimen foral de cada uno de los citados territorios, garantizado por la Constitución. La disposición adicional primera de la Constitución permite que las comunidades forales puedan mantener competencias que históricamente les hubieran correspondido, pero dichas competencias deberán ser asumidas mediante la norma estatutaria.

3. ) Es verdad que la delimitación de las competencias de los territorios históricos podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos. Pero si esa investigación podría contribuir a facilitar la solución de conflictos competenciales en caso de duda, imprecisión o aparente concurrencia, no resulta en modo alguno admisible que pueda sustituir o desplazar a los mandatos estatutarios o legales que actualicen el régimen foral, ni cabe sostener que ese régimen deriva única y directamente de una legitimidad histórica, independientemente de las normas que lo actualicen.

4. ) En definitiva, la asunción mediante la norma estatutaria de una determinada competencia puede suponer el reconocimiento y la actualización de derechos históricos, lo que hace referencia a un cierto contenido competencial que vendría siendo ejercido de forma continuada por la Institución Foral y reconocido por el Estado, pero sin que dichos derechos puedan considerarse, por sí mismos, títulos competenciales autónomos de los que quepa deducir competencias. Así, una vez asumidas las competencias, el respectivo Estatuto deviene el elemento decisivo de la actualización de los derechos históricos, de manera que es esta norma, como integrante del bloque de la constitucionalidad, la que, junto a las demás previstas en la Constitución, delimita el ámbito competencial de la Comunidad Foral.

5. ) Por consiguiente, el hecho de que la competencia asumida estatutariamente tenga constatados antecedentes históricos no puede confundirse con el origen de su reconocimiento a la Comunidad Foral, que tiene lugar sólo como consecuencia de la asunción estatutaria (en el caso de Navarra mediante la LORAFNA).

Sobre la base de la doctrina constitucional que se acaba de exponer, a la hora de indagar el contenido y alcance de las competencias de la Comunidad Foral de Navarra en la materia que nos ocupa, tráfico y circulación vial, el dato determinante será su concreta recepción y actualización en la LORAFNA, concretamente en el repetido artículo 49.3 en relación con el 51.

Como ya hemos expuesto, el artículo 49.3 no recoge y atribuye a la Comunidad Foral, sin más, cualesquiera competencias, atribuciones o funciones que esta pudiera haber ostentado en materia de tráfico a lo largo del devenir de la historia, sino que dice que en todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra « conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta». Esta última expresión, «que actualmente ostenta», y en especial la palabra « actualmente», evidencian que a la hora de discernir las competencias en materia de tráfico que la Comunidad Foral ha asumido a través del Estatuto, hay que acudir al statu quo existente al tiempo de la aprobación de la LORAFNA, que es que el artículo 49.3 adopta como canon de determinación de la competencia autonómica.

En este sentido, bien sabido es que el Reino de Navarra mantuvo sus propias instituciones y fueros aun después de la conquista militar de 1512. Así, en las leyes 33, título 8º, libro I, y 59, título 2º, libro 1º, de la Novísima Recopilación de las leyes del Reino de Navarra, se decía que «la incorporación del Reino de Navarra a la Corona de Castilla fue por vía de unión EQUE PRINCIPAL, reteniendo cada uno su naturaleza antigua así en leyes como en jurisdicción y gobierno», y «verificada la Unión, Navarra quedó y permaneció Reino de por sí, rigiéndose por sus fueros, leyes, ordenanzas, usos, costumbres, franquezas y libertades»; estando obligados los monarcas castellanos, a su advenimiento al trono, a jurar la observancia de los fueros, leyes, usos, costumbres y privilegios de Navarra.

Tal estado de cosas terminó cuando, tras la primera guerra carlista y el llamado convenio de Vergara de 1839, el reino de Navarra pasó a ser una provincia de España, con la singularidad, expresada en la Ley de 25 de octubre de 1839 de que quedaban confirmados los fueros de las provincias vascongadas y Navarra, sin perjuicio de la unidad constitucional de la monarquía (art. 1 ), aunque matizando que «el Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita y oyendo antes a las Provincias Vascongadas y a Navarra, propondrá a las Cortes la modificación indispensable que en los mencionados fueros reclame el interés de las mismas, conciliándolo con el general de la Nación y de la Constitución de la Monarquía...» (art. 2 ).

