STS 111/2018, 29 de Enero de 2018

Ponente:JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
Número de Recurso:543/2017
Procedimiento:Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (
Número de Resolución:111/2018
Fecha de Resolución:29 de Enero de 2018
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

EJECUCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO FIRME. PROCEDIMIENTO JUDICIAL. DERECHO A PERCIBIR UNA SUBVENCIÓN EN CONCEPTO DE AYUDA. El principio de tutela judicial efectiva sin indefensión y el principio de transparencia en materia de concesión de ayudas públicas, que se encuentra ligado a la protección jurídica de los intereses financieros de las Administraciones Públicas, modulan el alcance revisor del proceso contencioso administrativo. Se estima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 111/2018

Fecha de sentencia: 29/01/2018

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 543/2017

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 23/01/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 7

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca

Transcrito por: ELC

Nota:

Leandro

R. CASACION núm.: 543/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 111/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Pedro Jose Yague Gil, presidente

D. Eduardo Espin Templado

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Angel Ramon Arozamena Laso

En Madrid, a 29 de enero de 2018.

Esta Sala ha visto los recursos de casación registrados bajo el número RCA-543/2017, interpuestos por la Letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA y por la procuradora doña Macarena Peña Camino, en representación de la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA (AVRA), bajo la dirección letrada de doña Marisa Altava Pérez, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de noviembre de 2016, que estimó el recurso contencioso-administrativo número 728/2016 , formulado por la representación procesal de don Leandro contra la resolución de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 19 de enero de 2010, relativa a solicitud de ayudas al alquiler.

Han sido partes recurridas la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y defendida por la Letrada de la misma, la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA (AVRA), representada por la procuradora doña Macarena Peña Camino, bajo la dirección letrada de doña Marisa Altava Pérez, y Leandro , representado por la procuradora doña Aurora Barranca Alcántara, bajo la dirección letrada de don José María Fortes Alejo y don Iván Sánchez Herrera.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo número 728/2016, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia el 23 de noviembre de 2016 , cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos estimar el recurso interpuesto por DON Leandro , representado por la Sra. Procuradora Doña Aurora Barranca Alcántara y defendido por el Sr. Letrado Don Iván Sánchez Herrera, por inejecución de acto firme y condenado a las demandadas al pago del importe pendiente de la subvención concedida mediante resolución de 27 de enero de 2010. Se imponen las costas a las demandadas con el límite máximo de seiscientos euros (600).

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SEGUNDO

Contra la referida sentencia prepararon la letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA y la representación procesal de la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA (AVRA) recursos de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, tuvo por preparados, respectivamente, mediante Autos de 23 de enero de 2017 y 17 de febrero de 2017 que, al tiempo, ordenaron remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 28 de marzo de 2017 , cuya parte dispositiva dice literalmente:

1) Admitir a trámite los recursos de casación preparados en representación de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía y de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 23 de noviembre de 2016 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Primera )

2) Declarar que la cuestión planteada en el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistente en determinar por un lado, si puede entenderse que existe en estos casos un título ejecutivo que pueda instarse por la vía del art. 29.2 de la LJ ; por otro, si en este procedimiento abreviado puede la administración aducir motivos de incumplimiento que no adujo en vía administrativa.

3) Publíquese este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

4) Comuníquese inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

5) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

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CUARTO

Por diligencia de ordenación de 12 de abril de 2017, se acuerda que, recibidas las presentes actuaciones procedentes de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, y una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley de esta Jurisdicción establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará.

QUINTO

La Procuradora Macarena Peña Camino, en representación de la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA (AVRA), presentó escrito de interposición del recurso de casación el 24 de mayo de 2017, en el que tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlos y unirlos a los autos de su razón, y tenga por formulado recurso de casación contra la Sentencia de 23 de Noviembre de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sede de Sevilla en su Sección Primera (Recurso. 728/2016 ), con base en las consideraciones contenidas en el cuerpo de este escrito y, tras los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la mencionada Sentencia, .dictando en su lugar otra, por la que desestime la demanda del Sr. Leandro .

