STS 202/2018, 12 de Febrero de 2018

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2018:360
Número de Recurso103/2017
ProcedimientoRecurso de casación
Número de Resolución202/2018
Fecha de Resolución12 de Febrero de 2018
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 202/2018

Fecha de sentencia: 12/02/2018

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 103/2017

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 06/02/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde

Procedencia: AUDIENCIA NACIONAL. SALA C/A. Sección 1ª.

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

Transcrito por: Ppt

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 103/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 202/2018

Excmos. Sres.

D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente

D. Rafael Fernandez Valverde

D. Octavio Juan Herrero Pina

D. Juan Carlos Trillo Alonso

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

D. Jose Juan Suay Rincon

D. Cesar Tolosa Tribiño

En Madrid, a 12 de febrero de 2018.

Esta Sala ha visto el Recurso de Casación 103/2017 interpuesto por el Ayuntamiento de Sagunto, representado por el procurador D. Antonio Orquín Cedenilla y asistido del letrado D. Carlos Gallego Huéscar, promovido frente al Auto de fecha 12 de julio de 2016 , que resolvía en forma desestimatoria el recurso de reposición interpuesto contra el anterior Auto de 5 de febrero del mismo año, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en la Pieza separada de medidas cautelares del Recurso contencioso-administrativo 198/2014, sobre deslinde.

Han sido partes recurridas la Administración General del Estado, asistida y representada por el Abogado del Estado D. José Ramón Rodríguez Carbajo; la entidad Promotora Saguntina, S. A., representada por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y asistida de la letrada Dª. María José Valera López; y, la entidad Cofivacasa, S. A., representada por la procuradora Dª. Beatriz Ruano Casanova y asistida del letrado D. César Llanes Peset.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 198/2014 promovido por el Ayuntamiento de Sagunto, en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente), y codemandadas la Autoridad Portuaria de Valencia y las entidades Cofivacasa, S. A. y Promotora Saguntina, S. A., frente a la Resolución de 30 de junio de 2014 dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en virtud de la cual se aprueba el deslinde que excluye del dominio público marítimo-terrestre la finca registral 37.705 del Registro de la Propiedad nº 1 de Sagunto (Valencia).

Mediante escrito de 23 de octubre de 2015 el Ayuntamiento de Sagunto solicitó la suspensión de dicha resolución.

SEGUNDO

En fecha 19 de noviembre de 2015 se dictó diligencia de ordenación acordándose formar Pieza Separada, con testimonio de los antecedentes necesarios para resolver sobre la medida cautelar solicitada por la representación del Ayuntamiento de Sagunto, dando traslado, por término de diez días, a la Administración demandada, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA); presentando sus alegaciones la Abogacía del Estado solicitando la denegación de la suspensión solicitada.

TERCERO

La Sala de instancia dictó un Auto el 5 de febrero de 2016 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"Primero.- Denegar la medida cautelar solicitada por el procurador Sr. Isidro Orquín Cedenilla en la representación que ostenta.

Segundo.- Imponer al solicitante las costas del incidente".

CUARTO

El Ayuntamiento de Sagunto presentó el 23 de febrero de 2016 escrito interponiendo recurso de reposición frente al Auto de 5 de febrero de 2016 ; formulando posteriormente sus alegaciones las entidades Cofivacasa, S. A., Promotora Saguntina, S. A. y el Abogado del Estado, solicitando la desestimación del recurso de reposición interpuesto.

QUINTO

El 12 de julio de 2016 se dicta un Auto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional resolviendo el citado recurso, en cuya parte dispositiva se acuerda:

"Desestimar el recurso de reposición formulado por el Procurador D. Isidro Orquín Cedenilla, en nombre y representación del Ayuntamiento de Sagunto, frente al Auto de 5 de febrero de 2016 , que denegaba la medida de suspensión de la resolución objeto del presente recurso.

Con imposición de las costas a la recurrente".

SEXTO

El Ayuntamiento de Sagunto presentó el 4 de noviembre de 2016 escrito interponiendo recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 3 de febrero de 2017, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SÉPTIMO

Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de Sagunto compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha 21 de marzo de 2017, escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dictar Sentencia por la que case y revoque el Auto recurrido, acordando estimar la medida cautelar de suspensión del acto recurrido.

OCTAVO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 17 de mayo de 2017, ordenándose también por diligencia de ordenación de 2 de junio de 2017 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevaron a cabo la entidad Cofivacasa, S. A. y el Abogado del Estado, mediante sendos escritos presentados en fecha 15 de junio de 2017, y la entidad Promotora Saguntina, S. A., en escrito presentado el 7 de julio siguiente.

NOVENO

Por providencia de 18 de diciembre de 2017 se señaló para votación y fallo el día 6 de febrero de 2018, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

DÉCIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Ayuntamiento de Sagunto interpone recurso de casación contra el Auto de fecha 12 de julio de 2016 , que resolvía en forma desestimatoria el recurso de reposición interpuesto contra el anterior Auto de 5 de febrero del mismo año, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en la Pieza separada de medidas cautelares del Recurso contencioso-administrativo 198/2014, sobre deslinde del dominio público marítimo terrestre, denegatorio de las pretendidas medidas.

