STS 99/2018, 29 de Enero de 2018

.- En el recurso nº 2794/2015, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el día 27 de mayo de 2015 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal : << Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogada de la Generalidad de Cataluña, contra la Orden PRE/917/2013, de 20 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a agrupaciones de productores para la realización de proyectos de investigación aplicada e innovación en los sectores vacuno, porcino, ovino, caprino y cunícola y por la que se convocan las correspondientes al año 2013, que se declara nula por ser contraria a Derecho. Se condena al pago de las costas causadas a la parte demandada.>>.

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación la Administración General del Estado, que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

La representación de la Administración General del Estado formalizó el recurso anunciado que lo articula por dos motivos alegados al amparo del artículo 88.1,a ) y 88.1, d) de la Ley Jurisdiccional , suplicando que se dicte sentencia que <<anule la misma y declare la competencia del Tribunal Constitucional para el conocimiento de esta controversia o, en su defecto, declare la conformidad a Derecho de la Orden anulada en la instancia.>>.

Evacuando el traslado conferido, la representación de la parte recurrida se opuso efectuando las alegaciones que estimó ajustadas a su derecho y terminó solicitando por la representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña el dictado de una sentencia que << 1º Inadmita o, subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la contraria contra la sentencia de fecha 27 de mayo de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección Primera ) de la Audiencia Nacional , en autos del procedimiento ordinario núm. 383/2013, con el resto de los pronunciamientos favorables. 2º.- E imponga las costas al recurrente, según Ley.>>.

Mediante Providencia de 30 de noviembre de 2017 se designó nuevo magistrado ponente y señaló para votación y fallo el día 23 de enero de 2018.

En la fecha acordada han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 24 de enero siguiente se pasó a la firma la sentencia.

Se impugna en este recurso la sentencia dictada por la sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el día 27 de mayo de 2015 en estimación del recurso contencioso administrativo 383/2013 interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña contra la Orden PRE/917/2013, de 20 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a agrupaciones de productores para la realización de proyectos de investigación aplicada e innovación en los sectores vacuno, porcino, ovino, caprino, avícola y cunícola y por la que se convocan las correspondientes al año 2013.

La sentencia, tras rechazar las causas de inadmisión opuesta por la Administración General del Estado y declarando, con ello, su jurisdicción para conocer del recurso planteado, analiza la cuestión material suscitada en la demanda y que, en síntesis, se concreta en que la orden recurrida incurre en nulidad de pleno derecho por exceder de los limites materiales propios de la potestad reglamentaria del Estado con infracción del principio de jerarquía normativa por infracción de las previsiones estatutarias que recogen los artículos 110 , 114 , 115 y 116 del EAC en relación con el artículo 149.1.13 de la CE , conforme a la doctrina constitucional fijada en la materia, habiéndose dictado por órgano manifiestamente incompetente- y con base en los argumentos que despliega en un extenso fundamento jurídico tercero, estima el recurso por considerar que el título competencial empleado por el Estado para dictar la actividad impugnada -artículo 149.1.15ª que le atribuye competencia exclusiva en materia de " fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica "- no le habilita para ello " desde el momento en que regula aspectos que son de competencia autonómica, mediante una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a aquella en relación con la competencia en materia de ganadería, asumida de acuerdo con la ordenación general de la economía (148.1.7 de la Constitución en relación con lo previsto en los artículos 114.1 y 116.1 a), g ) y h) del EAC), incurriendo en la causa de nulidad de las disposiciones generales que prevé el artículo 62.2 de la LRJPAC ".

Por la letra a) del artículo 88.1 de la ley jurisdiccional se alega como motivo del recurso que la sentencia impugnada incurre en exceso de jurisdicción por haber resuelto una cuestión para la que la sala sentenciadora no tenía competencia jurisdiccional en razón de que la impugnación de la actuación administrativa se basaba en considerar que el Estado carecía de competencia para dictarla, siendo la jurisdicción constitucional quien debe resolverla por la vía del conflicto positivo de competencias previsto en el artículo 161.1c) de la Constitución Española y 59 y siguientes de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional , y la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional 110/1983, de 29 de noviembre , 88/1989, de 11 de mayo .