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SEXTO

La letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA, presentó escrito de interposición del recurso de casación el 26 de mayo de 2017, en el que tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlos y unirlos a los autos de su razón, y tenga por formulado recurso de casación contra la Sentencia de 23 de noviembre de 2016, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -sede de Sevilla- (P.O. 728/2016 ), con base en las consideraciones contenidas en el cuerpo de este escrito y, tras los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la mencionada Sentencia, .dictando en su lugar otra, por la que desestime la demanda de Don Leandro .

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SÉPTIMO

Por Providencia de 30 de mayo de 2017, se tienen por interpuestos los recursos de casación formulados por la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía y por la Junta de Andalucía, y se acuerda dar traslado de los escritos de interposición a las partes recurridas y personadas, la JUNTA DE ANDALUCÍA, la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA (AVRA) y don Leandro , para que puedan oponerse al recurso en el plazo de treinta días, lo que efectuó la procuradora doña Aurora Barranca Alcántara, en representación de don Leandro , presentó escrito el 10 de julio de 2017, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

se sirva admitir este escrito y, de conformidad al mismo, acuerde desestimar íntegramente los recursos de casación interpuestos de contrario, confirmando la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

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OCTAVO

Por diligencia de ordenación de 19 de julio de 2017, se tiene por decaídos en su derecho a la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA y a la JUNTA DE ANDALUCÍA en el trámite otorgado por providencia de 30 de mayo de 2017, al haber transcurrido el plazo concedido sin haber presentado escrito de oposición.

NOVENO

Por providencia de 27 de septiembre de 2017, se acuerda, de conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no haber lugar a la celebración de vista pública, al considerarla innecesaria atendiendo a la índole del asunto, y, por providencia de 19 de octubre de 2017, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, señalándose este recurso para votación y fallo el día 23 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto y el planteamiento de los recursos de casación: El asunto litigioso y la sentencia impugnada dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de noviembre de 2016 .

Los recursos de casación que enjuiciamos, se interpusieron por la representación procesal de la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA (AVRA) y por la Letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tienen por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de noviembre de 2016 , que estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal de Leandro contra la inejecución de acto firmes, condenando a la entidad demandada al pago del importe de 2.000 euros pendientes de la subvención concedida por resolución de 19 de enero de 2010 (notificada al interesado el 27 de enero de 2010).

El Tribunal de instancia fundamenta su decisión de estimar el recurso contencioso-administrativo siguiendo la precedente sentencia dictada por ese órgano judicial el 23 de febrero de 2015 (Recurso 333/2015 ), con base en los siguientes fundamentos jurídicos:

[...] Como se decía en sentencia dictada por esta Sala y Sección el 23 de junio de 2015 (recurso 333/2015 ) sobre idéntica cuestión: "La demandante insta la ejecución de acto firme conforme al artículo 29.2 LJCA que dispone: 2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78. (...)".

También ahora estamos ante un acto firme, en este caso dictado el 27 de enero de 2010, que en su parte dispositiva reconoce al ahora demandante una subvención por importe de 2.400 euros anuales, y máximo de veinticuatro meses.

Si bien se condicionaba el pago a la previa presentación de la documentación justificativa que se relaciona y en el expediente administrativo consta la presentación de los seis primeros trimestres, lo cierto es que frente a las reclamaciones formuladas interesando el pago del importe pendiente de la ayuda, la Agencia codemandada no puso objeción al respecto, amparándose, al igual que en otros supuesto resueltos por esta misma Sección (así, sentencia de 30 de junio de 2015, recurso número 319/2015 ), en que la necesaria transferencias de fondos estatales no se había producido (folios 22 y 28 del expediente administrativo).

Introduce ahora en el acto de la vista, el óbice relativo a la falta de justificación del pago de algunos trimestres, así como en el incumplimiento sobrevenido por el recurrente del requisito relativo a la edad para ser beneficiario de la ayuda. Sin embargo, como se ha dicho en otras ocasiones por esta misma Sala (sentencia de fecha 13 de mayo de 2015, recurso número 704/2013 ), no es admisible que en informe posterior se justifiquen las razones de la decisión de la Administración, pues ello pone en evidencia la falta de motivación de aquella ( art 54 , 63 y 89 de la Ley de Procedimiento ); máxime en un supuesto en que se solicita la ejecución de acto firme, extremo fundamental que determina la resolución de la presente controversia.

