STS 168/2018, 6 de Febrero de 2018

El presente recurso de casación se interpuso por la Junta de Andalucía, contra la sentencia dictada el 15 de septiembre de 2015, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, que estimó el recurso núm. 620/2014 formulado por la entidad Matadero de la Sierra Morena, S.A. frente a la resolución de 30 de junio de 2014, del Secretario General de Empleo, dictada por delegación del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, desestimatoria del recurso de reposición instado contra la resolución de 2 de septiembre de 2013, que declara la nulidad de las resoluciones de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, de fechas 17 de enero, 31 de julio, 12 de septiembre, 26 de septiembre, 4 de octubre y 23 de octubre de 2002, por las que se conceden ayudas a la empresa Matadero de la Sierra Morena, S.A., del Convenio suscrito entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto de Fomento de Andalucía, de 16 de julio de 2003, y de las resoluciones de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, de fechas 8 de septiembre de 2005 y 15 de septiembre de 2006, mediante los que se formaliza el otorgamiento de ayudas a la citada empresa, con obligación de devolver 3.852.530 euros.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en el siguiente razonamiento:

TERCERO.- [...] El procedimiento se inició por resolución de 1 de abril de 2013, acordándose en dicho momento la ampliación del plazo por mes y medio. El 27 de mayo de 2013 se acuerda suspender el procedimiento para solicitar el dictamen del Consejo Consultivo, notificando dicha decisión el 31 de mayo. Emitido dictamen el 30 de julio de 2013, fue recepcionado por la Consejería el 5 de agosto de 2013. El 2 de septiembre de 2013 se acuerda la declaración de nulidad que es notificada el 17 de septiembre.

La ampliación del procedimiento se justifica alegando el elevado número de expedientes de revisión que se tramitan de forma simultánea.

Pues bien, estas razones no ofrecen una motivación concreta por las que, en este supuesto, procedía la citada ampliación, sino consideraciones generales que podrían ser aplicables a cualquier procedimiento que se tramitara en aquel tiempo, y que llevaría, en definitiva, a desconocer en el supuesto vinculado con estas ayudas las previsiones que respecto al cómputo de plazos se establecen en la propia Ley 30/1992. No es posible aumentar de forma automática, ab initio, por una fórmula estereotipada, el plazo legal de resolver, que no puede ser ampliado de forma arbitraria o caprichosa por la Administración, sino que debe efectuarse de forma excepcional, no siendo suficiente una mención genérica de exceso de expedientes que no se acredita de forma alguna en la resolución ni en el expediente, mas cuando se había producido la caducidad del expediente de revisión en dos ocasiones anteriores, siendo esta la tercera vez que se iniciaba. Es obligado concluir, por tanto, que esta ampliación de plazos ya acordada inicialmente no se hallaba motivada y por ello resultaba inadecuada y contraria a Derecho.

No siendo correcta la ampliación del plazo acordada cuando notificó la resolución de nulidad, aun descontando el periodo de suspensión por emisión del dictamen del Consejo Consultivo, había transcurrido el plazo de tres meses, por lo que el procedimiento se encuentra caducado. Procede estimar el recurso por caducidad del procedimiento sin que sea necesario entrar a conocer del resto de motivos

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Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, el letrado de la Junta de Andalucía, mediante escrito registrado el 22 de diciembre de 2015, interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), denuncia que la sentencia de instancia al «aprecia[r] la caducidad del expediente de revisión de oficio y apoya[r] su decisión en la consideración de que la Orden de 1-IV-2013 por la que se acuerda iniciar el expediente y a su vez, al amparo del artículo 49.1 de la Ley 30/1992, ampliar en un mes y quince días el plazo de tres meses previsto en el artículo 102. 5 de la misma para su resolución» infringe «el artículo 49.1 Ley 30/1992 que contempla la posibilidad de que la Administración amplíe el plazo de duración de los procedimientos administrativos, el artículo 54 de la misma ley que establece el contenido del deber de motivación de los actos administrativos y la jurisprudencia que lo desarrolla, así como los artículos de la Constitución española en los que se recogen los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos a los que se somete el ejercicio de las potestades discrecionales ( Artículo 9.3 , 103.1 y 106.1) como es la de decidir la ampliación del plazo. Considera esta representación que la sentencia también vulnera el artículo 102 de la ley 30/1992 , que establece la imprescriptibilidad de la acción de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho los artículos 44 y 63.3 de la Ley 30/1992 que establecen las consecuencias de las actuaciones administrativas realizadas fuera de plazo» (págs. 2-3 del escrito de interposición).

A juicio de la Administración recurrente, «[l]a sentencia estimatoria dictada prescinde de una circunstancia esencial que diferencia a la potestad de revisión de oficio reconocida por el articulo 102 Ley 30/1992 (imprescriptible), del derecho a ejercitar otras potestades o acciones por parte de la Administración que, por el contrario, sí prescribe», y en el presente caso -concluye- «supone una indebida anulación de una actuación administrativa legal ( artículo 106 CE ), tramitada en plazo, y en el que la potestad administrativa de revisión de oficio ha sido ejercitada con acuerdo a los fines que la justifican ( artículo 106 CE ). La decisión de ampliar el plazo se encuentra motivada en los términos que exige la ley» (págs. 8 y 11).

Finalmente solicita el dictado de sentencia que «estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y en consecuencia declare ajustada a Derecho la actuación impugnada».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación de Matadero de Sierra Morena, S.A. presenta, el día 19 de mayo de 2016, escrito de oposición en el que, con carácter previo sostiene que «[p]rocede la inadmisión del recurso de casación ex. Art 93.2 d) LJCA , al carecer manifiestamente de fundamento por cuanto la recurrente se limita exclusivamente a reproducir el debate de instancia», y subsidiariamente «la desestimación del recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, toda vez que la Sentencia recurrida, sobre la base de lo establecido en la LRJPAC y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, resuelve acertadamente al anular la ampliación del plazo máximo legalmente establecido para resolver el expediente de revisión de oficio, por falta de motivación» (págs. 5 y 7 del escrito de oposición).

También con carácter subsidiario, «para el caso de que esta Sala considere procedente la estimación del recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía y case la Sentencia recurrida», la parte interesa que este Tribunal «res[uelva] sobre el fondo del recurso interpuesto por MSM, estimando el mismo sobre la base de todos los motivos de impugnación expuestos por [su] mandante en el procedimiento de instancia que, como ha quedado acreditado y debidamente probado, deben implicar:

- La anulación íntegra de las resoluciones impugnadas o, en su defecto, la anulación parcial de las mismas, en cuanto a la obligación impuesta a mi mandante a la devolución de las cantidades percibidas que ascienden a TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA EUROS (3.852.530,00 euros).

- Subsidiariamente, en el hipotético caso de mantenerse las resoluciones impugnadas, se reconozca el derecho de MSM a ser indemnizada en la cantidad equivalente de TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA EUROS (3.852.530,00 euros) en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública» (pág. 14).

Por último, suplica a la Sala que:

- Inadmita el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

- Subsidiariamente a lo anterior, declare no haber lugar al recurso de casación, desestimándolo en su integridad, con expresa imposición de las costas a la Junta de Andalucía.