La respuesta que damos a este motivo viene determinada por lo que ya se ha dicho por esta Sala y sección en sentencia dictada el día 27 de noviembre de 2017 al resolver la misma cuestión en el recurso de casación 2287/2015 . En ella dijimos y reiteramos ahora por razones de tutela judicial afectiva y de seguridad jurídica, lo siguiente:

TERCERO.- Entrando en el estudio de los concretos motivos de casación, en el primero, articulado por el cauce previsto en el art. 88.1.a) de la LJCA ), por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, se aduce incompetencia de jurisdicción por corresponder al Tribunal Constitucional el conocimiento del litigio. Señala la Administración del Estado que «[...] si la Generalidad de Cataluña considera que la Orden recurrida vulnera el orden competencial plasmado en los artículos 148 y 149 de la CE , ha de plantear el correspondiente conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional no siendo admisible recurrir contra la Orden ante al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, por motivos puramente competenciales, pues ello supone obligar a los órganos de lo Contencioso-Administrativo a ejercer funciones netamente constitucionales» (pág. 5 del escrito de interposición).

El motivo ha de ser rechazado. El elemento específico y definitorio del conflicto positivo de competencia como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos ( STC 88/1989, de 11 de mayo , sobre el conocido y comentado caso ATINA); por ello, cuando el análisis de la controversia procesal descubra que su resolución no exige propiamente esa labor de fijación y determinación, bien porque ya ha sido llevada a cabo por quien es el máximo intérprete de la Constitución, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y calificación jurídica de la actuación controvertida, le cabrá al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo entender que el conflicto carece de la necesaria relevancia constitucional y, por ende, que su conocimiento no está atribuido en exclusiva a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, siendo admisible que las partes decidieran residenciarlo en la jurisdicción ordinaria.

En definitiva, el Tribunal Constitucional puede resolver los conflictos de competencia que se le planteen al amparo del artículo 161.1.c) de la Constitución , y coexiste con la reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa que, también por mandato constitucional (artículo 106), ha de "controlar la potestad reglamentaria" en toda su extensión.

Así lo ha declarado nuestra Sala en las sentencias de 30 de junio de 2010 (rec. cas. núm. 3832/2007 ) y de 4 de mayo de 2010 (rec. cas. núm. 3856/2007 ), donde se hemos afrontado esta misma cuestión en similares términos. Dijimos en esta última citada lo siguiente:

[...] La competencia en el presente asunto de esta Jurisdicción contencioso administrativa ha de afirmarse de manera indubitada tanto por razones positivas -el acto impugnado es susceptible de recurso contencioso administrativo- como negativas -la posibilidad de que el litigo fuese también conocido mediante un conflicto constitucional de competencias no hace desaparecer la competencia de esta Jurisdicción-. En definitiva, se produce una concurrencia competencial entre la Jurisdicción contencioso administrativa y constitucional que, con las precisiones que haremos, está directamente contemplada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y admitida de forma consolidada por la jurisprudencia tanto del propio Tribunal Constitucional como de esta Sala.

Desde la perspectiva positiva, no cabe duda de que el acto impugnado constituye una actuación administrativa realizada por el Departamento de Hacienda y Administración Pública de la Consejería de Hacienda y Finanzas del Gobierno vasco, comprendida en el artículo 1, apartados 1 y 2.b) de la Ley de la Jurisdicción . En consecuencia, dicha actuación puede ser impugnada ante los Tribunales de esta Jurisdicción contencioso administrativa por cualesquiera razón que determine su no conformidad a derecho, sea dicha razón de ilegalidad sensu stricto -entre las que se cuentan la incompetencia para dictar el acto controvertido-, o de inconstitucionalidad, pues la contradicción con la Norma suprema determina, por virtud de su carácter jurídico y la consiguiente vinculación a ella de los Tribunales ordinarios, la nulidad de cualquier actuación administrativa. Pese a las afirmaciones del Gobierno recurrente, ningún precepto legal de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ni de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contradice la atribución competencial antedicha.