El citado Recurso Contencioso-Administrativo había sido promovido por el Ayuntamiento de Sagunto contra la Resolución de 30 de junio de 2014 dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en virtud de la cual se aprueba el deslinde que excluye del dominio público marítimo-terrestre la finca registral 37.705, del Registro de la Propiedad nº 1 de Sagunto (Valencia), dando cumplimiento a la SAP de Valencia de 22 de diciembre de 2010 .

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia denegó la adopción de la medida cautelar de suspensión solicitada, y se fundamentó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. En el Auto de 5 de febrero de 2016 se señala, tras exponer una reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con la naturaleza de la medida cautelar solicitada y los criterios generales establecidos para la adopción de la misma ( Periculum in mora y Fumus boni iuris ), que:

    "De un lado, haciendo una ponderación de los intereses en conflicto, se comparten las consideraciones formuladas por el representante del Estado, por cuanto, aún cuando no se pone en duda el perjuicio de la parte actora, es obvio que existen importantes perjuicios o perturbación de intereses públicos así como de terceros, pues no se puede olvidar que se encuentra en juego el cumplimiento de una sentencia firme, y por ende el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE , según ha precisado el Tribunal Constitucional.

    Por otra parte, en cuanto a la apariencia de buen derecho, cuya aplicación ha sido matizada por el Tribunal Supremo, exigiendo que se ponga de manifiesto de forma clara, no cabe apreciarla en el presente supuesto, en que, al contrario, el derecho que invoca la recurrente, se encuentra en contradicción con lo declarado en una sentencia firme" .

  2. En el Auto de 12 de julio de 2016 se añade, tras dejar constancia de la jurisprudencia de esta Sala contenida en el ATS de 28 de julio de 2009 sobre la naturaleza de las medidas cautelares y los requisitos para su adopción:

    "Partiendo de la doctrina expuesta, considera la Sala que el recurso ha de ser desestimado, por las razones que, a continuación se exponen.

    En primer término, debe rechazarse falta de motivación denunciada por la recurrente, pues el Auto impugnado contiene y argumenta las razones por las que la Sala consideró que no procedía acceder a la suspensión solicitada por la actora, y ello, por entender básicamente, siguiendo el criterio jurisprudencial expuesto, que dicha suspensión podría perturbar gravemente intereses generales y de tercero, y en segundo término que no se apreciaba la concurrencia de apariencia de buen derecho.

    Debe indicarse que, en opinión de la Sala es la parte actora la que adolece de suficiente motivación en los argumentos utilizados para la adopción de la medida cautelar, reiterados en el presente recurso de reposición, pues el derecho que invoca, que los terrenos excluidos reúnen la características de dominio público marítimo terrestre, como se ha señalado, está en abierta contradicción con el contenido de la sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia, y el supuesto perjuicio que se le irrogaría, habida cuenta la existencia de un conflicto expropiatorio frente al Ayuntamiento de Sagunto, en ningún modo puede resultar perjudicado por la medida cautelar que se deniega.

    Por otro lado, se argumentaba en dicho Auto, que la decisión se había adoptado después de haber efectuado una ponderación de los intereses en conflicto, compartiendo la Sala las consideraciones formuladas por el representante del Estado, teniendo en cuenta que la resolución impugnada, excluye del dominio público marítimo terrestre, una determinada superficie, y que dicha resolución había sido dictada para la ejecución de una sentencia firme, por lo que es evidente que existía un interés general digno de protección, como es el contenido en el artículo 118 de la CE , cumplimiento de las sentencias firmes, unido a un interés de tercero, asimismo digno de protección, que es el derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad beneficiada por la sentencia, y a la que le había sido reconocida la titularidad dominical de la finca.

    Por otra parte, en cuanto a la apariencia de buen derecho, cuya aplicación ha sido matizada por el Tribunal Supremo, exigiendo que se ponga de manifiesto de forma clara, siguiendo el criterio jurisprudencial expuesto, no cabe apreciarla en el presente supuesto, pues el derecho que por ella se invoca se encuentra en contradicción con la declaración de la sentencia firme de la Audiencia Provincial de Valencia, que acordó que la finca registral objeto de controversia es un bien de titularidad privada.

    Finalmente, señalar que, a juicio de la Sala, el presente incidente cautelar no resulta la forma apropiada de combatir el modo en que se ha ejecutado una sentencia firme por parte de la Administración".

TERCERO

Contra los mencionados autos ha interpuesto recurso de casación el Ayuntamiento de Sagunto, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, de los que los tres primeros lo son al amparo del artículo 88.1.d) de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate; y, el cuarto y último, al amparo del artículo 88.1.c) de la misma LRJCA ---esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión---.