Así, hay que admitir que el análisis de la cuestión de fondo debe quedar muy limitado en estos procedimientos por la propia actuación administrativa impugnada -se trata de ejecutar un acto firme ( art 29.2 de la ley de la jurisdicción )-. Y lo cierto es que las demandadas no han acreditado que hayan ejecutado dicho acto, por lo que se está en el caso de acceder a la pretensión formulada. Y ello, sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento.

[...] " Los argumentos que se ofrecieron en vía administrativa por la Agencia codemandada tampoco pueden compartirse en orden al impago de la ayuda, habiendo sido ya analizados por esta misma Sala, entre otras, en aquella sentencia de 30 de junio de 2015 , en la que se razonaba lo siguiente: "(...) La Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA) toma su actual denominación a partir de la publicación de la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, cuya disposición final primera establece que la Empresa Pública de Suelo de Andalucía pase a denominarse Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA).

Asimismo, dicha Ley añade tres nuevas funciones a las que ya tenía atribuidas la agencia desde su constitución como empresa pública al amparo de la Ley 1/1985, de 11 de febrero. Estas nuevas atribuciones son la gestión, control y registro de las fianzas de los contratos de arrendamiento de vivienda y de uso distinto del de vivienda y de suministro correspondientes a los inmuebles sitos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como cuantas actuaciones en materia de eficiencia energética de la edificación y en materia de fomento del alquiler de viviendas le sean atribuidas.

Tanto el cambio de denominación como la ampliación de su objeto responden a una transformación de calado en la que actualmente está inmersa la agencia. A partir de este proceso, la agencia fija como uno de sus ejes fundamentales el actuar como ente instrumental de las políticas de vivienda y rehabilitación de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de /\ndalucía, con vocación de servir a los intereses de la mayoría social, con especial atención a la población más vulnerable.

Los párrafos precedentes reproducen información oficial de la agencia.

Por ello, sorprende la línea argumental de la Agencia en el acto de la vista por cuanto la existencia de la agencia ente instrumental de las políticas de vivienda y rehabilitación de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, con vocación de servir a los intereses de la mayoría social, entendemos que debe tener como principio rector de su actuación el mejor servicio a los intereses generales, con una mayor agilidad. De otra forma no se entiende la propia existencia de estas agencias. Y la complejidad de organismos de distinta naturaleza, administración autonómica y agencia vinculada a la misma , solo cabe entenderla en el afán del mejor servicio a esos intereses, sin que sea lógico, sino todo ¡o contrario, que ¡a existencia de ¡a agencia pueda convertirse en elemento retardatario u obstructivo para la mejor tramitación de los procedimientos y en definitiva para el mejor cumplimiento del fin último de la administración: el servicio con objetividad de los intereses generales a los que está llamada por mandato constitucional ( art. 103 CE ).

Lejos de ello, se produce un indeseable efecto de demora, con perjuicio objetivo a la ciudadanía, por la proliferación de organismos que intervienen y deciden en su ayuda" con la consecuencia de que cinco años después de reconocida una subvención, aun no haya sido abonada. Situación sin lógica jurídica de ningún tipo.(...)" .

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El recurso de casación interpuesto por la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA se fundamenta en la alegación de que la sentencia impugnada infringe los artículos 1 , 38 y 39 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre , por el que se regula el Plan Estatal de vivienda y Rehabilitación 2009-2012, y los artículos 14 , 17 y 30.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , así como los artículos 71 y 88.3 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Se arguye que la sentencia recurrida no toma en consideración que la resolución que otorgó la subvención dispone que la subvención será abonada por EPSA en pagos trimestrales previa presentación por la Agencia de Fomento de Alquiler de la acreditación del abono de la renta de alquiler de dicho periodo, del preceptivo informe suscrito por EPSA y de la declaración responsable de la persona beneficiaria, manifestando que las circunstancias que dieron lugar a la concesión no han cambiado.

Se aduce que se trata de subvenciones postpagables que prevé la Ley General de Subvenciones, que se caracterizan porque la realización del pago de la subvención al beneficiario tiene lugar secuencialmente después de la resolución de concesión.

En segundo término, se alega que la sentencia impugnada ha realizado una interpretación inadecuada del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , puesto que la resolución de concesión de la ayuda pública de 19 de enero de 2010 no es un título ejecutivo sino un acto declarativo y de reconocimiento inicial de derechos.