Se aprobó, así, la Ley Paccionada de 1841, que, en cuanto ahora interesa, dispuso en su artículo 10 que «La Diputación Provincial, en cuanto a la administración de productos de los Propios, rentas, efectos vecinales, arbitrios y propiedades de los pueblos y de la provincia, tendrá las mismas facultades que ejercían el Consejo de Navarra y la Diputación del Reino, y además las que, siendo compatibles con esta, tengan o tuvieren las otras Diputaciones provinciales de la Monarquía».

Pues bien, entre las atribuciones propias de la Diputación del Reino, mantenidas a lo largo del siglo XIX, se encontraba la construcción y reparación de las carreteras, su cuidado e inspección.

Así se establecía en la Ley 39 de las Cortes de 1828 y 29; y en el mismo sentido, después de la Ley Paccionada de 1841, se aprobó la Ordenanza de 1843 para la conservación y policía de las carreteras generales luego sustituida por la posterior Ordenanza de 25 de enero de 1884 para la conservación y policía de las carreteras de Navarra. Es significativo también el reglamento de 30 de enero de 1851, que regulaba la construcción y conservación de caminos vecinales.

La irrupción del vehículo automóvil, fue inicialmente regulada por normas estatales, que la Diputación Navarra acordó (en fecha 10 de diciembre de 1901) que rigieran asimismo en la provincia, por entender la Diputación que la regulación de la circulación de esos nuevos vehículos por las carreteras de Navarra seguía correspondiéndole a ella.

Con posterioridad, un Acuerdo de la Diputación de 23 de julio de 1912 contestaba al Gobernador Civil, en relación con una Real Orden del Ministerio de la Gobernación sobre la necesidad de que las Diputaciones se ajustaran a las prescripciones vigentes en materia de directores facultativos de obras de carreteras, que «la Diputación entiende que no le afecta la R.O, citada por su especial régimen económico administrativo»; pero poco después, por Real Orden de 30 de diciembre de 1912, el Gobierno central insistió en reclamar su competencia declarando aplicables en Navarra las leyes generales de obras públicas y carreteras. La Diputación, por su parte, continuó ejercitando la competencia que consideraba suya, y con fecha 16 de febrero de 1921 aprobó una nueva «Ordenanza de policía y conservación de las carreteras de Navarra».

A partir de entonces acaecieron las vicisitudes de las que da cumplida cuenta la sentencia de instancia, en su fundamento de Derecho quinto, que evidencian que la Diputación Foral persistió en ejercitar la competencia atinente a la actividad administrativa de policía de carreteras, que reivindicaba como suya conforme a su tradición histórico- normativa, frente a la reclamación del Estado.

El último hito preconstitucional de esa evolución fue la Orden de 20 de diciembre de 1962, que es el antecedente inmediato de la LORAFNA. Esta Orden de 20 de diciembre de 1962 pretendía distinguir entre las infracciones del orden público y vigilancia y ordenación del tráfico, que se situaban bajo la competencia del Gobierno Civil, y las de transporte y policía de conservación de las carreteras, que seguían siendo de competencia de la Diputación. Sin embargo, la aplicación práctica de la Orden se apartó pronto de lo que parecía resultar de su literalidad. Así, en la realidad de las cosas la actuación administrativa de policía de carreteras se configuró y desenvolvió más bien conforme a un modelo de colaboración entre las fuerzas policiales estatales y navarras, correlativa a un marco de competencias concurrentes sobre el mismo objeto; de manera que la policía foral no quedó al margen de esa policía del orden público, vigilancia y ordenación del tráfico.