- Subsidiariamente a todo lo anterior, para el caso de que se estime el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, se acuerde la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por MSM en atención a los hechos y fundamentos de derecho establecidos en nuestro escrito de demanda y documentación anexa

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Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 23 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso de casación se formula contra la sentencia de 15 de septiembre de 2015, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, estimatoria del recurso núm. 620/2014 instado por la entidad Matadero de la Sierra Morena, S.A. (en adelante, MSM) frente a la resolución de 30 de junio de 2014, del Secretario General de Empleo, dictada por delegación del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, desestimatoria del recurso de reposición instado contra la resolución de 2 de septiembre de 2013, que declara la nulidad de las resoluciones de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social por las que se conceden ayudas a la empresa Matadero de la Sierra Morena, S.A., del Convenio suscrito entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto de Fomento de Andalucía, con obligación de devolver 3.852.530 euros .

El recurso de casación se construye sobre un único motivo en el que, por el cauce procesal del art. 88.1.d) de la LJCA , denuncia la lesión del art. 49.1, en relación con el art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LPAC) y también con los arts. 9.3 , 103.1 y 106.1 de la Constitución española (CE ), así como con los arts. 102 , 44 y 63.3 de la LPAC .

Sostiene la Administración recurrente que la sentencia vulnera el art. 49.1 de la LPAC , pues la orden que inició el procedimiento de revisión de oficio acordó ampliar el plazo en un mes y quince días ante el elevado volumen de expedientes de revisión de oficio. Añade también que se trata de la revisión de las actuaciones realizadas por el Director General de Trabajo y Seguridad Social que fue el "principal imputado en la causa de los ERE" y de quien obtuvo la recurrente en la instancia, sin tramitar procedimiento para ello, la subvención por importe total de 3.852.530 euros. Por lo que analiza y concluye en que se han cumplido las exigencias del art. 49 citado.

Por su parte, la recurrida MSM, señala que el recurso de casación debe ser inadmitido por limitarse a reproducir los argumentos expuestos por la Administración recurrente en la instancia, que la sentencia no vulnera el referido art. 49.1 de la LPAC ya que la ampliación no ha sido motivada, porque los motivos que aduce la Administración no están contemplados en el art. 42.6 del citado cuerpo legal , porque él es un tercero perjudicado y porque no basta la mera voluntad discrecional para ampliar el plazo. Asimismo, alega que el procedimiento habría caducado incluso en el caso de que se reputase suficientemente motivada la ampliación del plazo por haber excedido del plazo de cuatro meses y medio, sostiene que no se adoptó acuerdo de suspensión del transcurso del plazo máximo para emitir el dictamen preceptivo del Consejo Consultivo de Andalucía, y que no le fue notificada debidamente el informe remitido por el Consejo Consultivo ni tampoco la recepción del mismo.

En primer lugar procede rechazar la pretensión de inadmisión del recurso de casación de la Junta de Andalucía. El escrito de interposición realiza una crítica fundada y razonada de la sentencia recurrida, en concordancia con las infracciones del ordenamiento jurídico que se invocan en el motivo de casación, y en modo alguno consiste en una mera reiteración del escrito de contestación a la demanda u otros escritos procesales, como aduce la recurrida.

La posición de las partes procesales ciñe el debate casacional a la interpretación y aplicación de lo dispuesto en el art. 49.1 de la LPCA, sobre la ampliación de plazos en el procedimiento administrativo, singularmente en lo relativo a la motivación de dicha ampliación.

La relevancia de la primera cuestión resulta decisiva pues si se considera, como acuerda la sentencia impugnada, que la ampliación del plazo debe anularse por inmotivada, el acto administrativo impugnado en la instancia -Resolución de 2 de septiembre de 2013, del Secretario General de Empleo de la Consejería Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se resolvía el procedimiento de revisión de oficio de las actuaciones llevadas a cabo por la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Empleo, relativas a la concesión de ayudas a la referida mercantil- se habría dictado fuera del plazo de tres meses del procedimiento de revisión de oficio que fija el art. 102.5 de la LPCA, es decir, en un procedimiento ya caducado. Mientras que si la ampliación del plazo en un mes y quince días, acordada por la Orden de 1 de abril de 2013, que inicia el procedimiento de revisión de oficio, está motivada, el procedimiento no estaría caducado y no incurriría, en consecuencia, en ese vicio de invalidez, teniendo en cuenta, naturalmente, el cómputo previsto en el art. 48.1 de la LPAC .

La cuestión que se suscita ahora se ciñe por tanto, en primer lugar, a la interpretación del citado art. 49.1 de la LPAC , porque es la norma que fundamenta la ampliación del plazo acordado por la Administración en la ya citada Orden de 1 de abril de 2013. También es la norma que fundamenta la conclusión desestimatoria de la sentencia, al considerar que no está motivada su aplicación, pues esa es su "ratio decidendi" . Y, ante todo, porque, a los efectos que ahora interesan, es la norma cuya infracción se invoca en el único motivo de casación que aduce la Administración recurrente.

En lo concerniente a la cuestión suscitada en primer lugar, naturaleza y requisitos de la facultad de ampliación de plazos y su motivación, nos hemos pronunciado recientemente en nuestra sentencia de 11 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1824/2015 ) que recoge a su vez doctrina jurisprudencial expuesta en la sentencia de 21 de diciembre de 2016 (rec. cas. núm. 312/2015 ), a propósito de otro recurso de casación interpuesto contra una sentencia del mismo tribunal de instancia, que estimó también la caducidad del procedimiento de revisión de oficio de subvenciones. Como decíamos en la sentencia de 21 de diciembre de 2016 , cit. «[...] CUARTO.- Con carácter general, los plazos son obligatorios, lo que significa que vinculan a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos, según dispone el artículo 47 de la Ley 30/1992 .

Ahora bien, tradicionalmente se han venido regulando ampliaciones o prórrogas de plazos ya la vieja LPA de 1958, luego, en el artículo 49 de la Ley 30/1992 , tras su redacción por Ley 4/1999, que es la norma aplicable al caso "ratione temporis", y aunque no resulta de aplicación ahora se regula en el artículo 32 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Estas ampliaciones pretenden paliar la insuficiencia temporal del plazo para realizar los trámites previstos, y ello a pesar de haberse observado una diligente tramitación.

Pues bien, el plazo previsto en el artículo 49.1 de la Ley 30/1992 se concede por la Administración, bien de oficio bien a petición de los interesados. En este caso se realizó de oficio. Y su extensión no puede exceder de la "mitad de los mismos", que en este caso fue de un mes y quince días, del plazo previsto, como antes señalamos, en el artículo 102.5 de la Ley 30/1992 , que es de tres meses.

En relación con la motivación de la ampliación, esta Sala no alberga duda alguna de que la ampliación de plazos prevista en el mentado artículo 49.1 ha de ser motivada, pues, además del deber general de motivación de los actos administrativos, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , la referencia a los hechos o circunstancias que determinan la ampliación del plazo, en el citado artículo 49.1, pretende evidenciar esa obligada motivación.

Repárese que la citada norma señala como presupuesto de la ampliación que "las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero". De modo que son las circunstancias del caso las que han de inspirar o determinar la ampliación del plazo y de ellas, naturalmente, ha de dejarse constancia en el acto administrativo que acuerda tal ampliación».

Y al igual que concluíamos en aquellos supuestos enjuiciados en nuestras sentencias de 11 de mayo de 2017 y de 21 de diciembre de 2016 , cit. no cabe la menor duda de que la mercantil recurrida no puede invocar su condición de tercero afectado en sus derechos para impugnar la validez de la ampliación de plazo, porque es interesado en el procedimiento administrativo y no un tercero.