Se alega que del contenido de los artículos 60 y 67 de la Orden de 10 de octubre de 2008, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda y suelo del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012, y de la propia resolución se desprende que no se podrá abonar la subvención si las circunstancias que motivaron su concesión han cambiado, es decir, cuando el beneficiario deje de pertenecer al colectivo menor de 35 años y si no justifica que precisamente él ha abonado la renta al propietario mediante la presentación en plazo de los recibos pagados correspondientes.

En tercer término, se aduce la vulneración del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones , en cuanto a la posibilidad permitida por la legislación vigente de suspender el pago de la subvención.

En cuarto lugar, se alega la inexistencia de motivos de incumplimiento que no hayan sido puestos de manifiesto en vía administrativa y alegados ex novo en vía judicial.

El recurso de casación interpuesto por la Letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA se sustenta en la infracción del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con el artículo 1.2 y concordantes del Real Decreto 2066/2003, de 12 de diciembre , por el que se regula el Plan Estatal de vivienda y Rehabilitación 2009-2012, y artículos 14 y concordantes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , así como de la jurisprudencia recaída en interpretación de las citadas disposiciones.

SEGUNDO

Sobre la formación de jurisprudencia relativa a la determinación de si el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es adecuado para pretender la ejecución de actos firmes de la Administración adoptados en materia de subvenciones.

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de formar jurisprudencia, consiste en determinar si el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es adecuado para pretender la ejecución de actos firmes adoptados por la Administración Pública en materia de subvenciones, cuyas bases reguladoras o resoluciones de concesión imponen condiciones cuyo cumplimiento debe justificarse por el beneficiario para que resulte procedente realizar el pago de la subvención.

Concretamente, como se refiere en el Auto de admisión de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2017 , debemos resolver si en los supuestos, como el enjuiciado por el Tribunal de instancia, en los que la Administración reconoce a un particular el derecho al cobro de una ayuda o subvención pero con pago diferido, condicionado al cumplimiento o mantenimiento por parte del beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable, la falta de pago de una de esas liquidaciones permite instar el procedimiento ejecutivo previsto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

O dicho de otro modo, debemos determinar si en estos supuestos cabe entender que existe un «título ejecutivo» cuyo cumplimiento puede instarse por el cauce procedimental del artículo 29.2 de de Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

También debemos pronunciarnos respecto de la intervención de las partes en el procedimiento del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y sobre el ámbito de conocimiento y control que tienen los órganos judiciales en procesos de esta índole.

Es decir, responder a la cuestión de si en el seno del procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , puede la Administración demandada oponerse aduciendo causas de incumplimiento imputables al beneficiario de la subvención que no fueron expuestas previamente al resolver la reclamación presentada con el objeto de que procediera a ejecutar un acto firme.

A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a la cuestión, que presenta interés casacional objetivo para la fijación de jurisprudencia, comporta analizar si, tal como propugnan la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA) y la Letrada de la Junta de Andalucía en sus escritos de interposición del recurso de casación, la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla impugnada infringe el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 14 , 17 , 30 y 35 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y la regulación contenida en el Real Decreto 2066/2003, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de vivienda y Rehabilitación 2009-2012.

Para abordar adecuadamente las cuestiones jurídicas planteadas en este recurso de casación, debe partirse de la naturaleza del recurso contencioso-administrativo que cabe interponer frente a la inactividad de la Administración Pública en ejecutar actos administrativos firmes.

La Exposición de Motivos de la Ley 209/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justifica la introducción de un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, en dar respuesta a una reivindicación «largamente reclamada en la doctrina jurídica, que tiene precedentes en otras normativas europeas», con la finalidad de «garantizar el estricto cumplimiento de la legalidad»:

« [...] Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad. » .

El Tribunal Supremo ha declarado, en las sentencias de 9 de julio de 2007 (RC 10775/2004 ) y de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ), la naturaleza singular de este procedimiento judicial, que resulte viable cuando se formulen pretensiones, al amparo del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tendentes a lograr la ejecución de actos firmes que la Administración Pública no haya ejecutado.

En la sentencia de 23 de abril de 2008 (4942/2005 ) hemos delimitado el ámbito de aplicación del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , al señalar que «el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o condiciones», matizando, en este sentido, que «en los casos en que éstas existan y sea discutible su cumplimiento, esto es, cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características».