  1. En el primer motivo se denuncia la infracción, en concreto, de los artículos 129.1 y 130.1 de la LRJCA , así como de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española (CE ). Expone el Ayuntamiento recurrente que los autos impugnados no tiene en cuenta que, la solicitud por el mismo formulada de la medida cautelar de suspensión de la Resolución de 30 de junio de 2014, (dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente) satisface íntegramente el requisito del periculum in mora que exige el artículo 129 de la LRJCA , con lo que la desestimación de la misma conlleva una importante vulneración del derecho de defensa así como de seguridad jurídica, derechos tutelados y amparados por el artículo 9.3 y 24 de la CE . Recuerda la jurisprudencia el Tribunal Supremo ( STS de 15 de octubre de 2012 ) en relación con el citado periculum in mora y señala que la no adopción de la medida cautelar hace perder la finalidad legítima al recurso, ya que la inmediata ejecución de la resolución impugnada provocaría al Ayuntamiento recurrente un perjuicio irreparable como consecuencia de la tramitación judicial paralela del RCA 271/2013, seguido ante el Juzgado nº 4 de Valencia en el que la entidad Promociones Saguntinas, S. A. (PROSAGUNSA) ---aquí recurrida--- ha formulado frente al Ayuntamiento aquí recurrente reclamación de expropiación por ministerio de la ley de los terrenos que (según la Resolución aquí impugnada, que ha ordenado extraerlos del dominio público marítimo terrestre) son de propiedad privada, siendo la posición municipal en este recurso que sí reúnen las condiciones para su inclusión. Por ello, de no suspenderse los efectos del recurso ---y su salida del dominio público marítimo terrestre--- y prosperara la pretensión expropiatoria de la recurrida ante el Juzgado, de nada serviría una eventual sentencia estimatoria en el presente recurso, que habría perdido su finalidad, y se habría visto obligada a la adquisición de los terrenos desembolsando su justiprecio. Señala que el primero de los autos impugnados reconoce expresamente la existencia del perjuicio ("no pone en duda el perjuicio de la parte actora"), y que, de conformidad con la Resolución de deslinde del presente recurso, los terrenos serían libremente disponibles por la entidad recurrida sin estar incluidos en el dominio público marítimo terrestre, deviniendo ineficaz una hipotética sentencia estimatoria en el presente recurso, causándose un perjuicio irreparable.

  2. En el segundo motivo se denuncia la concreta infracción del mismo artículo 130.1 de la LRJCA , así como de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española (CE ). Entiende el Ayuntamiento recurrente, y solicitante de la medida cautelar, que se ha producido un error en la valoración de intereses realizada por la Sala de instancia, ya que es, precisamente, el Ayuntamiento de Sagunto el que está actuando en el presente procedimiento en defensa, no ya del interés general municipal, sino también en defensa de la legalidad en materia de dominio público marítimo-terrestre, pues busca que el deslinde aprobado se ajuste a la normativa vigente, de manera que se reconozca a los terrenos afectados, su naturaleza demanial según las características naturales que le son propias y que señala haber acreditado con la pericial presentada en el período de prueba. Frente a ello, el interés de la Administración General del Estado y de la entidad PROSAGUNSA, es garantizar la ejecución de anterior SAP de Valencia que reconoce a esta la titularidad privada de los terrenos, con perjuicio para el dominio público marítimo terrestre. Por ello, señala que con la concesión de la medida el interés general se mantendría intacto, así como el interés de la propia recurrida. De todo ello, deduce que la valoración correcta de los intereses en juego exigen la suspensión cautelar solicitada, pues la realizada por la Sala de instancia ha sido indebida, con importante quebranto de los derechos de defensa y de seguridad jurídica.

  3. En el tercer motivo se denuncia, por parte de los autos impugnados, la infracción de la jurisprudencia que resulta aplicable para resolver la cuestión objeto de debate. El Ayuntamiento rechaza que se la haya imputado la utilización del incidente de medidas cautelares para impedir la ejecución de un sentencia firme por parte de la Administración. El recurrente cita como infringidas las SSTS de 11 de julio de 2014 (RC 3508/2013 ), 26 de mayo de 2016 (RC 1188/2016 ), 21 de diciembre de 2012 , 13 de julio de 2016 (RC 1743/2016 ), así como el ATS de 8 de mayo de 2012 (RC 313/2012 ) que desarrollan la doctrina del fumus boni iuris, en el particular de la misma que impide la resolución del fondo del asunto y exigen su aplicación con mesura y ponderación. Doctrina y jurisprudencia que el Ayuntamiento recurrente considera infringido por los autos impugnados, denegatorios de la medida cautelar.