En primer lugar hemos de analizar la motivación de la Orden de 1 de abril de 2013, por la que se amplió el plazo. Las razones que expone son "debido al elevado volumen de expedientes de revisión que se tramitan en esta Administración de forma simultánea". Por otra parte, a lo largo del expediente consta reiteradas menciones al gran número de expedientes de revisión de oficio tramitados.

No cabe negar que esa motivación, con carácter general, pudiera haber sido más detallada o pormenorizada pero, en este caso, resulta suficiente porque expresa esas "circunstancias", a que se refiere el citado art. 49.1, que "aconsejan" efectivamente tal ampliación. Y para ello, ha de tenerse en cuenta que el acto de ampliación también se refiere a que se trata de iniciar los procedimientos de revisión de los actos nulos "respecto de determinadas actuaciones y ayudas concedidas por la anterior Dirección General de Trabajo y Seguridad Social", cuyo titular, al que se refiere el escrito de interposición de la Junta de Andalucía, es el principal imputado en el proceso penal que comúnmente se conoce como "caso de los ERE".

Como hemos declarado en nuestra sentencia de 21 de diciembre de 2016 , cit., «[...] [q]uiere esto decir que la notoriedad, que comporta una evidencia sabida por todos, resulta de singular relevancia en este caso, pues además de la motivación expresada en el acto administrativo, las referencias señaladas que enmarcan este caso, llevan a la conclusión de que la ampliación del plazo está justificada y motivada».

En este sentido se viene pronunciando nuestra jurisprudencia, pues hemos considerado que se encontraba motivada la ampliación de plazos, en la Sentencia de 21 de diciembre de 2016 , cit., que recoge la doctrina establecida en la Sentencia de 18 de octubre de 2006 (rec. cas. núm. 331/2004 ) cuando atendía, en un procedimiento sancionador, al "volumen y complejidad del expediente, que resulta de la abundante documentación unida al mismo (XXI tomos)", que fue considerado por la sentencia como un "factor de suyo relevante". Y esta justificación no pierde su fundamento, en este caso, por el hecho de que anteriormente se hubieran seguido dos expedientes de revisión -cuya caducidad se declaró por la Administración- pues como dispone el art. 92.3º de la LPAC , la caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, sin que en este ámbito de la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho puedan aplicarse los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora, como pretende la propia demandante. Antes bien, dada la naturaleza preceptiva del ejercicio de la potestad de revisión de oficio por la Administración respecto a los actos afectados de vicios de nulidad de pleno derecho ( art. 102.1º de la LPAC ), y la imprescriptibilidad de los vicios de nulidad de pleno derecho, es indudable la pertinencia de iniciar nuevo procedimiento de revisión de oficio, sin que, por otra parte, la actora desvirtúe la procedencia de la conservación de actuaciones que se dispuso en el acuerdo de iniciación del procedimiento de revisión de oficio.

Conviene señalar, para acabar el análisis de esta cuestión, que la aplicación del art. 49.1 de la LPAC puede extenderse también al plazo para resolver, como ha declarado esta Sala en la sentencia de 11 de mayo de 2017 , cit., reiterando lo dicho en la de 21 de diciembre de 2016 , cit., que recogiendo lo declarado en nuestra anterior sentencia de 20 de marzo de 2007 (rec. cont-advo núm. 348/2005), en la que se desestimó un alegato similar al que esgrime la recurrida en casación y recurrente en la instancia, sobre la compatibilidad del art. 49.1 de la LPAC con el art. 42.6 de la misma Ley , concluyó que «[...] tal como propone el Abogado del Estado. No puede aceptarse la interpretación realizada por la actora respecto a que la posibilidad de ampliación de plazos contemplada en el artículo 49 de la Ley 30/1992 no pueda ser aplicada al plazo máximo de duración de un procedimiento. Ni tal exclusión se establece de manera directa y expresa en el precepto señalado (a diferencia de lo que ocurría con anterioridad a la reforma de la Ley operada en 1.999), ni existen razones para deducirla en un análisis sistemático de la Ley. En efecto, la regulación específica para ampliar el plazo máximo de resolución y notificación de un procedimiento en el artículo 42.6 no obsta a la aplicación de la previsión genérica del artículo 49 al mismo supuesto, teniendo ambos preceptos un alcance diferente. Así, las condiciones para la aplicación del supuesto específico del artículo 42.6 son más estrictas y la ampliación puede alcanzar hasta un lapso de tiempo igual al del plazo máximo del procedimiento (artículo 42.6, párrafo tercero); por el contrario, la ampliación posible en aplicación de la previsión genérica del artículo 49 puede ser acordada por el propio órgano instructor y sólo puede llegar hasta la mitad del plazo ampliado (apartado 1)» (FD segundo).

Las razones anteriores nos llevan a declarar que la sentencia recurrida ha vulnerado el art. 49.1 en relación con el art. 54, ambos de la LPAC , por lo que, al estar suficientemente motivada la ampliación del plazo, habrá de ser casada efectivamente, sin que sean de aplicar los límites del denominado efecto útil de la casación, que rechaza la estimación de motivos de casación cuando su éxito hipotético en todo caso no afectase a la decisión final del proceso [por todas, SSTS de 15 de diciembre de 2016 (rec. cas. núm. 2645/2016 ) y de 16 de enero de 2005 (rec. cas. núm. 1721/2000 ), FD Séptimo]. Como explicaremos a continuación no pueden prosperar ninguna de las demás argumentaciones que la actora opuso para sostener que, aún de admitirse la ampliación del plazo para resolver, se habría producido la caducidad.

Sostiene la demandante, Matadero de la Sierra Morena, S.A., que en todo caso se debería declarar la caducidad, pues argumenta que, aunque se afirme, como hemos hecho, que la ampliación está debidamente motivada y surte efectos, el expediente habría caducado por haberse dictado y notificado la resolución una vez expirado el plazo máximo de duración del procedimiento, incluso con la ampliación de un mes y quince días acordada, ya que la resolución se le notificó el día 17 de septiembre de 2013 y el procedimiento de revisión de oficio se inició el día 1 de abril de 2013, por lo que habrían transcurrido más de los cuatro meses y quince días. Para sostener esta conclusión, rechaza que se hayan desplegado efectos suspensivos durante el plazo que el expediente fue remitido para emisión del dictamen preceptivo previsto en el art. 102.1º de la LPAC . En tal sentido, aduce que no existe acuerdo de órgano competente por el que se haya dispuesto formalmente, al amparo del art. 42.5.c) de la LPAC , la suspensión del plazo para resolver el expediente como consecuencia de la petición de informe preceptivo al Consejo consultivo de Andalucía, así como que no se habría comunicado a la interesada, MSM, la recepción del dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, lo que, a su entender, habría impedido que se desplegara tal efecto suspensivo.

El art. 42.5.c) de la LPCA dispone que:

5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: [...] c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. [...]

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El dictamen se solicitó al Consejo Consultivo de Andalucía el día 27 de mayo de 2013. En el oficio de remisión al órgano consultivo se declara explícitamente que "asimismo y de acuerdo con lo previsto en el art. 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , el transcurso del plazo máximo legal para resolver los procedimientos que se citan se suspende por el tiempo que medie entre esta petición y la recepción de los dictámenes", entre los que se cita el que corresponde a la recurrente (folio 547 y 548 del expediente). Esta decisión se notificó a la hoy demandante el día 4 de junio de 2013 (folios 551 y 552).