Que esto fue así se evidencia en el Acuerdo de la Diputación Foral de 4 de diciembre de 1964, sobre reorganización y funciones de la policía foral, que en dicho Acuerdo quedaba situada bajo la dependencia directa del vicepresidente de la Diputación, atribuyéndosele la misión de «a) Ordenación del tráfico y transporte en estrecha colaboración con las fuerzas de la Guardia Civil, y en cumplimiento de las disposiciones vigentes. b) Asegurar el cumplimiento de todas las disposiciones jurisdiccionales de la Diputación, especialmente: Policía de carreteras...» (apartado 4º); siendo de resaltar que en este Acuerdo no se habla de subordinación de la policía foral a la Guardia Civil, ni de ejercicio de facultades delegadas por esta, sino de «colaboración» con ella en las materias de ordenación del tráfico y policía de carreteras.

Llegamos, así, a la LORAFNA, que en el artículo 39.1, apartados a) y b), establece que « Conforme a lo establecido en el artículo segundo de la presente Ley Orgánica, corresponden a Navarra: a) Todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce, al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de dieciséis de agosto de mil ochocientos cuarenta y uno y disposiciones complementarias. b) Todas aquellas facultades y competencias que expresamente se le integran por la presente Ley Orgánica».

Y de forma congruente, en el art. 49.3 apunta que en todo lo relativo al tráfico y circulación Navarra « conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta», y en el 51 precisa que la Policía Foral «continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta». Extremos estos que responden a la constatación de que realmente la función administrativa ejecutiva de policía de tráfico nunca dejó de estar en manos de la Administración navarra, pues la policía foral no quedó desplazada y continuó llevando a cabo su labor en concurrencia y coordinación con la Guardia Civil.

Así las cosas, la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra, ha atribuido a la Policía Foral, con expreso amparo en los derechos históricos de la Comunidad Foral, un amplio margen de intervención en cuanto concierne a la policía de carreteras. Conviene resaltar que su exposición de motivos indica lo siguiente:

Desde la modificación de los Fueros de Navarra en el siglo XIX, Navarra ha sabido en cada momento actualizar sus instituciones propias y adaptarlas a las necesidades derivadas de los nuevos tiempos. De su concepción residual de Reino, Navarra ha conservado durante más de siglo y medio, como una de sus funciones esenciales, la de policía en determinadas actividades, como protección de edificios, custodia de autoridades, vigilancia de carreteras y caminos, ordenación de transportes, etcétera. Esas actividades se organizaron en la Policía Foral de Navarra, esto es, en un cuerpo de policía propio que, vinculado al régimen foral, la Diputación Foral de Navarra conservó hasta 1982.

En virtud de su disposición adicional primera , la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. Uno de esos derechos históricos es, indudablemente, la función policial. Ese amparo se materializó en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo artículo 51 dispone al respecto varias ideas sobre las que se asienta la competencia de la Comunidad Foral de Navarra en la materia: la regulación del régimen de la Policía Foral corresponde a Navarra; se respetan como, núcleo mínimo, las competencias que la Policía Foral viene ostentando históricamente; se faculta a la Comunidad Foral para ampliar los fines y servicios de la Policía Foral en el marco de la correspondiente Ley Orgánica; y, finalmente, Navarra coordina las policías locales sin detrimento de su dependencia de las respectivas autoridades municipales o concejales. [...]

Junto a este dispositivo normativo, no puede olvidarse el trascendental valor interpretativo de los derechos históricos de Navarra que contiene la sentencia del Tribunal Constitucional 140/1990, de 20 de septiembre , plenamente aplicable a la competencia sobre la Policía Foral de Navarra: el hecho cierto de que Navarra haya venido ejerciendo competencias, en razón de sus derechos históricos, en determinadas materias, permite incluir dentro de ese ámbito competencial lo que en cada momento histórico haya de considerarse como régimen de la Policía Foral, lo que comprende, también, aquellos aspectos que se consideren incluidos en él, aunque su regulación no se haya realizado con anterioridad.

En definitiva, la amplitud competencial de Navarra, derivada de su régimen foral amparado y respetado por la Constitución, permite a la Comunidad Foral actualizar su Policía Foral con una perspectiva moderna e integral de sus funciones y coordinar las policías locales de Navarra, coordinación que, ocioso es decirlo, no se limita sólo a la gestión administrativa sino que comprende igualmente la actividad normativa.