La doctrina del Tribunal Supremo se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha puesto de relieve, en las sentencias 8/1985, de 16 de enero y 294/1994, de 7 de noviembre , que el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en la Constitución exige el establecimiento de mecanismos de control jurisdiccional de la inactividad administrativa que faculte a los recurrentes para obtener un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión, tendente a lograr la ejecución de un acto administrativo firme en aras a garantizar un sometimiento pleno de la actividad (inactividad) administrativa a la Ley y el Derecho, conforme a lo dispuesto en los artículos 103 y 106 de la Constitución española .

En la sentencia constitucional 67/1984 se sostiene que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni priva los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello».

Y, a continuación, el Tribunal Constitucional expone las siguientes consideraciones:

[...] Si así fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no exista crédito presupuestos [ STC 32/1982 , fundamento jurídico 3º].

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Conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional reseñadas, consideramos que el recurso contencioso-administrativo previsto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene como finalidad fiscalizar de un modo más eficaz, que por los cauces del procedimiento ordinario, la inactividad ejecutiva de la Administración Pública.

Este procedimiento judicial responde a los mandatos expresados en los artículos 24 , 103 y 106 de la Constitución española , en cuanto tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En atención a lo expuesto, y con base en la aplicación del principio pro actione, esta Sala considera que no procedía negar el acceso al procedimiento jurisdiccional del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a aquellos interesados afectados por la inactividad ejecutiva de la Administración.

La ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o Tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución.

Este precepto de la Ley jurisdiccional habilita para formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública «al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas», conforme a lo dispuesto en el artículo 32.1 de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Por ello, estimamos que la sentencia impugnada no contraviene el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo al considerar que, en el supuesto enjuiciado, se insta por este cauce procesal la ejecución de un acto firme susceptible de ser ejecutado (la resolución del Director de la Empresa Pública de la Junta de Andalucía de 19 de enero de 2010, que reconoció a Leandro la subvención solicitada, en concepto de ayuda al pago de la renta de alquiler de la vivienda sita en Urb. DIRECCION000 , Sector 3-IB Nº 0, Moguer, Huelva, por importe de 2.400,00 euros anuales), concurriendo, por tanto, los presupuestos formales establecidos en dicho precepto de la Ley jurisdiccional.

En este sentido, apreciamos que el Tribunal de instancia no incurre en una interpretación irrazonable del artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional al sostener que la vía procesal elegida es adecuada, aunque la ejecutividad del acto firme quede supeditada a una previa acreditación del cumplimiento de determinadas condiciones establecidas en el acto de otorgamiento de la subvención (el periodo máximo de ayuda al alquiler a subvencionar será de 24 meses siempre que se sigan cumpliendo los requisitos exigidos durante dicho periodo de tiempo. Agotado dicho periodo, no podrá obtenerse nuevamente esta ayuda hasta transcurridos al menos cinco años, dese la fecha de su reconocimiento).

La circunstancia de que la Administración demandada no hubiere objetado, en la fase de reclamación previa, ningún motivo que pudiera justificar la suspensión del pago o el impago de las liquidaciones comprometidas, con base jurídica en el contenido de la propia resolución administrativa, ni hubiere expuesto ninguna consideración convincente sobre la eventual calificación intrínseca de la resolución administrativa de acto firme inejecutable por el cauce procedimental del artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , determina que el Tribunal de instancia no pudiera declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta del presupuesto procesal.

Tampoco la falta de capacidad presupuestaria de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (debido a la insuficiencia de los fondos que se obtienen de las transferencias del Estado a la Junta de Andalucía), invocada por la Administración para no estimar las reclamaciones efectuadas con carácter previo a instar la vía judicial, constituye una circunstancia obstativa que legitime a la Sala de lo Contencioso-Administrativo no enjuiciar la pretensión formulada de ejecución de un acto firme.

Consideramos, por ello, que un eventual pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, basado en la apreciación de que el acto impugnado era irrecurrible a través de este específico cauce procesal, sería contrario al derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 24 de la Constitución española , e incompatible con el artículo 106 CE , que impide existan comportamientos inactivos u omisivos de la Administración inmunes al control jurisdiccional.