La parte actora denuncia que no ha existido un acuerdo formalmente adoptado para hacer uso de la facultad de suspensión que regula el art. 42.5.c) de la LPAC , y niega todo efecto a lo que obra en el oficio de remisión antes transcrito. Esta interpretación rigurosamente formalista no puede ser acogida, ya que no se compadece con la naturaleza de acto de trámite que corresponde a la solicitud de un dictamen que, en este caso, resulta preceptivo a tenor del art. 102.1º de la LPAC , y es precisamente en esa solicitud de dictamen donde se acuerda hacer efectiva la suspensión prevista para tales casos. El art. 55.1º de la LPAC establece que los actos administrativos se producirán por escrito, pero no impone mayores requisitos formales sobre la estructura, y dada la naturaleza de la facultad de suspender el transcurso del plazo, la decisión del órgano administrativo, aun adoptada en la comunicación dirigida al Consejo Consultivo de Andalucía, cumplió los requisitos necesarios para su efectividad. Así, consta con claridad la indicación de la naturaleza preceptiva del dictamen que se solicitó, como los respectivos fundamentos legales, tanto de la solicitud de dictamen como del efecto suspensivo que acuerda. Y de todo ello tuvo cumplido conocimiento la recurrente, MSM, porque le fue trasladado tal acuerdo, indicando en la comunicación de forma expresa tanto la solicitud del dictamen preceptivo del Consejo Consultivo de Andalucía como la decisión de suspensión del plazo para resolver y el fundamento legal de la misma. En consecuencia el plazo quedó debidamente suspendido en los términos dispuesto en el art. 42.5.c) de la LPAC .

Tampoco se invalida aquel efecto suspensivo por el hecho, alegado por la demandante, de que no se le comunicara de forma autónoma, sino con la notificación de la resolución, la recepción del dictamen del Consejo Consultivo, y ello por cuanto dicho dictamen se incorporó al expediente antes de transcurrir el plazo máximo de resolución. No puede recibir favorable acogida el argumento de la demandante de que la puesta en conocimiento de la recepción del dictamen subordine la efectividad de la suspensión del plazo máximo para resolver, pues la suspensión surte efectos desde la fecha en que se acuerda conforme a la regla general del art. 57.1º de la LPAC que dispone que los actos administrativos producirán efectos desde la fecha en que se dicten si no se dispone otra cosa. Y esta suspensión se prolonga, como máximo, hasta el transcurso del plazo máximo de tres meses, según dispone el art. 42.5.c) de la LPAC si es que no se produce antes la emisión del dictamen preceptivo.

La interpretación que propugna la demandante respecto a los requisitos del efecto de suspensión del plazo máximo para resolver pugna con la lógica del sistema de suspensión del plazo máximo para resolver y la institución de la caducidad del procedimiento. Como hemos expuesto en nuestra sentencia de 18 de marzo de 2008 (rec. cas. núm. 2699/2005 ) «[...] [l]a reforma en 1999 de la Ley 30/1992 ha pretendido introducir una cierta disciplina en la duración de los procedimientos iniciados de oficio que puedan tener efectos gravosos para el administrado, sometiéndolos a un riguroso plazo de caducidad (tres meses en los supuestos de revisión de oficio a los que se refiere el artículo 102.5 de dicha Ley ). La regla general, como es bien sabido, consiste en que el vencimiento del plazo máximo para resolver dichos procedimientos sin que se haya dictado la resolución correspondiente determina de modo automático su caducidad y archivo (artículo 44.2).

Ahora bien, el rigor queda atenuado (pudiera decirse que comprensiblemente atenuado, a la vista de las diversas hipótesis que el artículo 42.5 contempla) permitiéndose que en circunstancias excepcionales se "pare el reloj" del cómputo temporal, esto es, se suspenda el plazo máximo para resolver. La Ley 30/1992 , sin embargo, no admite que dicha "parada de reloj" sea indefinida sino que la somete, a su vez (en algunos de los supuestos, no en todos), a límites temporales propios: así, en el caso de que se requieran los informes preceptivos y determinantes a los que ya hemos hecho referencia, este límite temporal será el que medie entre la petición y la recepción del dictamen, según las normas que regulen el correspondiente procedimiento consultivo, sin que en ningún caso pueda exceder de tres meses. Transcurrido el tiempo de suspensión, el cómputo del plazo legal para resolver vuelve a correr sin que la Ley 30/1992 tolere una segunda "parada de reloj" por el mismo concepto y para el mismo informe. [...]» (FD Quinto). «[...] La doctrina que hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior determina que el informe del cuerpo consultivo no emitido en el tiempo previsto por la norma correspondiente puede ser incorporado al procedimiento si éste aún no ha caducado [...]» (FD Sexto).

Siguiendo los criterios así expuestos en nuestra jurisprudencia, lo relevante para que el dictamen del Consejo Consultivo pueda incorporarse y surtir efectos en el expediente de revisión de oficio es que se incorpore cuando aún no ha caducado el procedimiento, teniendo en cuenta para ello los efectos suspensivos del plazo para emitir el correspondiente dictamen del órgano consultivo. Por el contrario, no es relevante para que ese dictamen surta efecto el que haya sido notificado a la interesada en el expediente, como pretende la actora, porque lo que requiere el art. 42.5.c) de la LPAC es que se comunique al administrado tanto la solicitud del dictamen como su recepción, pero el hecho de que no se le notifique en sí mismo el dictamen no contraviene norma alguna, ya que el dictamen no puede ser objeto de un trámite autónoma de contradicción sin perjuicio de la impugnación de la resolución que se dicte en el procedimiento de revisión. Si el dictamen fue incorporado en parte en la resolución del expediente de revisión de oficio, como así ocurrió, y en la misma quedó perfectamente explicitada la fecha de emisión del dictamen, ninguna indefensión invalidante se ha ocasionado a la recurrente, que ha podido controlar el respeto a los límites de suspensión del plazo para resolver que permite el art. 42.5.c) de la LPAC .

Sentado lo anterior, debemos comenzar estableciendo la secuencia de los distintos hitos del procedimiento y el cómputo del plazo, para comprobar que, efectivamente, no se ha producido la caducidad del procedimiento. Advirtamos antes que para determinar la finalización del procedimiento hemos de estar a la fecha de la resolución, y no a la de su notificación, ya que es aquella la que determina la finalización del plazo de duración del procedimiento e n el caso específico del ejercicio de la facultad de revisión de oficio. En este sentido se ha pronunciado esta Sala en sentencia de 18 de marzo de 2008 y 11 de mayo de 2017 , cits., resaltando la diferencia entre el régimen general de la caducidad previsto en el art. 44.1 de la LPAC , que establece que el transcurso del plazo máximo sin haberse dictado y notificado la resolución producirá la caducidad, y el del procedimiento de revisión, para el que rige lo dispuesto en el art. 102.5 de la LPAC , que anuda el efecto de la caducidad al transcurso del plazo máximo de tres meses sin haberse dictado la resolución.

Volviendo al cómputo de los plazos, constatamos que el procedimiento se inició por orden de 1 de abril de 2013, que ya acordó la ampliación por un mes y quince días del plazo de tres meses previsto en el art. 102.5 de la LPAC , lo que sitúa el plazo para resolver en cuatro meses y quince días. El día 27 de mayo de 2013 se solicitó el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, que lo emitió en sentido favorable el día 30 de julio de 2013, recibiéndose por el órgano competente para resolver el día 5 de agosto de 2013 (folio 561). La resolución final se dictó el 2 de septiembre de 2013, y se notificó el día 17 de septiembre de 2017 a la entidad Matadero de la Sierra Morena, S.A..

En consecuencia, entre la fecha que se solicitó el dictamen del Consejo Consultivo con suspensión del plazo máximo para dictar resolución (27 de mayo de 2013) y la fecha en que se recibió el mismo (5 de agosto de 2013) habían transcurrido dos meses y nueve días, lapso de tiempo inferior al plazo máximo de suspensión del plazo para resolver que establece el art. 42.5.c) de la LPAC , por lo que en este periodo de tiempo no corrió el plazo máximo para resolver. Reanudado el cómputo del plazo el día 5 de agosto de 2013, la resolución del expediente se dictó el día 2 de septiembre de 2013, por lo que habían transcurrido tan sólo 27 días desde la reanudación del plazo para dictar resolución, que sumados a los 56 días (un mes y 26 días) que habían transcurrido desde el día 1 de abril de 2013, en que se inició el procedimiento, hasta el día 27 de mayo de 2013 en que se acordó la suspensión, hacen un total de dos meses y 23 días. Y hasta la notificación de la resolución acordando la revisión de oficio, el día 17 de septiembre de 2013, habían transcurrido 3 meses y 8 días desde el inicio del procedimiento. Es evidente, pues, que en ningún caso se agotó el plazo máximo de cuatro meses y quince días de que disponía la Administración, y no se produjo la caducidad del procedimiento. El recurso de casación ha de prosperar, por lo que hemos de casar y anular la sentencia recurrida.

Una vez situados en la posición que nos coloca el art. 95.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , hemos de resolver el recurso contencioso administrativo analizando las restantes impugnaciones de la demanda.

Empecemos por precisar cuales son las resoluciones y convenios cuya nulidad declara la resolución recurrida, de fecha 2 de septiembre de 2013 dictada por el Secretario General de Empleo de la Consejería Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por delegación del Consejero, poniendo fin al procedimiento de revisión de oficio. Son las siguientes, según los términos que constan en los antecedentes de hecho de la resolución administrativa de 2 de septiembre de 2013:

PRIMERO.- Con fecha 17 de enero de 2002, la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social dictó Resolución relativa a una subvención a favor de la empresa MATADERO DE LA SIERRA MORENA, S.A., por importe de UN MILLÓN DOSCIENTOS DOS MIL CIENTO CINCUENTA Y CUATRO EUROS (1.202.154,00 euros) con cargo a la partida presupuestaria 0.l.13.00.0l.00.440.00.22E.4, y que serla abonada en un número indicado de cuenta de la entidad bancaria Caja San Fernando, titularidad de la mencionada empresa.

Con fecha 2 de abril de 2002, el Director General de Trabajo y Seguridad Social dirige escrito al Instituto de Fomento de Andalucía Indicando se proceda a cambiar el número de cuenta de abono de la subvención a otra cuenta titularidad de la mencionada empresa perteneciente a la entidad La Caixa.

Con fecha 22 de mayo de 2002, la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social dirige oficio al Instituto de fomento de Andalucía autorizando el pago de la subvención concedida al nuevo número de cuenta de La Caixa.

Con fecha 13 de junio de 2002, consta un escrito del Director de Finanzas del instituto de Fomento de Andalucía ordenando a la entidad Banco de Andalucía la transferencia de TRESCIENTOS MIL EUROS (300.000,00 euros) a favor de la empresa MATADERO DE La SIERRA MORENA, S.A., en concepto de "pago Convenio de Colaboración".

SEGUNDO.- Con fecha 31 de Julio de 2002, la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social dicta Resolución por fa que se otorga a la entidad MATADERO DE LA SIERRA MORENA, S.A., una subvención incondicionada de UN MILLÓN DOSCIENTOS DIEZ MIL EUROS (1.210.000,00 euros).

TERCERO.- Con fecha 12 de septiembre de 2002, la Dirección General de Trabajo y Seguridad social dicta Resolución a favor de MATADERO DE LA SIERRA MORENA, S.A., por un importe de UN MILLÓN DOSCIENTOS DIEZ MIL EUROS (1.210.000,00 euros).

Con fecha 26 de septiembre de 2002, la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social dicta nueva Resolución a favor de la citada mercantil otorgando una ayuda de UN MILLÓN DOSCIENTOS DOS MIL VEINTICUATRO EUROS (1.202.024,00 euros) en la que se hace referencia de nuevo a la Resolución de fecha 31 de julio de 2002, y en la que se hace constar que, por parte de la Caja de Ahorros El Monte se tiene concedida a MATADERO DE LA SIERRA MORENA, S.A. una operación mediante la cual se le anticipa la subvención concedida.

CUARTO.- Con fecha 4 de octubre de 2002, la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social dictó Resolución relativa a una subvención a favor de la ya citada empresa, por importe de TRESCIENTOS MIL QUINIENTOS SEIS EUROS CON CINCO CÉNTIMOS DE EURO (300.506,05 euros).

QUINTO.- Con fecha 23 de octubre de 2002, la Dirección General de Trabajo y Seguridad social dictó Resolución relativa a una subvención a favor de la misma empresa, por Importe de TRESCIENTOS MIL QUINIENTOS SEIS EUROS CON CINCO CÉNTIMOS DE EURO (300.506,05 euros).

SEXTO.- Con fecha 16 de julio de 2003, la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social suscribe con el Instituto de Fomento de Andalucía, Convenio de colaboración por el que se encomienda a éste la gestión del otorgamiento de ayudas a MATADERO DE LA SIERRA MORENA, SA, estableciéndose en su estipulación primera, que "se encomienda al Instituto de Fomento de Andalucía, la materialización singular de una ayuda específica hasta la cantidad máxima de 300.506,00 euros pagadera en el ejercicio 2003".

SÉPTIMO.- Con fecha 8 de septiembre de 2005, la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social dictó Resolución relativa a una subvención a favor de la misma empresa, por Importe de UN MILLÓN DOSCIENTOS MIL EUROS (1.200.000,00 euros).

OCTAVO.- Con fecha 15 de septiembre de 2006, la Dirección General de Trabajo y Seguridad social dictó Resolución relativa a una subvención a favor de la misma empresa, por Importe de UN MILLÓN DOSCIENTOS MIL EUROS (1.200.000,00 euros), y en la que se deja constancia que se han pagado hasta la fecha CUATROCIENTOS MIL EUROS (400.000,00 euros) [...]

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Más adelante, en el antecedente de hecho decimoctavo se resume el total de las sumas efectivamente percibidas por Matadero de la Sierra Morena S.A., con desglose de las distintas fechas en que se realizaron las transferencias, lo que despeja cualquier confusión, a la que se apunta en la demanda expresando su queja de que la forma en que están relatados los antecedentes de hecho sugiere una suma mayor, cuando, dice «[...] se trata únicamente de 4 subvenciones por importe de 3,8 millones [...]» (pág. 4 de demanda). El importe real percibido asciende a 3.852.530,00 euros, tal y como resume el antecedente de hecho decimoctavo que dice así:

[...] DECIMOCTAVO.- Con fecha 6 de mayo de 2013, la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía certifica que los pagos realizados a MATADERO DE LA SIERRA MORENA, S.A., que se encuentran registrados en el sistema de información de la contabilidad de dicha Agencia, correspondientes a las encomiendas realizadas por la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de fechas 8 de noviembre de 2001, 16 de julio de 2003, 6 de febrero de 2014 y 27 de marzo de 2008, que ascienden a las cantidades de UN MILLÓN DOSCIENTOS DOS MIL VEINTICUATRO EUROS (1.202.024,00 euros), TRESCIENTOS MIL QUINIENTOS SEIS EUROS (300.506,00 euros), UN MILLÓN DOSCIENTOS MIL EUROS (1.200.000,00 euros) y UN MILLÓN CIENTO CINCUENTA MIL EUROS (1.150.000,00 euros) respectivamente.

Dichas cantidades fueron abonadas mediante quince pagos efectuados con fechas 13 de junio, 30 de julio, 10 de septiembre y 31 de octubre de 2002, por importes de TRESCIENTOS MIL EUROS (300.000,00 euros), TRESCIENTOS CINCUENTA MIL EUROS (350.000,00 euros), DOSCIENTOS CINCUENTA MIL EUROS (250.000,00 euros) Y TRESCIENTOS DOS MIL VEINTICUATRO EUROS (302.024.00 euros), respectivamente. Con fecha 16 de julio de 2003, por importe de TRESCIENTOS MIL QUINIENTOS SEIS EUROS (300.506,00 euros) Con fechas 3 de julio, 31 de julio, 31 de agosto, 8 de noviembre y 19 de diciembre de 2006, por importes de CIEN MIL EUROS (100.000,00 euros), CIEN MIL EUROS (100.000,00 euros), DOSCIENTOS MIL EUROS (200.000,00 euros), CIEN MIL EUROS (100.000,00 euros) Y CIEN MIL EUROS (100.000,00 euros), respectivamente. Con fechas 9 de febrero, 26 de marzo y 4 de mayo de 2007, por importes de CIEN MIL EUROS (100.000,00 euros), DOSCIENTOS MIL EUROS (200.000,00 euros) y TRESCIENTOS MIL EUROS (300.000 00 euros), respectivamente. Y con fecha 4 de abril de 2008 y 5 de mayo ele 2008, por importe de CIENTO CINCUENTA MIL EUROS (150.000,00 euros) y UN MILLÓN DE EUROS (1.000.000,00 euros), respectivamente [...]

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En la demanda se alega, ya lo hemos adelantado al tratar de la caducidad, la falta de notificación del dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, además de criticar lo infundado que para la actora resulta su posición favorable a la nulidad de los actos sujetos a revisión. Ciñéndonos ahora al aspecto de la notificación o traslado del dictamen a la interesada, ya se ha señalado que lo que establece la Ley es la comunicación de la recepción del dictamen, comunicación que en este caso se hizo con la incorporación de este dato y del sentido del dictamen en la resolución final del procedimiento (antecedente de hecho vigésimo de la misma), y así lo reconoció expresamente la recurrente al formalizar recuso potestativo de reposición. Es evidente que en dicho momento, y al objeto de formalizar su recurso de reposición, como en cualquier otro momento posterior, la interesada pudo hacer uso de su facultad de tomar conocimiento de todos los documentos que pudieran convenir a su derecho y solicitar copia, incluido el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, ejerciendo así los derechos previstos en el art. 35 de la LPAC .

En consecuencia, no se ha producido ninguna quiebra de las garantías del procedimiento que haya ocasionado indefensión efectiva por falta de traslado del dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía. Hay que tener en cuenta que la potestad de revisión de oficio no se puede equiparar en modo alguno con el ejercicio de una potestad sancionadora, por lo que no cabe pedir la nulidad de pleno derecho sobre la base de una pretendida lesión esencial del derecho de defensa, susceptible de amparo constitucional. El derecho a la defensa sólo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo -aun con cierta flexibilidad- de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo [por todas, sentencia de 19 de noviembre de 2012 (rec. cas. núm. 1673/2011 ) citando a su vez la de 11 de julio de 2003 (rec. cas. núm. 7983/1999)].

Por último, queda descartada cualquier sombra de indefensión porque en el ámbito del recurso contencioso-administrativo o judicial ha podido alegar la actora lo que a su derecho conviniera, como en efecto ha hecho en su demanda.

Sostiene la demanda que el expediente de subvención no incurrió en la causa de nulidad prevista en el art. 62.1.e) de la LPAC , que ha declarado la resolución impugnada. Afirma la demandante que el procedimiento consta de los trámites esenciales. En este sentido, procede remitirnos a lo razonado en relación a las características del procedimiento de concesión de subvenciones en nuestra sentencia de 11 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1824/2015 ) por analizar todas las cuestiones al respecto que se suscitan en las alegaciones de la demandante. Así, en el FD 12 se expone que en ningún caso puede entenderse cumplidos los trámite necesarios para obtener una subvención a través de actuaciones carentes de los mínimos requisitos formales y de procedimiento establecidos al efecto, y que el simple desarrollo de una actividad de inversión e incluso el desarrollo de una explotación real de las instalaciones en que se hubiere empleado el importe de la subvención no puede colmar en modo alguna aquellas exigencias. Decimos así en la sentencia de 11 de mayo de 2017 , cit., que «[...] La supuesta categoría de subvención formalizada por convenio sobre la que argumenta la demandante carece del menor apoyo legal en las normas de la legislación de contratos del sector público que cita la actora. Bastará recordar para ello que la actividad de fomento propia de las subvenciones y otras formas de ayuda no es una actividad contractual, ya que no tiene como causa una contraprestación sinalagmática, sino la obtención de un determinado comportamiento o finalidad, de manera que la invocación de la legislación de contratos carece de todo sentido.

Al respecto, resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (rec. cas. núm. 158/2000 ), respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Según hemos dicho en nuestra sentencia de 7 de abril de 2003 , cit., «[...] En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum)» (FD Tercero).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo.

Precisamente el procedimiento, que en el presente expediente de subvención luce por su ausencia, es la garantía fundamental de que las subvenciones se otorgan con objetividad y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (103.1 de la CE), pues de otro modo podrían propiciarse actuaciones abusivas, arbitrarias, fraudulentas y hasta delictivas, exentas de controles.

Las reglas básicas del procedimiento administrativo, destacadamente la necesidad de que se produzca una solicitud formal de quien pretende obtener la subvención, con todos los requisitos, las bases de la convocatoria, los compromisos que debe asumir la beneficiaria, la fiscalización del gasto, y la propia resolución administrativa que aprecie las razones de utilidad pública e interés social que justifiquen la subvención, han sido omitidas por completo en la sustanciación del expediente de subvenciones que benefició a la actora.

No consta en el expediente ni tan siquiera solicitud, ni directa ni indirectamente a través del plan de viabilidad a que se alude en los convenios suscritos entre el entonces Director General de Trabajo y Seguridad Social de la Junta de Andalucía y el Instituto de Fomento de Andalucía.