De conformidad con estos propósitos, el artículo 1 de la Ley establece que la misma tiene por objeto, «en desarrollo de los artículos 49.1.b ) y 51 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y al amparo de la disposición adicional primera de la Constitución : a) La actualización y regulación del régimen de la Policía Foral de Navarra». El artículo 3 enuncia las misiones de la Policía de Navarra, en términos que tal como se expresan corresponden a las propias de un cuerpo policial integral, y el artículo 9 detalla las funciones que desempeña este cuerpo policial foral, estableciendo en el apartado f) la siguiente: «La ordenación del tráfico dentro del territorio de la Comunidad Foral de Navarra, conforme a los convenios de delimitación de competencias en la materia concluidos con el Estado y vigentes en cada momento, salvo que correspondan legalmente a las Policías Locales».

Posteriormente, se publica la Ley 5/2007 de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra, que en su Preámbulo se hacen las siguientes consideraciones:

Debe ser puesto de manifiesto el peculiar e histórico régimen privativo de Navarra en materia de construcción, financiación y conservación de caminos y carreteras, que tradicionalmente diferenció a esta provincia de las del resto de España y que cifra su origen en esta materia en la Reales Cédulas emitidas en 1783 y 1784, por las que el Gobierno del entonces rey Carlos III vino a ceder el ejercicio de esta competencia a la Diputación de Navarra. No fue menor en ese momento la voluntad de la Diputación de acometer con recursos propios lo que el Consejo Real no alcanzaba. Desde entonces la gestión y administración de los caminos y carreteras de Navarra ha venido siendo un distintivo del uso del régimen foral.

El régimen privativo de Navarra en esta materia, siempre exclusiva de nuestra Comunidad, ya se recogía en la Ley 39 de las Cortes de Navarra de los años 1828 y 1829. Igualmente disposiciones esenciales en el reconocimiento del régimen foral son la Ley de 25 de octubre de 1839 de confirmación de fueros y la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841. Ambas leyes traen causa en los derechos originarios e históricos de Navarra y al amparo de las mismas ésta ha conservado y desarrollado su régimen foral.

La peculiaridad del régimen foral en el ámbito de las carreteras ha sido reconocida de forma expresa por el legislador estatal en reiteradas ocasiones. Así, bajo la vigencia de la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras y de acuerdo con lo dispuesto en su disposición final cuarta, por Decreto 2875/1975, de 31 de octubre , se reguló la adaptación a Navarra de dicha Ley, disponiéndose en su artículo 4.º que: "La Ley de Carreteras citada sólo se aplicará en Navarra y por los órganos competentes de su Administración Foral, en cuanto no se oponga a los principios y normas de su régimen peculiar, quedando sujetas sus resoluciones al control jurídico vigente en su territorio."

La disposición adicional primera de la Constitución de 27 de diciembre 1978 dispone que la misma ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. Las competencias de Navarra en materia de carreteras están reconocidas actualmente, recogiendo su carácter exclusivo e histórico, en los apartados 1.f ) y 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra .

En el ámbito sectorial, en el presente momento en la legislación estatal la peculiaridad del régimen navarro se contempla en la disposición adicional tercera de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , que dispone: "La planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de las carreteras que sean competencia de los órganos de gobierno de los territorios forales con derechos históricos se efectuará conforme al régimen jurídico en vigor".

En coherencia, nuevamente, con esta Exposición de Motivos, contiene su artículo 31 una previsión relevante para el enjuiciamiento de la controversia, a saber:

Artículo 31. Limitaciones a la circulación.

1. El Departamento competente en materia de carreteras, en el ámbito de sus competencias, podrá imponer motivadamente limitaciones temporales o permanentes a la circulación en ciertos tramos de la Red de Carreteras de Navarra, así como para determinados tipos de vehículos, por razones de conservación de la Red, durante las ejecución de obras de reforma o cuando situaciones extraordinarias, exigencias técnicas o la seguridad vial lo requieran. Dichas limitaciones serán comunicadas al Departamento competente en materia de ordenación del tráfico, así como a las autoridades competentes en los territorios limítrofes.