Rechazamos, por tanto, la tesis argumental que desarrollan, coincidentemente, la defensa letrada de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía y la letrada de la Junta de Andalucía, respecto de que la resolución del Director de la Empresa Pública de la Junta de Andalucía de 19 de enero de 2010 no constituye un «título ejecutivo», cuya ejecución pueda instarse por el cauce procedimental establecido en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , por tratarse de un acto declarativo de reconocimiento inicial de derechos.

Ello no obstante, consideramos incorrecto el razonamiento expuesto por el Tribunal de instancia respecto de que en el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «el análisis de la cuestión de fondo queda muy limitado por la propia actuación administrativa impugnada», en la medida que «la Administración demandada sólo puede oponer que ha ejecutado dicho acto firme y en ningún caso puede objetar causas de incumplimiento de su obligación que no hayan sido aducidas en vía administrativa».

Cabe subrayar, al respecto, que el procedimiento del artículo 29.2 de las Ley jurisdiccional Contencioso-Administrativa se tramita por los cauces del procedimiento abreviado, conforme a la remisión que se efectúa en sede de dicho precepto al artículo 78 del citado texto legal .

Procede significar, asimismo, que en el marco del procedimiento abreviado no existe ninguna disposición que autorice a restringir las facultades de defensa de las partes aunque la cognitio del proceso esté limitada en los términos del artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional .

Ello determina que, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal de instancia, entendamos que carece de base legal la limitación de las facultades de defensa de la Administración demandada.

Consideramos que la facultad de oponerse de la Administración demandada a la «demanda ejecutiva» tiene amparo en el ejercicio del derecho constitucional de defensa que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución .

Por tanto, en el marco de este proceso, la defensa letrada de la Administración puede formular las alegaciones que considere procedentes sobre las eventuales causas que pudieran justificar el incumplimiento de la obligación de abono de la subvención reclamada en el proceso.

El principio de tutela judicial efectiva sin indefensión y el principio de transparencia en materia de concesión de ayudas públicas, que se encuentra ligado a la protección jurídica de los intereses financieros de las Administraciones Públicas, modulan, en este supuesto (en que se trata de la ejecución de un acto firme de reconocimiento de subvención con la singularidad de pagos diferidos sujetos al cumplimiento y acreditación de determinados requisitos derivados de la propia resolución) el alcance revisor del proceso contencioso-administrativo que se corresponde con el procedimiento seguido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en ningún caso se puede cuestionar la intangibilidad del acto firme). El tribunal contencioso-administrativo no puede restringir el ejercicio del derecho de defensa que es inherente al derecho de las partes a un proceso justo y equitativo ( art. 6 CEDH ), aunque debe velar porque la intervención de las partes sea congruente con la cognitio limitada del proceso.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación que presentan interés casacional objetivo, declara como doctrina jurisprudencial que:

  1. - El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable.

  2. - La prosecución del procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no autoriza al juez o tribunal contencioso-administrativo a restringir las facultades de la Administración demandada de oponerse a la pretensión formulada por la parte demandante, relativa a que se condene a la Administración para que ejecute un acto firme en materia de concesión de subvenciones aduciendo motivos que justificaran el impago. Estas causas pueden ser alegadas en el procedimiento judicial aunque no hubieren sido expuestas previamente al resolver la reclamación en vía administrativa.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar haber lugar los recursos de casación interpuestos por la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA (AVRA) y por la Letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de noviembre de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo 728/2016 , que casamos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio), procede ordenar la retroacción de las actuaciones para que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, previa la celebración de vista (para no causar indefensión), resuelva en sentencia lo que proceda.

TERCERO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , la Sala acuerda que no procede la imposición de las costas de casación a ninguna de las partes, abonando cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad, y tampoco procede la imposición de las costas de instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Primero

Declarar haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la representación procesal de la AGENCIA DE VIVIENDA Y REHABILITACIÓN DE ANDALUCÍA (AVRA) y por la letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍAcontra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de noviembre de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 728/2016 , que casamos.

Segundo.- Se ordena devolver las actuaciones a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, para que, con retroacción de las mismas al momento de celebración de la vista, resuelva lo que proceda, en los términos fundamentados.

Tercero.- No hacemos imposición de las costas procesales en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Pedro Jose Yague Gil Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

Eduardo Calvo Rojas Maria Isabel Perello Domenech

Angel Ramon Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.