Desde una perspectiva negativa, la previsión constitucional de los conflictos de competencia por parte del artículo 161.1.c) de la Constitución, desarrollado en los dos primeros capítulos del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no suprime dicha competencia. Antes al contrario, la da por supuesta cuando el artículo 61.2 de la citada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que el planteamiento de un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional determina la suspensión de cualquier proceso en el que estuviese impugnado el acto sometido al conflicto hasta la decisión del Tribunal Constitucional, previsión que presupone la existencia de una concurrencia jurisdiccional de competencias en los supuestos de imputación a una actuación administrativa de un vicio de incompetencia entre órganos administrativos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Concurrencia en la que, eso sí, prevalece el juicio del Tribunal Constitucional en cuanto garante último del orden constitucional de competencias.

Tampoco desde la perspectiva de la pretensión que se deduce y de la causa petendi puede objetarse el conocimiento del acto impugnado en este proceso por parte de la Jurisdicción contencioso administrativa. Dice el Gobierno vasco recurrente que el litigio presupone una vindicatio potestatis que sólo se puede residenciar ante el Tribunal Constitucional, así como que ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo se puede reclamar en casos de incompetencia de legalidad, mientras que la determinación de la competencia de conformidad con el bloque de constitucionalidad correspondería en exclusiva a la jurisdicción constitucional. Sin embargo, el Banco de España, al impugnar el requerimiento efectuado por la Consejería de Hacienda vasca a la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Guipúzcoa y San Sebastián, no pretende un mero reconocimiento en abstracto de una competencia propia, único supuesto en el que podría tener encaje, en su caso, la objeción de admisibilidad del Gobierno vasco, sino que se pretende la anulación de un concreto acto administrativo por haber sido dictado ilegalmente fuera de su competencia, y aunque esta pretensión requiera un pronunciamiento sobre la competencia de los litigantes de acuerdo con el conjunto del ordenamiento jurídico, ni la pretensión ni la causa de pedir están excluidas, como ya se indicó antes, del conocimiento de la Jurisdicción contencioso administrativa.

Lo dicho anteriormente ha sido claramente establecido ya por la jurisprudencia de esta Sala, de conformidad con la jurisprudencia emanada del propio Tribunal Constitucional, jurisprudencia que en uno y otro caso están recogidas en la Sentencia de instancia. En cuanto a la jurisprudencia de esta Sala, es suficiente con remitirnos a la Sentencia de 27 de junio de 2.002 (RC 836/1998 ), [...] que justifica con amplitud la competencia de esta Jurisdicción en litigios competenciales interterritoriales. Y en lo que respecta a la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los conflictos de competencia interterritoriales baste señalar que en ningún caso se ha pronunciado en sentido contrario a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los vicios de incompetencia interterritorial que pudieran afectar a cualesquiera actos o disposiciones administrativas, sino que siempre se ha encaminado a afirmar su propia capacidad para determinar el orden constitucional de competencias en aplicación de la Constitución, Estatutos de Autonomía y demás leyes atributivas de competencias, función que indiscutiblemente le corresponde como supremo intérprete de la Constitución. Lo que no obsta tampoco, por lo demás, a que esta Jurisdicción se pronuncie sobre la interpretación de dicho orden de competencias cuando ello sea preciso, si bien como es evidente, con sujeción a lo dicho anteriormente por el Tribunal Constitucional, cuyos pronunciamientos además prevalecerán en caso de discrepancia con lo que pudieran haber dicho previamente los Tribunales de esta Jurisdicción.

Así pues, ningún óbice puede ponerse al conocimiento del presente pleito por parte de los Tribunales de esta Jurisdicción contencioso administrativa, lo que determina la desestimación del primer motivo del recurso de casación

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En el presente litigio ambas partes reconocen que existe una abundante doctrina del Tribunal Constitucional sobre el enlace entre las competencias atribuidas al Estado y a la Comunidades Autónomas, tanto en materia de subvenciones, como del ejercicio de la competencia invocada por el Estado para dictar la Orden recurrida, por lo que no se trata realmente de discernir el sentido que cabe atribuir a las respectivas previsiones de la Constitución o del Estatuto de Autonomía, sino a la calificación jurídica que, a la vista de dicha doctrina, merecen las previsiones de la disposición impugnada.

Por tanto, el motivo ha de ser rechazado.».

En el segundo motivo, articulado por esa vía de la letra d) del artículo 88.1 de la ley jurisdiccional , se denuncia infracción de normas jurídicas y de jurisprudencia, ello por considerar que no concurría en la actividad administrativa impugnada la vulneración apreciada del régimen de reparto constitucional de competencias, concretamente de los artículos 148.1.15ª de la Constitución Española y 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, de conformidad con lo resuelto por el Tribunal Constitucional que cita.

Sin que pueda ser admitida la inadmisión del motivo por falta de fundamentación que plantea la parte recurrida en su escrito de oposición al recurso pues es concreta la argumentación dada en el escrito de interposición, el recurso no puede prosperar en el fondo pues la sentencia, en el citado fundamento de derecho tercero, tras exponer las posiciones de las partes, hace un estudio minucioso sobre las cuestiones que se plantean y da una respuesta plenamente acertada, estimando el recurso, con apoyo en doctrina constitucional que desgrana con precisión y acierto. Lo sintetizamos del siguiente modo:

Primero.- La sentencia parte de la doctrina que con carácter general ha establecido el Tribunal Constitucional en las sentencias 138/2009, de 15 de junio , y la anterior 13/1992, de 6 de febrero (analizando ésta que, después de enunciar los cuatro supuestos subvencionales que cabe considerar en relación con las diversas materias que determinan el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, desarrolla el supuesto en que el Estado dispone de un título genérico, básico o de coordinación, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, que es particularmente afectado por la actividad impugnada), acerca de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de subvenciones, concluyendo que «la centralización en el Estado de la tramitación, gestión y otorgamiento de las subvenciones que incidan en una materia que sea competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas como es el caso, solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Además, su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate. En el supuesto de no concurrir tales circunstancias la centralización de la gestión subvencional conculcaría el orden constitucional de distribución de competencias, al corresponder tal gestión al ámbito competencial autonómico.».

Segundo.- Tras ello, hace una exposición de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en torno al alcance del título competencial recogido en el artículo 149.1.15 de la CE cuando se proyecta sobre regulación y gestión de subvenciones y, analizando las sentencias 227/2012, de 29 de noviembre , 177/2012, de 12 de octubre , 175/2003, de 30 de septiembre , recapitula del modo siguiente: « Recapitulando la doctrina constitucional recaída sobre el alcance del título competencial del artículo 149.1.15 de la CE y con motivo de la interpretación estricta que debe darse a la materia de «investigación científica y técnica» con el fin de que no acabe desbordando, por su desmesurada amplitud, a los títulos competenciales de carácter sectorial, deben destacarse las siguientes declaraciones:

1. - "El carácter innovador de los proyectos a financiar junto con la previsión de la posible transferencia de sus resultados al sistema general de servicios sociales para la integración de inmigrantes, características que se desprenden de la Orden objeto de conflicto, no suponen, por sí mismas, que predomine la naturaleza investigadora" ( STC 227/2012, de 29 de noviembre ).

2. - "no toda actividad de innovación en el turismo o en cualquier otra materia puede calificarse como investigación, pues la innovación en un sector determinado puede consistir, simplemente, en la aplicación al mismo de los resultados de una investigación ya realizada», de manera que «no puede reconducirse a la materia "investigación científica y técnica" cualquier aplicación tecnológica ya existente, por novedosa que fuere para el área en que se implante" ( STC 242/1999, de 21 de diciembre , F. 14 a).

3. - La promoción de la innovación tecnológica debe «formar parte de la vida ordinaria de las empresas, que habrán de incorporar de modo continuado las novedades de la ciencia y la técnica para atender a las necesidades impuestas por la competencia en los mercados», por lo que la mera incorporación de las innovaciones tecnológicas en la actividad propia del sector de que se trate no resultan encuadrable en el titulo competencial examinado sino que se inscribe en la ordenación del mismo ( SSTC 186/1999, F. 7 y 190/2000 , F. 7, en relación con el sector industrial).

4. - La actividad subvencional encaminada a «mejorar el nivel tecnológico de las empresas del sector mediante la incorporación de sistemas... como el diseño e implantación de sistemas informáticos, formación tecnológica de los profesionales o asistencia técnica, no pueden ser calificados, desde la perspectiva del sistema de distribución de competencias como investigación científica y técnica» ( STC 242/1999 , F. 14 b). Y lo mismo ocurre respecto de los estudios de diagnóstico, estudios de viabilidad y estudios de asesoramiento ( SSTC 242/1999, F. 14 a ) y 190/2000 , F. 8).».

Tercero.- A continuación expone que las cuestiones que habrán de ser analizadas para determinar (1) si la Orden impugnada encuentra cobertura en el titulo competencial examinado, es decir, si resulta patente y notorio que las actividades subvencionadas son encuadrables en el concepto estricto de "investigación científica y técnica"; (2) en el caso de que así sea y se constate, por ello, la efectiva presencia del título competencial del artículo 149.1.15 de la Constitución Española , deberá resolverse si la competencia ejercitada puede comprender la gestión de las subvenciones. Concluye manifestando que solo una respuesta afirmativa a ambas cuestiones conduciría a estimar la Orden recurrida conforme con la distribución de competencias del bloque constitucional.

Rechaza lo primero después de valorar las distintas actividades objeto de la subvención (proyectos de innovación dirigidos a la optimización de los costes de producción; proyectos de mejora genética, de parámetros reproductivos y sanitarios, para optimizar las condiciones de producción y mejorar índices productivos e incrementar la competitividad y la rentabilidad; proyectos dirigidos a incrementar el valor añadido de la producción y la diversidad comercial para adaptar la oferta a la demanda y aumentar el consumo; proyectos de mejora del conocimiento de los sectores; proyectos de optimización de sistemas de producción, mediante innovaciones que favorezcan el bienestar de los animales de la especie porcina) concluye que « no se muestran de forma notoria y patente como actividades incardinables en la llamada "investigación científica y técnica", cuyo fomento y coordinación general son atribuidos a la competencia exclusiva del Estado por el artículo 149.1.15 de la CE , examinadas a luz de la doctrina constitucional expuesta.».

Y rechaza también lo segundo, haciendo una exposición perfectamente razonada, afirmando que «en el caso concreto que nos ocupa no aparece suficientemente justificado que la plena efectividad del desempeño por el Estado de la competencia prevista en el artículo 149.1.15 de la CE que invoca haga imprescindible la gestión directa y centralizada de las subvenciones ni que esta centralización de la gestión sea ineludible para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o que dicha centralización constituya un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención.».

Estamos ante una fundamentación perfectamente estructurada y razonada y ante una conclusión certera que el recurso no llega cuestionar con argumentos que combatan la razón de decidir. Únicamente hace invocación de sentencias del Tribunal Constitucional que, a su juicio, permitirían una conclusión diferente pero que no consideramos suficientes para enervarlos, razón por la que debemos desestimar el recurso, confirmando íntegramente la sentencia impugnada.

La desestimación conlleva la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en cuatro mil euros (4.000 euros) la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.