2. Los supuestos de transportes especiales para circular por determinados tramos de carretera deberán ser objeto de autorización complementaria, conforme a la normativa sectorial aplicable, otorgada por el Departamento competente en materia de ordenación del tráfico, previo informe vinculante del Departamento competente en materia de carreteras.

El solicitante deberá presentar un estudio detallado en el que se justifique que el uso especial de la carretera no producirá daños a ésta ni a la seguridad de las personas, que la seguridad de la circulación quede garantizada y que se tomarán las medidas necesarias para reducir al máximo las afecciones al resto de usuarios de la carretera.

En la autorización se establecerán los requisitos correspondientes, incluida la posible necesidad de constituir una garantía para responder de los daños y perjuicios que puedan ocasionar al dominio público viario".

Así las cosas, la legalidad postconstitucional recogida en las dos leyes forales que se acaban de reseñar, con expreso amparo en la LORAFNA y en la disposición adicional primera de la Constitución , ha atribuido de forma clara y explícita a la Comunidad Foral de Navarra la competencia en materia de planificación, construcción, conservación, uso y explotación de las carreteras, y ha configurado un cuerpo de policía foral definido a nivel legal conforme a las pautas características de un cuerpo policial integral, que asume dentro de esa caracterización integral la materia de tráfico y circulación vial (bien que hic et nunc aún en concurrencia con las fuerzas de seguridad del Estado).

No es ocioso dejar apuntado que no hay constancia de que ninguna de las dos leyes forales reseñadas , en los preceptos que ahora interesan, ha sido tachada de inconstitucional. La STC 154/2017 de 21 de diciembre , que declara inconstitucionales y nulos algunos preceptos de la Ley foral 8/2007, no tiene incidencia en nuestro análisis.

Expuesto lo anterior, hemos de analizar la principal razón expuesta en la sentencia de instancia, para estimar el recurso deducido por la Administración del Estado demandada, en contra de la pretensión de la Comunidad Foral recurrente.

Llegados a este punto, podemos valorar la principal razón esgrimida por la Administración del Estado, demandada, para oponerse a la pretensión de la Comunidad Foral recurrente; razón que ha sido recogida y aceptada por la sentencia de instancia, impugnada en casación.

El Tribunal de Navarra reconoce que la Administración autonómica ostenta competencias en materia de ordenación del tráfico, entendida -como esgrimía el Abogado del Estado- únicamente como vigilancia, control y policía de la circulación vial, pero niega que esa competencia se extienda a lo que es el tráfico y circulación en sí mismos . Así, la Sala de instancia, considera que la Comunidad Foral no puede adoptar restricciones o limitaciones a la circulación de vehículos como las establecidas en la resolución administrativa impugnada en la instancia, porque eso excede de la « vigilancia y ordenación del tráfico» para entrar en la regulación del « tráfico propiamente dicho» que como tal - dice- era materia no asumida por la Comunidad Foral de Navarra antes de la aprobación de la LORAFNA, por lo que no cabe entenderla amparada por su artículo 49.3 .

Pues bien, no compartimos la argumentación de la Sentencia de instancia, que aun cuando expone de forma extensa y minuciosa las razones que le llevan a alcanzar su conclusión, consideramos que la pretensión deducida por la Administración del Estado no puede ser acogida.

En primer término, consideramos que el deslinde competencial del que parte la Sentencia de instancia conlleva una separación forzada, ineficiente y disfuncional de ámbitos que lejos de presentarse diferenciados, se entremezclan y resultan por ello difícilmente diferenciables. En este sentido, separar en el ámbito ejecutivo el tráfico propiamente dicho, por un lado, y su control, vigilancia y disciplina policial, por otro, supone una labor de deslinde que en la práctica es muy difícil porque ambos se entremezclan en su planteamiento y desarrollo. La tesis propugnada por la Administración del Estado conduce a que una misma actuación tiene que ser asumida en el mismo tiempo y lugar por autoridades administrativas y fuerzas policiales distintas, unas para ordenar la restricción del tráfico, otras para vigilar la ejecución de lo ordenado y sancionar en su caso las conductas infractoras, sin poder entrar una en el ámbito de la otra y sin poder atender cada una por sí misma, de forma integral, rápida y eficaz, a circunstancias sobrevenidas. Un escenario así se presta a distorsiones e ineficiencias, que no tendrían lugar si la totalidad de la atención del tráfico y la circulación es asumida por un solo nivel administrativo y una única fuerza policial de tráfico.