  4. Por último, en el cuarto motivo , ---que es el único que se articula al amparo de artículo 88.1.c) de la LRJCA , esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia---, el Ayuntamiento recurrente considera infringido el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), pues, a su juicio, el auto recurrido incurre en incongruencia interna y falta de motivación, en relación al planteamiento formulado para denegar la concurrencia del periculum in mora. En concreto, tras hacer referencia a pronunciamientos de esta Sala, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en relación con dichos defectos procesales de la sentencia, se considera que se ha utilizado, en el segundo de los autos impugnados (12 de julio de 2016), una sintaxis de la redacción que impide conocer los fundamentos de la motivación, habiendo incurrido en una palmaria contradicción y una neta incongruencia ya que el mismo parece dar a entender que el hecho de que exista un sentencia judicial firme hace inexistente un posible perjuicio para el recurrente; y frente a ello, sin embargo, en el primero de los autos (5 de febrero de 2016) se reconocía de forma expresa el perjuicio real de la recurrente por la ejecución de la resolución impugnada: "no pone en duda el perjuicio de la parte actora".

CUARTO

Con la finalidad de clarificar la compleja situación producida en relación con la finca concernida, debemos dejar constancia de la evolución producida en relación con la misma, y que abarca tanto las resoluciones administrativas como las de carácter jurisdiccional producidas sobre ella, sin olvidar que nos encontramos, sólo, ante la revisión de unas resoluciones jurisdiccionales que han denegado la medida cautelar de suspensión solicitada de la Resolución de 30 de junio de 2014, dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en virtud de la cual se aprueba el deslinde que excluye del dominio público marítimo-terrestre la finca registral 37.705 del Registro de la Propiedad nº 1 de Sagunto):

  1. Por Real Orden de 11 de agosto de 1902 se otorgó a la entidad Compañía Minera de Sierra Manera, S. A. concesión sin plazo limitado y con sujeción al artículo 50 de la Ley de Puertos de 1880 (Reglamento 20 de agosto de 1883 ), para construir en la Playa de Sagunto un dique y un embarcadero.

  2. Según Memoria descriptiva de tal embarcadero y de instalaciones de 23 de octubre de 1915, las obras del dique norte se recepcionaron parcialmente por acta suscrita por el Ingeniero Jefe de la Jefatura de Obras Públicas de tal fecha, que sería aprobada por Resolución de la Dirección de Obras Públicas de 6 de noviembre de 1915, en la que se señala que los terrenos ganados al mar con motivo de las obras son propiedad de la entidad concesionaria, por aplicación del artículo 99 del Reglamento de la Ley de Puertos de 1912. El 22 de febrero de 1923 dichos terrenos se inscriben en el Registro de la Propiedad a nombre de la concesionaria.

  3. Por Orden Ministerial de 6 de julio de 1950 fue aprobado el deslinde marítimo terrestre del tramo de costa, considerando el deslinde a los terrenos incluidos en el dominio público marítimo terrestre.

  4. La entidad Promotora Saguntina S. A., adquirió la finca registral 37.075 en virtud de escritura de compraventa y segregación de 9 de julio 1988.

  5. Solicitado el 15 de febrero de 1989, por dicha entidad, nueva propietaria, la práctica de nuevo deslinde, dada la que consideraba propiedad privada de los terrenos, tal petición fue denegada por Orden Ministerial de 14 de mayo de 1990 de la Dirección General de Puertos y Costas, que, recurrida en reposición, sería desestimado por posterior Orden Ministerial de 15 de abril de 1991. La razón de tal denegación de nuevo deslinde sería la firmeza del de 1950 y no haber habido desde él alteración alguna de la configuración del dominio público marítimo terrestre.

  6. Recurridas las citadas Órdenes ante la Audiencia Nacional, por su Sala de lo Contencioso administrativo sería parcialmente estimado el recurso mediante SAN de 30 de mayo de 1995 (que entendió que los terrenos ganados al mar debatidos no eran demaniales por su concesión a perpetuidad por la citada Orden de 1902 y que estaban sometidos a la DT2º de la Ley de Costas ); SAN que, sin embargo, sería casada por la STS de 3 de enero de 2002 , al considerar que la competencia para tal decisión correspondía a la Jurisdicción civil, y por no basarse el nuevo deslinde en la citada alteración de modo que resultaba innecesario.

  7. Interpuesta el 4 de enero de 2007, reclamación previa a la Jurisdicción civil por parte de la entidad PROSAGUNSA, en la que se ejercitaba la acción declarativa de reconocimiento de la plena titularidad de la finca, la misma sería denegada por Orden Ministerial de 9 de julio de 2007.