La empresa recurrente no comprometió ningún tipo de actuación concreta, ni solicitó de manera precisa subvención alguna en ninguno de los actos que pretende identificar como de iniciación o continuación del procedimiento, procedimiento que no existió en ninguno de sus trámites esenciales, más allá de las resoluciones y convenio que son objeto de revisión, y de las actuaciones materiales de pago.

En definitiva, el comportamiento de la empresa recurrente se limitó, sin asumir compromiso concreto alguno, a recibir sucesivas subvenciones para cuya pago se instrumentaron entre el citado Director General y el Instituto de Fomento de Andalucía convenio para la materialización de los pagos ordenados en las resoluciones de aquel, que no tenían más base ni soporte que la decisión del citado Director General, sin la previa prosecución de ningún procedimiento que merezca desde el punto de vista jurídico tal consideración. Por ello, la infracción de los trámites esenciales del procedimiento determinante de la nulidad de pleno derecho [ art. 62.1.e) de la LPAC ] resulta incontestable y la alegación ha de ser rechazada.

La apreciación de la grosera omisión de los trámites elementales del procedimiento está expuesta con toda claridad y justificación en el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, de ahí que no se adentre en datos concretos del expediente como pretende la recurrente en sus alegaciones de falta de motivación del mismo, pues la absoluta inexistencia de los elementos básicos de procedimiento administrativo exigible hace innecesario la mención de aquello que en modo alguno puede suplir tales carencias.

La recurrente mantiene que se ha producido una actuación fraudulenta por la Administración al revisar de oficio de la subvención, y que se habría incurrido en desviación de poder, ya que el uso del procedimiento de revisión se debe a que habría transcurrido el plazo de prescripción para la utilizar los procedimientos ordinarios de reintegro que contempla la legislación en materia de subvenciones, concretamente por alguna de las causas del art. 37 de la Ley General de Subvenciones . Afirma, en esta misma línea, que se ha vulnerado el principio de igualdad ya que a otras empresas en parecidas circunstancias no se les ha exigido la restitución ni de la devolución, ni se ha instruido procedimiento de revisión de oficio y expone que en este caso se ha obviado el fin legítimo de la facultad de revisión de oficio, que pretende encubrir en realidad la responsabilidad de la propia Administración al actuar con vulneración de los procedimientos administrativos exigibles, de lo que, afirma, no se puede hacer responsable a la recurrente. Insiste en que la empresa Grupo Barbadillo que ahora forma parte del accionariado de la empresa adquirió su participación en la misma sobre la base de la apariencia de actuaciones legítimas y que lo hizo con posterioridad a las actuaciones cuya revisión de oficio se acuerda.

El abuso del derecho, su ejercicio antisocial, y la desviación de poder, por descarrío teleológico, que se alegaron en la demanda, no se sustentan sobre las exigencias que legalmente se establecen para su aplicación, previstas, respectivamente, en los arts. 11 de la LOPJ , 7.1 del Código Civil y 247 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como el art. 70.2 de la LJCA , pues el alegato esgrimido se fundamenta en genéricas alusiones, a lo sumo insinuaciones, que no proporcionan un sustento consistente sobre el que fundar la invalidez que se postula.

En relación con el orden seguido entre supuestos iguales, o diferentes como es la referencia a las ayudas a la financiación de expedientes de regulación de empleo, de un lado, y a las ayudas para la creación de empleo y proyectos de viabilidad de empresa, de otro, para proceder a la revisión de oficio por actos nulos, no tiene la trascendencia que señala la recurrente cuando los presupuestos legalmente establecidos en el art. 102 de la LPAC concurren en el acto administrativo que se impugna en el recurso contencioso administrativo. Las referencias a otros casos, en definitiva, no proporcionan un término válido de comparación si lo que se pretende es cuestionar la igualdad en la aplicación de la Ley. Teniendo en cuenta, además, que en todo caso no puede hacerse invocación del principio de igualdad para extender una eventual actuación ilegal o contraria a la norma. La igualdad tiene su ámbito de aplicación, como tantas veces hemos declarado, dentro de la legalidad. Por último, el momento y forma en que las personas o entidades adquiriesen las participaciones sociales en la entidad recurrente carece de toda relevancia desde el punto de vista de este procedimiento de revisión de oficio, sin perjuicio de las acciones que puedan dirigir contra los responsables del órgano de Administración de la empresa recurrente.

Tampoco puede tener favorable acogida la referencia al plazo de reintegro de la subvención, pues la Administración ha acudido al procedimiento de revisión de oficio, recogido en el citado art. 102 de la Ley 30/1992 , que es el previsto legalmente para los casos en los que concurre una causa de nulidad plena, de las señaladas en el art. 62.1 de la expresada Ley , y cuyos plazos impugnatorios ya expiraron.

La prescripción de acciones con base en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones, por concurrir determinadas causas de reintegro, concretamente las previstas en el art. 37.1, letras a ) y b ), no tiene la relevancia que la demanda pretende, a efectos de sostener la desviación de poder. Aquellas normas contienen supuestos ajenos al examinado. En concreto, no se trata de falsear una condición o de incumplir un objetivo como establece dicho art. 37.1.a) y b). Se trata simplemente del otorgamiento de una subvención sin procedimiento alguno, pues, según se refleja en el acto administrativo impugnado, no consta solicitud previa de la subvención, ni su sujeción al cumplimiento de un determinado objetivo, ni la beneficiaria de la subvención tuvo que acreditar estar al corriente en sus obligaciones tributarias, ni, en fin, se dio la obligada publicidad.

La actora invoca la vulneración del principio de confianza legítima, que complementa con la invocación del principio de buena administración, insistiendo en que ha desarrollado, asumiendo las compromisos que dice haber expuesto para obtener la subvención, una actividad real, que se ha traducido en inversiones millonarias por parte de MSM, que en la confianza legítima de la actuación de la Administración invirtió en una actividad industrial que se considera de interés por la Administración, y que ha creado una plantilla de trabajadores y una actividad con desarrollo y presencia real en el mercado.

Para valorar adecuadamente si se ha generado una situación de confianza legítima en la empresa beneficiaria de la subvención por la actuación de la Administración, donde supuestamente se ha generado dicha expectativa legítima, hay que partir como premisas del concreto objeto del procedimiento, y de la naturaleza de las funciones que correspondían al órgano que actuó en todo momento como interlocutor de la empresa recurrente.

Pues bien, ningún operador jurídico y económico podría atribuir la menor apariencia de regularidad a un modo de actuar por el órgano administrativo carente de todo procedimiento regular, ni es admisible sostener, como pretende la recurrente, que existía apariencia de ejercicio normal de competencias propias por el Director General de Trabajo y Seguridad Social de la Junta de Andalucía, Sr. Lucas .

Como destaca la resolución recurrida, y no se desvirtúa, no consta en el expediente, y menos aún en esos documentos a los que la recurrente pretende atribuirle el cumplimiento de compromisos adquiridos, ningún plan de inversiones ni de mantenimiento del empleo que así pueda ser considerado. No ha existido, en este caso, ningún elemento que permita apreciar una actividad administrativa normal, que pudiera ser generadora de tal expectativa legítima. Antes bien, la actora, que muestra el conocimiento propio de un operador jurídico y económico de implantación, no ya regional, sino nacional, no pudo legítimamente considerar que el procedimiento seguido cumpliera con los mínimos requisitos habituales. La recurrente, que incluso alega en su favor haber recibido otras subvenciones distintas a las que se refiere el expediente de revisión de oficio, conoce, como no puede de ser de otra manera por su nivel de implantación en el mercado, cómo son los procedimientos de subvención, por lo que no puede declararse defraudado en ninguna legítima expectativa por la revisión de oficio de unas actuaciones administrativas que le han proporcionado subvenciones millonarias, sin haber seguido ninguno de los trámites ni acreditado los requisitos que le constan como trámites habituales en la actividad de fomento de la Administración.

Como hemos expuesto en nuestra sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (rec. cas. núm. 5959/2001 ), se reproduce en la sentencia de 15 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 1830/2005 ) y de 11 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1960/2015 ), el principio de confianza legítima, tiene el siguiente ámbito de protección, condicionado a la concurrencia de estos presupuestos:

El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso- Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz- Werk), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 , recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general".

Por otra parte, el origen ilícito o gravemente irregular de la actuación administrativa, y la absoluta indefinición de los compromisos o actuaciones que debería desarrollar la beneficiaria de la subvención, es por completo incompatible con el nacimiento de una expectativa legítima digna de protección, pues como precisamos en nuestra sentencia de 1 de febrero de 1999 (recurso de casación 5475/1995 ) « este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa» (FD segundo).

En consecuencia, la actuación administrativa recurrida no ha quebrantado el principio de confianza legítima, ni contradice actos propios de la Administración a los que pudiera atribuirse cualquier valor vinculante. Por lo demás, no puede atenderse la pretensión de que se indemnice por la Administración a la recurrente por vía de responsabilidad patrimonial en el importe que le es reclamado, como pretende la actora con invocación del art. 102.4 de la LPAC , pues no concurre el primer y básico requisito exigido por el art. 139.2 en relación con el art. 141.1, ambos de la LPAC , al no reunir las características de lesión patrimonial la exigencia de devolución de unas subvenciones percibidas en virtud de actuaciones administrativas nulas de pleno derecho.

DECIMOSÉPTIMO.- Por otro lado, la excepción que regula el art. 106 de la Ley 30/1992 , en lo relativo a la concurrencia de la equidad, la buena fe no resulta de aplicación al caso, por las razones que sucintamente expresamos.

Conviene recordar que la finalidad que está llamada a cumplir la revisión de los actos nulos, prevista en el art. 102 de la LPAC , es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen algunos actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias, en equilibrio con la seguridad jurídica, evitando que una situación afectada por el grado de invalidez más grave, quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio tan relevante.

El principio de legalidad exige que los actos administrativos se ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración revise los actos ilegales. Por el contrario, la seguridad jurídica, en cuanto valor esencial de nuestro ordenamiento jurídico, exige que los actos administrativos dictados, y consiguientemente las situaciones por ellos creadas, gocen de estabilidad y no puedan ser revisados fuera de determinados plazos. Ahora bien, cuando la ilegalidad del acto afecta al interés público general, al tratarse de infracciones especialmente graves, su conservación resulta contraria al propio sistema, como sucede en los supuestos de nulidad de pleno derecho, por lo que la revisión de tales actos no está sometida a un plazo para su ejercicio ( art. 102 de la Ley 30/1992 ).

La declaración de nulidad queda limitada a los supuestos particularmente graves y evidentes, al permitir que el ejercicio de la acción tendente a revisar actos que se han presumido validos durante un largo periodo de tiempo por sus destinatarios pueda producirse fuera de los plazos ordinarios de impugnación que el ordenamiento establece. Tal y como han señalado las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2001 , de 27 de diciembre de 2006 y de 18 de diciembre de 2007 , «el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho y perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia».

Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992 establece una cláusula de cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales, al disponer que «las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».

En definitiva, si de un lado en el art. 102 de la Ley se recoge la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el trafico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores.

Ahora bien, la correcta aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992 , como ya dijimos en la sentencia de este Alto Tribunal núm. 1404/2016, de 14 de junio (rec. núm. 849/2014 ), y reiteramos en la de 11 de enero de 2017 (rec. núm. 1934/2014), exige «dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u "otras circunstancias"); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes».

Es por ello que la jurisprudencia ha sostenido que «la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del art. 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego, comprendiendo el precepto tanto la prescripción tributaria, como la de los derechos y obligaciones originados en el seno de las relaciones entre la Administración y el ciudadano y los derechos adquiridos en las relaciones entre particulares" ( STS de 17 de enero de 2006 ). Y también hemos señalado que este límite opera tan solo cuando "el ejercicio de la facultad de revisión que pretende hacer valer la parte actora se presenta contrario a la buena fe y como tal no merece ser acogida la postura de quien consciente y voluntariamente difiere de forma tan exagerada las posibilidades de reacción que siempre tuvo a su disposición, estando prevista la aplicabilidad de dicho artículo 106 precisamente como adecuado complemento para evitar que la ausencia de un plazo para instar la nulidad pueda ser torticeramente utilizada en actuación contraria a la buena fe», tal y como señala la sentencia de 1 de julio de 2008 (rec. núm. 2191/2005 ).

En modo alguno cabe considerar que exista desviación de poder por el uso de las facultades de revisión, por haber prescrito la acción destinada a obtener el reintegro de la cantidad indebidamente percibida. La conclusión que sostiene la demanda carece de todo fundamento y no aceptada.

No nos encontramos ante un supuesto de reintegro por incumplimiento, previsto en el art. 37 de la Ley General de Subvenciones , sino ante la declaración de nulidad de la concesión de la ayuda [ art. 36.1 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ], por concurrir algunos de los motivos de nulidad de pleno derecho contemplados en el art. 62.1 de la LPAC . Nulidad que determina conforme el apartado 4 del art. 36 de la Ley de Subvenciones la devolución de las cantidades percibidas.

En esta hipótesis, el cómputo del plazo para que la Administración pudiese ejercer la acción destinada a reclamar las cantidades indebidamente percibidas no puede iniciarse sino desde el momento en que la declaración de nulidad es firme, pues solo a partir de ese momento la Administración está legitimada para solicitar el reintegro de las cantidades que a la postre se consideraron indebidamente percibidas. Así lo apuntamos ya, aunque de forma incidental, en nuestra sentencia de 14 de julio de 2015 (rec. núm. 2223/2011 ), afirmándose que «[...] aunque ciertamente tiene razón la Administración recurrente en que difícilmente podría correr el plazo de prescripción para reclamar una cantidad cuya percepción ha sido declarada nula de pleno derecho antes de dicha declaración de nulidad», y hemos reiterado en nuestra sentencia de 11 de enero de 2017 , cit. Sin que tampoco se pueda confundir este supuesto con la prescripción de la acción destinada a reclamar el importe de las subvenciones por incumplimiento de las condiciones que, como ya hemos señalado en una numerosa jurisprudencia, no requiere el ejercicio previo de una revisión de oficio. Y precisamente una de las razones en que se apoya la nulidad de los actos objeto de revisión es la inexistencia de condicionalidad establecida conforme a los principios característicos del régimen jurídico de las subvenciones, como hemos explicado anteriormente.

Por cuanto antecede, debemos desestimar esta última alegación y con ello el recurso contencioso administrativo.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, no procede imponer las costas del recurso de casación, al haber lugar al mismo, y en cuanto a las causadas en la instancia, tampoco se hace expresa imposición al apreciarse serias dudas de derecho, haciendo uso de la excepción del art. 139.1 de la LJCA .