En segundo lugar, Navarra ha tenido desde antiguo facultades integrales en cuanto concierne a la actividad administrativa de policía proyectada sobre las carreteras del territorio, facultades que se proyectaban sobre la gestión y mantenimiento del viario, y, por tanto, no sólo o no únicamente sobre la disciplina de su utilización. Estas facultades integrales se mantuvieron en el siglo XIX bajo la cobertura de la Ley Paccionada de 1841 y subsistieron en las primeras décadas del siglo XX; y aun cuando a partir de la Guerra Civil de 1936-1939 se vinieron a limitar, la Diputación Foral vino a retener las competencias de gestión y policía administrativa en concurrencia con las de las Fuerzas y Cuerpos del Estado. Este es un dato que más allá de su valor histórico, incide en la indagación jurídica de los derechos históricos que se han recibido en la LORAFNA

Por otra parte, la interpretación de los títulos competenciales autonómicos aquí implicados debe hacerse no de forma restrictiva, sino en coherencia con el propósito consagrado en la LORAFNA de reintegración y amejoramiento del fuero, lo que implica una contemplación de los derechos históricos que se trata de reintegrar y mejorar no meramente literal de las normas preconstitucionales sino acorde con las competencias históricas.

Si la reintegración yamejoramiento del Fuero que ha hecho esta Ley Orgánica contempla que en la materia que analizamos se conservarán las facultades y competencias «que actualmente se ostentan», esta cláusula ha de valorarse no desde el prisma formalista de la última legalidad estatal preconstitucional adoptada , en contra de la tradición histórica y la filosofía del régimen foral, sino como referida a las funciones reales que la Diputación Foral seguía asumiendo y correspondían conforme a su ininterrumpida tradición.

Por otra parte, es cierto que la LORAFNA, en los artículos que aquí más importan, (arts. 49.3 y 51.1 ) dice ad litteram que se mantendrán las facultades, competencias y funciones «que actualmente se ostentan »; pero esta cláusula no puede valorarse de forma reduccionista en atención a la estricta literalidad de las normas estatales preconstitucionales inmediatamente anteriores a la aprobación de la LORAFNA, sino en atención a la realidad de las facultades, competencias y funciones que las instituciones navarras y quienes las servían habían ostentado históricamente y seguían asumiendo y defendiendo al tiempo de la aprobación de la norma estatutaria, que ya ha quedado dicho que, en cuanto ahora interesa, se extendían a la ordenación del tráfico y la policía de carreteras (recuérdese el Acuerdo de la Diputación Foral de 4 de diciembre de 1964 antes reseñado).

Sobre la base de las consideraciones anteriores, hay un argumento que esta Sala considera de especial relevancia, cual es la vigencia, sin impugnación alguna, de la Ley 5/2007, de Carreteras de Navarra. La legislación foral navarra, en desarrollo de las previsiones estatutarias, permite una intervención policial no sólo en materia de ordenación del tráfico y control y represión de conductas infractoras, sino también en el tráfico mismo, sin que conste que dicha legislación haya sido cuestionada desde el prisma de su adecuación al bloque de la constitucionalidad. En efecto, resulta incoherente la posición jurídica de la Administración del Estado, aquí recurrida, que rechaza que la Comunidad Foral de Navarra tenga competencia para adoptar una resolución como la aquí cuestionada, pero no consta ni se ha alegado que haya discutido ni menos aún impugnado la norma legal foral que da soporte jurídico a tal actuación.