  8. Formulada demanda ante el Juzgado de Primera Instancia nº 3 de Valencia (Autos 400/2007), la misma sería desestimada por Sentencia de 25 de enero de 2010 , que, recurrida en apelación (636/2010), por SAP de Valencia, Sección Séptima, de 22 de febrero de 2010 , se resolvió en los siguientes términos:

    "Que con estimación total del recurso de apelación formulado por la representación de PROMOCIONES SAGUNTINA S.A., contra la sentencia de fecha 25 de enero del 2010, dictada por el Juzgado de Primera Instancia Nº 3 de Valencia , debemos revocarla y la revocamos y, en su lugar, dictar otra por la que, con estimación esencial de la demanda: 1)Se declara la titularidad dominical de la actora sobre la finca registral 37.075, Tomo 1735, Libro 383, folio 27, en el Registro de la Propiedad nº 1 de Sagunto, como bien de titularidad privada desde la Real Orden de 11-8-1902 y en los términos fijados en el Fundamentos 2º.4) de la presente condenando a la demanda a pasar por esta declaración; 2) Se acuerda la rectificación de la inscripción de dicha finca, ordenando el levantamiento de la suspensión de la inscripción de 10.500 m2 al ser sus terrenos de propiedad privada; 3) Se condena a la demandada al pago de las costas de la instancia; 4) No ha lugar a hacer expresa imposición de las costas causadas en esta alzada". La citada SAP devino firme en virtud de ATS de 5 de julio de 2011 , desestimado recurso de queja.

  9. Por Resolución de 30 de junio de 2014 dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a propuesta de la Demarcación de Costas de Valencia, y en ejecución de la anterior SAP de Valencia, se aprueba el deslinde que excluye del dominio público marítimo-terrestre la finca registral 37.705 del Registro de la Propiedad nº 1 de Sagunto (Valencia). Esta resolución constituye el objeto del Recurso Contencioso-administrativo 198/2014, tramitado en la instancia, y cuya suspensión ha sido denegada mediante los autos que revisamos. La misma Resolución también sería recurrida ---aunque por motivos diferentes--- por la entidad PROSAGUNSA, aquí recurrida, ante la misma Sala en el Recurso Contencioso-administrativo 236/2014. No consta que ninguno de los dos recursos haya sido resuelto.

  10. Al margen de lo anterior, debemos dejar constancia de dos procedimientos jurisdiccionales seguidos de forma paralela al que nos ocupa, derivados de dos solicitudes formuladas por la entidad aquí recurrida (PROSAGUNSA):

    1. Como consecuencia de solicitud formulada en fecha de 8 de septiembre de 2011 para ante la Autoridad Portuaria de Valencia interesando, en síntesis, la restitución de la finca, que sería denegada por Resolución de 21 de diciembre de 2012, se seguiría el Recurso Contencioso-administrativo 369/2012 ante la Sala de lo Contencioso administrativo de la Comunidad Valenciana, que concluiría con sentencia desestimatoria de 25 de septiembre de 2015 . Mediante STS de 25 de septiembre de 2017 , declararíamos no haber lugar al RC 954/2016, seguido contra la anterior sentencia.

    2. Como consecuencia de solicitud formulada en fecha de 14 de septiembre de 2011 para ante el Ayuntamiento de Sagunto interesando, en síntesis, la expropiación por ministerio de la ley de la finca declarada de su propiedad por la Audiencia Provincial, que sería denegada por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sagunto, adoptado en su sesión plenaria de 30 de abril de 2013, se seguiría el Recurso Contencioso-administrativo 271/2013 ante el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 4 de la Comunidad Valenciana, que no nos consta haya sido resuelto.

QUINTO

Siguiendo un orden lógico, hemos de responder, en primer lugar al cuarto de los motivos formulados, por cuanto lo ha sido al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA , y en el que, como hemos expuesto, el Ayuntamiento recurrente considera infringido el artículo 218 de la LEC , pues, a su juicio, los autos recurridos incurren en incongruencia interna y falta de motivación, en relación al planteamiento formulado para denegar la concurrencia del periculum in mora.

  1. Son muy numerosas las decisiones en las que este Tribunal ha abordado la relevancia constitucional del vicio de incongruencia de las resoluciones judiciales, precisando cómo y en qué casos una resolución incongruente puede lesionar un derecho fundamental amparado en el artículo 24 de la CE . En concreto, en nuestra STS 1010/2017, de 7 de junio (RC 1788/2016 ) hemos sintetizado el cuerpo de doctrina consolidado de esta Sala, habiéndonos, a su vez remitido a la doctrina del Tribunal Constitucional ( STC 114/2003, de 16 junio ), en cuyo Fundamento Jurídico 3 se expresa:

"El vicio de incongruencia ... puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurra la controversia procesal ( SSTC 215/1999, de 29 de noviembre, FJ 3 ; 5/2001, de 15 de enero, FJ 4 ; 237/2001, de 18 de diciembre, FJ 6 ; 135/2002, de 3 de junio , FJ 3). El juicio sobre la congruencia de la resolución judicial precisa de la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum - de tal modo que la adecuación debe extenderse tanto a la petición como a los hechos que la fundamentan ( SSTC 219/1999, de 29 de noviembre, FJ 3 ; 5/2001, de 15 de enero , FJ 4)".

En consecuencia, el Tribunal Constitucional viene, pues, examinando el expresado vicio de la ausencia de congruencia de las resoluciones judiciales desde la triple perspectiva señalada:

  1. Incongruencia positiva, o ultra petita ( "ne eat iudex ultra petita partium" ), cuando el fallo de la sentencia contenga más de lo pedido por las partes; esto es, cuando la sentencia concede o niega lo que nadie ha pedido, dando o rechazando más, cuantitativa o cualitativamente, de lo que se reclama.

  2. Incongruencia negativa, omisiva, citra petita , o "ex silentio" ( "ne eat iudex citra petita partium" ), cuando el fallo contenga menos de lo pedido por las partes; esto es, cuando la sentencia omite decidir sobre alguna de las pretensiones procesales, teniendo normalmente sólo un contenido cualitativo --al ser difícil el perfil cuantitativo, de dar más o menos de lo pedido por las partes--, tratándose de un vicio que se identifica con la vulneración del principio de exhaustividad y que implica la falta de pronunciamiento sobre alguna petición oportunamente deducida por las partes.

  3. Incongruencia mixta, extra petita o por error ( "ne eat iudex extra petita partium" ), cuando el fallo de la sentencia contenga algo distinto de lo pedido por las partes, cuando las sentencias se pronuncian sobre pretensión distinta u objeto diferente al pretendido, lo cual no significa que el tribunal no pueda modificar el punto de vista jurídico de la cuestión planteada, de conformidad con el artículo 218.1, párrafo 2º, de la LEC .

En el supuesto de autos, el planteamiento del Ayuntamiento recurrente parece poner de manifiesto la existencia de una incongruencia interna, pero entre los dos autos impugnados, queriendo poner de manifiesto que tal supuesta contradicción, en realidad, lo que provoca es una ausencia de motivación; esto es, lo que se reclama es que se desconocen los "concretos motivos" por los que ha sido denegada la medida cautelar de suspensión de la Resolución impugnada.

La exigencia constitucional y legal de la motivación es sobradamente conocida. El Tribunal Constitucional --- STC 6/2002, de 14 de enero --- ha expuesto que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el artículo 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el artículo 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto ---y sobre todo--- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 13/1987, de 5 de febrero, F. 3 ; 56/1987, de 14 de mayo, F. 3 ; 14/1991, de 28 de enero, F. 2 ; 122/1991, de 3 de junio, F. 2 ; 165/1993, de 18 de mayo, F. 4 ; 122/1994, de 25 de abril, F. 5 ; 5/1995, de 10 de enero, F. 3 ; 115/1996, de 25 de junio , F. 2 , 79/1996, de 20 de mayo, F. 3 ; 50/1997, de 18 de marzo, F. 4 y 139/2000, de 29 de mayo , F. 4)".

No podemos acoger el motivo desde la doble perspectiva que realiza el Ayuntamiento recurrente. Basta la observación del contenido del recurso de casación de la recurrente para comprobar, como hemos expuesto, que en modo alguno ha faltado información ---derivada de las resoluciones no suspensivas de instancia--- para articular sus motivos casacionales, que, por otra parte, como veremos, giran en torno a los mismos argumentos (existencia de periculum in mora y de fumus boni iuris ) utilizados al recurrir en reposición la primera de las resoluciones impugnadas, y al formular la demanda en el recurso contencioso administrativo.

Por otra parte, no apreciamos la contradicción entre ambas resoluciones: En el primero de los autos la Sala de instancia pondera los intereses confrontados y reconoce --- como la recurrente destaca--- la existencia de perjuicios para el Ayuntamiento por no procederse a la suspensión, más tales perjuicios son confrontados en el mismo auto ---que ratifica el posterior--- con los importantes perjuicios o con la perturbación de intereses públicos, así como de terceros, que la resolución deduce de la existencia de una previa sentencia firme de la Audiencia Provincial de Valencia, que ---justamente--- se ejecuta a través de la Resolución impugnada; al contenido de dicha sentencia que la Resolución impugnada ejecuta en modo alguno se le pueden contraponer unos intereses generales derivados de la pertenencia de los terrenos al dominio público marítimo terrestre, pues aunque ello pudiera discutirse ---en realidad, volver a discutirse--- en el fondo del asunto, lo cierto es que, de momento, contamos con una resolución firme que ha reconocido la titularidad privada de los terrenos, procedente de una jurisdicción a la que esta misma Sala consideró competente para la resolución del litigio sobre la naturaleza de los mismos terrenos concernidos. Como ya hemos expuesto, fue nuestra STS de 3 de enero de 2002 , la que consideró que la competencia para tal decisión sobre la naturaleza de los terrenos correspondía a la Jurisdicción civil, habiéndose, por ello, pronunciado la Audiencia Provincial de Valencia, en resolución que ha devenido firme.

Obvio es que no podemos prejuzgar el fondo del litigio que nos ocupa, pero las razones dadas por la Sala de instancia para denegar la suspensión solicitada son claras y evidentes. En consecuencia, se ha cumplido la necesidad de que se exterioricen las razones por las que se llega a la decisión adoptada, con objeto de permitir su conocimiento por los interesados para la posterior defensa de sus derechos, otorgándose así, simultáneamente, racionalidad a la actuación administrativa, y facilitando la fiscalización del acto por los Tribunales.

SEXTO

El primer motivo gira en torno a la decisión de los autos impugnados denegando la medida cautelar a pesar, según mantiene el Ayuntamiento recurrente, de que la solicitud formulada satisfacía íntegramente el requisito del periculum in mora que exige el artículo 129 de la LRJCA , con lo que la desestimación de la misma conlleva una importante vulneración del derecho de defensa así como de seguridad jurídica, derechos tutelados y amparados por el artículo 9.3 y 24 de la CE .

Como hemos expuesto con reiteración nuestro sistema cautelar vigente correspondiente al Recurso Contencioso-administrativo ( artículos 129 a 136 de la LRJCA ) se fundamenta en un presupuesto claro y evidente: la existencia del periculum in mora . En el artículo 130.1, inciso segundo, se señala que "la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso".

E, igualmente, hemos señalado con igual reiteración que como contrapeso o parámetro de contención del anterior criterio, el sistema cautelar exige, al mismo tiempo, una detallada valoración o ponderación del interés general o de tercero. En concreto, en el artículo 130.2 se señala que, no obstante la concurrencia del periculum in mora, "la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero". Y, nuestra jurisprudencia ha puesto de manifiesto que la conjugación de los dos criterios legales de precedente cita ( periculum in mora y ponderación de intereses) debe llevarse a cabo sin prejuzgar el fondo del litigio, ya que, por lo general, en la pieza separada de medidas cautelares se carece todavía de los elementos bastantes para llevar a cabo esa clase de enjuiciamiento, y porque, además, se produciría el efecto indeseable de que, por amparar el derecho a la tutela judicial efectiva cautelar, se vulneraría otro derecho, también fundamental e igualmente recogido en el artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba.

El motivo debe de ser rechazado y no puede prosperar. El artículo 130.1 de la LRJCA exige para la adopción de las medidas cautelares la "previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto" --- expresión que reitera en el artículo 130.2 in fine , al exigir también una ponderación "en forma circunstanciada" de los citados intereses generales o de tercero---.

Pues bien, la Sala de instancia ha llevado a cabo, sin duda, la expresada valoración circunstanciada de los intereses en conflicto de ahí que en modo alguno pueda alegarse ---como se hace en el motivo cuarto ya rechazado--- ausencia de motivación de los mismos, partiendo del examen de la Resolución por la que se excluyeron los terrenos de la recurrida del dominio público marítimo terrestre. La resolución, en vía civil, y con carácter firme, del conflicto suscitado sobre la naturaleza de los terrenos de la finca registral concernida se sitúa, obviamente, por encima del particular, futuro e hipotético interés del demandante cuando se resuelva el litigio por la recurrida suscitado sobre la precedencia de la expropiación de los terrenos por ministerio de la ley. Esto es, por la Sala se lleva a cabo una valoración comparativa de los intereses en conflicto y se decide por la prevalencia de los intereses públicos, que se concretan en la existencia de la resolución jurisdiccional firme de la Audiencia Provincial de Valencia. Esto es, la Sala, acertadamente, toma en consideración, de conformidad con el artículo 130 de la LRJCA el criterio legal del periculum in mora , y, según se expresa, rechaza la aplicación del mismo, por no acreditarse la pérdida de la finalidad del recurso.

En relación con el citado periculum in mora hemos de insistir en lo ya expuesto acerca de absoluta indemnizabilidad, y, en consecuencia, acerca de ausencia sobre la pérdida de la finalidad del recurso. Debemos, por ello, recordar que la razón de ser de la justicia cautelar, en el proceso en general, como hemos señalado, entre otras muchas resoluciones, en ATS de 12 de julio de 2002 , se encuentra en la necesidad de evitar que el lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la pérdida de la finalidad del proceso. Con las medidas cautelares se trata de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso o, como dice expresivamente el artículo 129 de la LRJCA "asegurar la efectividad de la sentencia". Por ello el periculum in mora forma parte de la esencia de la medida cautelar, "opera como criterio decisor de la suspensión cautelar" ( AATS de 22 de marzo y 31 de octubre de 2000 ) y el artículo 130 LRJCA especifica, como uno de los supuestos en que procede la adopción de ésta, aquél en que "la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso". En definitiva, con la medida cautelar se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil. Y esto ha sido lo pretendido por la Sala de instancia al rechazar la suspensión solicitada.

SÉPTIMO

En el segundo motivo se denuncia la concreta infracción del mismo artículo 130.1 de la LRJCA , así como de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española (CE ) considerando que se ha producido un error en la valoración de intereses realizada por la Sala de instancia, pues el Ayuntamiento de Sagunto está actuando en defensa, no ya del interés general municipal, sino también en defensa de la legalidad en materia de dominio público marítimo-terrestre, pues busca que el deslinde aprobado se ajuste a la normativa vigente, de manera que se reconozca a los terrenos afectados, su naturaleza demanial según las características naturales que le son propias.

Tampoco este motivo puede prosperar pues, como ya hemos expuesto, la Sala de instancia ha llevado a cabo una correcta "valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto" y enfrentados, sin que sea de recibo la referencia municipal a los intereses generales representados por la legalidad sobre el dominio público marítimo terrestre, cuando ha sido la sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia, que la Resolución administrativa impugnada ejecuta, la que ha resuelto que dichos terrenos son de propiedad privada. Por otra parte, los intereses municipales, en su caso, se verían afectados por una decisión jurisdiccional sobre la procedencia de la expropiación de los terrenos por ministerio de ley que, de momento, no ha sido dictada ni, por supuesto, ha alcanzado firmeza.

OCTAVO

Por ultimo en el tercer motivo se denuncia, por parte de los autos impugnados, la infracción de la jurisprudencia que desarrollan la doctrina del fumus boni iuris, en el particular de la misma que impide la resolución del fondo del asunto y exigen su aplicación con mesura y ponderación; doctrina y jurisprudencia que el Ayuntamiento recurrente considera infringido por los autos impugnados, denegatorios de la medida cautelar.

Efectivamente, en el ámbito del sistema cautelar se ha producido la aportación jurisprudencial ---doctrina de la apariencia de buen derecho ( fumus boni iuris )--- a la que se refiere la recurrente y que, pese a sus modulaciones, permite (1) en un marco de provisionalidad, (2) dentro del limitado ámbito de la pieza de medidas cautelares, y (3) sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, proceder a valorar la solidez de los fundamentos jurídicos de la pretensión, si quiera a los meros fines de la tutela cautelar.

Pues bien, también por la Sala de instancia se utiliza el criterio jurisprudencial del fumus boni iuris con base en la existencia de la decisión jurisdiccional firme de la Audiencia Provincial a la que nos venimos refiriendo. Partiendo de la doctrina jurisprudencial citada y, vista la concreta respuesta de la Sala de instancia en relación con la pretensión cautelar de referencia, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación.

Esto es, desde esta la primera perspectiva la Sala de instancia ha examinado y tomado en consideración la legalidad del fondo del asunto ---representada ahora por la Sentencia de la Audiencia Provincial--- habiendo señalado a la que se ha acercado desde la perspectiva de prudencia y ponderación que exige la doctrina citada del fumus boni iuris , esto es, que la Sala de instancia ha tenido en cuenta que, efectivamente, "la apariencia de buen derecho ( fumus bonis iuris ) supuso una gran innovación respecto a los criterios tradicionales utilizados para la adopción de las medidas cautelares. Dicha doctrina permite valorar con carácter provisional, dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar", sin embargo "la LRJCA no hace expresa referencia al criterio del fumus bonis iuris , cuya aplicación queda confiada a la jurisprudencia y al efecto reflejo de la LECiv/2000 que sí alude a este criterio en el artículo 728 ".

Por ello, la Sala he tenido en cuenta que la citada jurisprudencia hace una aplicación mucho más matizada de la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en determinados supuestos (de nulidad de pleno derecho, siempre que sea manifiesta o ante actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme; y de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz), pero advirtiendo, al mismo tiempo, de los riesgos de la doctrina al señalar que "la doctrina de la apariencia de buen derecho, tan difundida, cuan necesitada de prudente aplicación, debe ser tenida en cuenta al solicitarse la nulidad de un acto dictado en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general, declarada previamente nula de pleno derecho o bien cuando se impugna un acto idéntico a otro ya anulado jurisdiccionalmente, pero no [...] al predicarse la nulidad de un acto, en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues, de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito ( AATS 22 de noviembre de 1993 y 7 de noviembre de 1995 y STS de 14 de enero de 1997 , entro otros)".

La Sala de instancia, en efecto, da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrente desde las diferentes y variadas perspectivas que hemos expuesto. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones formuladas, basada en la inexistencia actual de periculum in mora, una vez contrastados los intereses en conflicto y, a su vez, desde la perspectiva de la doctrina del fumus boni iuris.

NOVENO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ).

No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por las partes recurridas, a la cantidad máxima de 2.000 euros, las correspondientes a la entidad Promotora Seguntina, S. A. y la Administración General del Estado, y a la de 500 euros las de la entidad COFIVACASA, S. A., más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los respectivos escritos de oposición.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

  1. No haber lugar al Recurso de Casación 103/2017 interpuesto por el Ayuntamiento de Sagunto, contra el Auto de fecha 12 de julio de 2016 , que resolvía en forma desestimatoria el recurso de reposición interpuesto contra el anterior Auto de 5 de febrero del mismo año, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en la Pieza separada de medidas cautelares del Recurso contencioso-administrativo 198/2014, promovido por el mismo Ayuntamiento de Sagunto frente a la Resolución de 30 de junio de 2014 dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en virtud de la cual se aprueba el deslinde que excluye del dominio público marítimo-terrestre la finca registral 37.705 del Registro de la Propiedad nº 1 de Sagunto (Valencia).

  2. Imponer las costas del recurso en los términos expresados en el Fundamento Jurídico Noveno de la sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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