El artículo 31 de la aludida Ley 5/2007 de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra , establece en su apartado primero que « el Departamento [autonómico] competente en materia de carreteras, en el ámbito de sus competencias, podrá imponer motivadamente limitaciones temporales o permanentes a la circulación en ciertos tramos de la Red de Carreteras de Navarra, así como para determinados tipos de vehículos, por razones de conservación de la Red, durante las ejecución de obras de reforma o cuando situaciones extraordinarias, exigencias técnicas o la seguridad vial lo requieran. Dichas limitaciones serán comunicadas al Departamento competente en materia de ordenación del tráfico, así como a las autoridades competentes en los territorios limítrofes».

Esta norma legal autonómica es la que da sustento jurídico formal a la resolución administrativa controvertida en el proceso, por lo que no cabe prescindir de ella o desplazarla sin más so pretexto de que se opone al orden de competencias derivado del bloque de la constitucionalidad integrado por la Constitución y el amejoramiento del fuero.

El Tribunal a quo, trata de sortear dicha norma (FJ 7º, "in fine") señalando que el alcance y contenido del precepto indicado no puede ser contrario al régimen competencial establecido por el amejoramiento; pero tal argumentación no resulta aceptable, pues aun asumiendo la tesis de la Sala de instancia sobre la recepción (o falta de ella) en la LORAFNA de las competencias sobre tráfico, si se entiende que una Ley autonómica vigente es contraria al bloque de la constitucionalidad, lo procedente no es tenerla por no puesta o prescindir de ella, sino plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, justamente por ser contraria al orden constitucional de competencias; lo que no ha hecho, ni ha tampoco se exponen razones convincentes para no hacerlo.

Esta Sala considera que no hay razones para cuestionar la constitucionalidad de la norma foral. La legislación foral de policía y carreteras, tantas veces citada, lejos de hacerse acreedora al reproche de inconstitucionalidad por un eventual exceso competencial, no hace más que poner de manifiesto que la asunción de competencias por la Comunidad Autónoma por la vía de la reintegración y el amejoramiento del Fuero incluye los ámbitos competenciales que la Administración del Estado discute y que la Sala de instancia ha descartado en la sentencia impugnada.

Por añadidura, si en Cataluña y el País Vasco se ha anudado el traspaso competencial en la materia a la contemplación de la policía autonómica de ambos territorios como una policía integral, lo mismo ocurre en Navarra a la vista de los términos en que se ha caracterizado su policía autonómica.

En definitiva, si estas normas han sido promulgadas sin que hasta la fecha se haya cuestionado su adecuación al orden constitucional de competencias, no puede tenerse por legítimo obviarlas para negar a la Comunidad Autónoma la posibilidad de proceder como dichas normas permiten.

Por todo lo expuesto, el presente recurso de casación es estimado, con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo, declarando conforme a derecho la Resolución 452/2013 de 23 de diciembre del Director General de Interior del Gobierno de Navarra, por la que se establecen medidas especiales de regulación de tráfico durante el año 2014 en la Comunidad Foral de Navarra.

En lo que se refiere a las costas, estimado el recurso de casación, de conformidad con el artículo 139.2 de la ley Jurisdiccional , no procede hacer pronunciamiento expreso de las costas causadas en el proceso de instancia ni en casación.

HA LUGAR al recurso de casación número 3400/2015, interpuesto por la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, contra la sentencia de 16 de septiembre de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, sede en Pamplona, en el recurso número 252/2014 , que casamos.

Segundo .- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 252/2014 interpuesto por la Administración del Estado, contra la Resolución 452/2013 de 23 de diciembre del Director General de Interior del Gobierno de Navarra, por la que se establecen medidas especiales de regulación de tráfico durante el año 2014 en la Comunidad Foral de Navarra, declarando conforme a derecho la resolución impugnada.

Tercero .- No procede hacer pronunciamiento expreso de las costas causadas en el proceso de instancia ni en casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

-D. Eduardo Espin Templado.-D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- D. Eduardo Calvo Rojas.-Dª. Maria Isabel Perello Domenech.-D. Angel Ramon Arozamena Laso.- Firmados

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado