STS 100/2018, 29 de Enero de 2018

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se interpusieron los recursos contencioso-administrativos 206 y 217/2013 , acumulados, contra la Orden de 28 de febrero de 2013 de la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales, por la que se convoca el proceso de integración en el régimen estatutario del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha del personal transferido a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en virtud de Decreto 162/2012, de 27 de diciembre, por el que se transfirió el Hospital Provincial de Toledo y la Unidad de Conductas Adictivas, dependientes de la Diputación de Toledo, a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

La citada Sección dictó sentencia de 22 de mayo de 2015 cuyo fallo dice literalmente:

1.- Desestimamos los recursos contencioso-administrativos 206/13 y 217/13 acumulados, interpuestos contra la Orden de 28/02/2013, de la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales, por la que se convoca el proceso de integración en el régimen estatutario del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha del personal transferido a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en virtud de Decreto 162/2012.

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de los recurrentes relacionados en el encabezamiento de esta sentencia y la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Castilla-La Mancha tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 22 de junio de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la parte recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación que basó, tras exponer los antecedentes que consideró de interés y hacer consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), por entender que la sentencia impugnada incurre en las siguientes infracciones:

1. Infracción de la disposición final Segunda de la Ley 55/2003 del Estatuto Marco de personal Estatutario del Sistema Nacional de Salud (en adelante, Estatuto Marco), referida a los informes sobre financiación y según la cual el órgano colegiado interministerial previsto en la disposición final Segunda de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (en adelante, Ley de Cohesión), debe informar preceptivamente aquellos asuntos referidos a las transferencias de servicios en lo que hace a un impacto presupuestario.

2. Infracción de las disposiciones adicional Decimosexta y transitoria Tercera del Estatuto Marco, y que eran aplicables al proceso de transferencia realizado mediante el Decreto 162/2012, ya citado.

Por auto de 21 de abril de 2016 se declaró la admisión del recurso de casación interpuesto y por diligencia de ordenación de 26 de mayo de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha solicitando la inadmisión del recurso por las razones que constan en su escrito y subsidiariamente su desestimación.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 30 de noviembre de 2017 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 23 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.

La Orden impugnada en la instancia se dictó a raíz del Decreto 162/2012 por el que se transfirieron a la Administración autonómica recurrida y en lo que ahora interesa, los medios personales del Hospital Provincial de Toledo y la Unidad de Conductas Adictivas, hasta ese momento dependientes de la Diputación de Toledo. Más en concreto, la Orden se dictó en ejecución de un acuerdo de transferencias según el cual a la Administración autonómica le correspondía convocar un proceso para que el personal transferido se integrase voluntariamente como personal estatutario propio del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (en adelante, SESCAM), lo que afectaba tanto al personal funcionario de carrera como al laboral fijo. Tal convocatoria es la que efectúa la Orden impugnada en la instancia.

La sentencia impugnada relaciona en su Fundamento de Derecho Primero un total de cinco cuestiones litigiosas que alegaron los ahora recurrentes como infracciones en que incurría la Orden 28 de febrero de 2013. Desestimada la demanda, de esas cinco cuestiones litigiosas los recurrentes centran su recurso de casación en lo resuelto por la sentencia respecto de dos de ellas: la infracción de la disposición final Segunda del Estatuto Marco y disposición final Segunda de la Ley de Cohesión , y porque la ejecución del proceso de integración al que se refiere la Orden causará perjuicios y pérdida de derechos a entonces demandantes y ahora recurrentes.

La Administración recurrida plantea la inadmisión del presente recurso en su totalidad por dos razones. La primera porque al haber declarado la sentencia de instancia - y no se combate en casación - que la Orden impugnada no es una disposición reglamentaria sino un acto de destinatario plural en materia de personal, es aplicable el artículo 86.2.a) de la LJCA que ciñe la recurribilidad en casación de las cuestiones de personal sólo cuando lo litigioso se refiere al nacimiento o extinción de la relación de servicio. La segunda se plantea al amparo del artículo 93.4 de la LJCA por falta de interés casacional de este recurso ya que las razones por las que se impugna la Orden deben entenderse referidas al Decreto 162/2012.

La primera se rechaza. En efecto, al margen de lo razonado por la sentencia sobre la naturaleza de la Orden - la reputa, en efecto, acto administrativo - al margen también de que por tal declaración no se la recurra e, incluso, al margen de lo dicho por esta Sala en su Sección de admisión en el auto de 21 de abril de 2016 que califica a la Orden como disposición general, al margen de todo esto, decimos, lo relevante es que el litigio se refiere a un proceso de integración de los recurrentes como personal estatutario en el Servicio de Salud autonómico. Implica esto, por tanto, que se ventilan cuestiones que afectan al nacimiento de la relación de servicio de los recurrentes respecto de la Administración recurrida, a la que se incorporan voluntariamente como personal estatutario de sus servicios de salud con los efectos que regula el artículo 4 de la Orden.

La segunda también se rechaza pues con ella la Administración hace presupuesto de la cuestión. En efecto, lo que plantea es una de las cuestiones de fondo que deberán resolverse al enjuiciarse el segundo submotivo pues será en ese momento y no ahora cuando se enjuiciará lo que haya de razonable en su planteamiento que coincide en buena parte con la sentencia: que no pueden prosperar ciertos motivos de impugnación porque las ilegalidades que se atribuyen a la Orden más bien habría que referirlas al Decreto 162/2012 de transferencia, mientras que la Orden se desenvuelve en su ejecución.

En el Antecedente de Hecho Cuarto se ha expuesto que al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA los recurrentes plantean un solo motivo de casación si bien cabe apreciar en él dos submotivos tal y como se ha anunciado ya. El primero se basa en la omisión del informe preceptivo previsto en las disposiciones finales Segunda del Estatuto Marco y de la Ley de Cohesión , exigible para que el órgano colegiado interministerial allí regulado valore las circunstancias económicas del procedimiento de integración.

Respecto de la omisión de tal informe preceptivo esta Sala se ha pronunciado al menos en tres sentencias, dos de la antigua Sección Séptima, de 3 de junio de 2009 y 17 de julio de 2012 y una de esta Sección Cuarta, de 1 de febrero de 2017 ( recursos de casación 3179/2006 , 3197/2009 , 1713/2015 , respectivamente) de las que cabe deducir lo siguiente:

1. En los tres casos se impugnaron en la instancia los distintos decretos por los que se regulaba el procedimiento de integración, si bien en la primera se resolvió un recurso en el que en la instancia se había impugnado, además, una orden equivalente a la impugnada en la instancia en el caso de autos.

2. Se reconoce la trascendencia económica de la integración ya que puede repercutir en el equilibrio financiero del Sistema Nacional de Salud.

3. En las dos primeras se plantea como cuestión de hecho objeto de prueba si realmente tal proceso de integración tiene o no trascendencia presupuestaria desde el punto de vista del equilibrio financiero y como cuestión de hecho se está a las resultas de la prueba practicada.

4. En la última de las sentencias se declara que la falta del informe no podía suplirse con otros documentos obrantes en el expediente y que no procedían del órgano al que se refiere dicha disposición final Segunda de la Ley de Cohesión , sin que bastase la mera petición de informe finalmente no emitido.

En el presente caso los ahora recurrentes alegaron en la demanda que la omisión del citado informe del órgano interministerial se intentó subsanar fraudulentamente por la Administración a raíz del requerimiento de la Sala para ampliar el expediente, lo que aprovechó para aportar documentos antes inexistentes; añadía además la demanda que la finalidad de ese informe cuya omisión denunció en la instancia no se cumple con la memoria económico-presupuestaria y de género elaborada en fase de proyecto y se remitía a la sentencia de esta Sala que cita la sentencia impugnada, la segunda a la que se ha hecho referencia en el anterior Fundamento de Derecho.

La sentencia recurrida razonó lo siguiente para rechazar ese motivo de impugnación:

1. La Ley de Cohesión exige tal informe del órgano interministerial respecto de aquellos asuntos con trascendencia presupuestaria para el equilibrio financiero del Sistema Nacional de Salud o que tengan implicaciones económicas significativas, lo que no es el caso.

2. La incidencia presupuestaria del proceso de transferencia del personal dependiente de la Diputación es una cuestión que afecta a la transferencia misma y no a la integración e insiste en que la Orden se limita a ejecutar las previsiones de integración reguladas en el Decreto 162/2012 de transferencia.

3. El Director Gerente del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha razonaba en la memoria sobre objetivos, conveniencia e incidencia de lo que entonces era el proyecto de lo que luego fue el Decreto 162/2012, que para 2013 la transferencia no supondría incremento de gasto para el SESCAM; y la memoria económico-presupuestaria de lo que era el proyecto de Orden impugnada se remitía esa otra memoria.

4. Invoca la finalidad del Sistema Nacional de Salud conforme a la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, de lo que deduce que los centros transferidos ya pertenecían a tal Sistema, pasando a depender por la transferencia de la Diputación Provincial de Toledo al Servicio de Salud de la Junta.

5. El Director General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad informó el 7 de abril de 2014 que no procedía emitir el informe pues estaba proyectado suprimir la Comisión Interministerial, lo que se hizo en la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público, vigente desde el 18 de septiembre de 2014. Tal reforma es posterior a la Orden impugnaba, lo que no quita para sostener que la incidencia de la transferencia de personal es cuestión de la transferencia misma y no de la integración del personal que es lo que hace la Orden que se limita a ejecutar las previsiones de integración reguladas en el Decreto 162/2012 de transferencia.

6. Del expediente administrativo y de la documental aportada a los autos por la Administración se deduce que el proceso de integración litigioso no presenta incidencia económico-presupuestaria, sin que se haya practicado prueba de lo contrario.

7. Resalta la diferencia con el supuesto enjuiciado por el Tribunal Supremo en sentencia de 3 de junio de 2009 (recurso de casación 3179/2006 ) pues en ese caso la sentencia impugnada se basaba en una memoria económica confeccionada por la Gerencia Regional de Salud que dejaba constancia de una incidencia presupuestaria, mientras que en este caso no se ha practicado prueba alguna acerca sobre tal incidencia presupuestaria de la integración frente a los datos del aludido informe-memoria.

Tal submotivo se desestima por las siguientes razones:

1. La sentencia impugnada admite que el informe es exigible a tenor de las disposiciones finales segunda del Estatuto Marco y de la Ley de Cohesión y, en efecto, no se emitió para lo que da dos razones: una, porque tal informe sería pertinente al acordarse la transferencia y no al convocarse el proceso de integración, momentos referidos respectivamente al Decreto 162/2012 y a la Orden ; y la segunda, porque de la memoria del Director Gerente se deduce la inexistencia de impacto presupuestario.

2. Frente a esos dos argumentos el recurso opone ante todo alegatos que llevan a cuestiones de hecho y a la valoración de la documental obrante en autos. En este sentido lo que plantea es una revisión valorativa y no jurídica del contenido de esa documental según la sentencia y lo hace para sostener, frente a la sentencia, que el juicio sobre el impacto presupuestario también era pertinente al tiempo de elaborarse la Orden, lo que confirma que los demandantes nunca plantearon su recurso como un recurso indirecto frente al Decreto 162/2012 (cf. artículo 26 de la LJCA ).

3. A lo dicho se añade que en casación los recurrentes se adentran en juicios valorativos sobre un punto de hecho referido a esa incidencia, lo que se hace fuera de los términos admisibles en casación, esto es, si la sentencia de instancia pudiera haber hecho una valoración errónea, arbitraria ilógica o incoherente de lo deducible de esos informes; o, simplemente, se hacen alegatos ajenos a la función de este recurso como, por ejemplo, que el informe económico-presupuestario incluido en esa memoria "está viciado de parcialidad", alegato inexistente en la demanda.

4. Además en la demanda ciertamente se alegó que esos informes se aportaron fraudulentamente al proceso, que se trataba de documentos en origen inexistentes y que se elaboraron para aportarlos al ampliarse el expediente. Sin embargo es en casación cuando pretende atacarlos ya por razón de su contenido y sin invocar infracción legal alguna cometida por la Sala respecto de esa forma de proceder por la Administración que denuncia.

5. Por otra parte los recurrentes no atacan dos de los razonamientos de la sentencia referidos a cuando es admisible que se prescinda del informe: uno, que considera que es conforme a derecho que se omita cuando la Administración autonómica juzgue que la transferencia no tiene incidencia presupuestaria, sobre la que ya se pronunció una de las sentencias antes citadas, lo que lleva lo litigioso a una cuestión de hecho referida a la prueba de esa falta de incidencia; y otro, que atendiendo a la finalidad del Sistema Nacional de Salud en su conjunto conforme a la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, los centros transferidos dependían de la Diputación luego ya pertenecían a tal Sistema, luego su mera transferencia al Servicio de Salud de la Junta no incidiría en el equilibrio financiero del Sistema Nacional de Salud.

En cuanto al segundo submotivo expuesto en el Antecedente de Hecho Cuarto.2º de esta sentencia se basa en la infracción de las disposiciones adicional Decimosexta y transitoria Tercera en el Estatuto Marco que regulan lo siguiente:

1. En la disposición adicional Decimosexta se prevé que el personal sanitario disponía hasta el 31 de diciembre de 2013 para integrarse en los servicios de salud como personal estatutario fijo, sin perjuicio de los derechos consolidados.

2. En su redacción originaria esa disposición contaba con un segundo párrafo que fue declarado inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional 183/2016 . Tal párrafo preveía que si el personal sanitario funcionario provincial optase por permanecer en activo en los cuerpos y escalas de procedencia, las Comunidades Autónomas los adscribirán a órganos administrativos que no perteneciese a la instituciones sanitarias públicas, conforme a las bases de los procesos de movilidad que, a tal fin, puedan articularse.

3. Y la disposición transitoria Tercera prevé que cada servicio de salud determinaría que el personal que percibe haberes por el sistema de cupo y zona se integrase en el sistema de prestación de servicios, de dedicación y de retribuciones del Estatuto Marco antes del 31 de diciembre de 2013, sin perjuicio de los derechos consolidados.

Dicho submotivo se rechaza sin más por las siguientes razones:

1. Basta leer la sentencia para deducir que, pese a concretar en su Fundamento de Derecho Primero las cinco cuestiones litigiosas, la Sala de instancia termina su enjuiciamiento en la cuarta y omite toda consideración de la quinta que sería la referida a la infracción ahora enjuiciada.

2. Tal omisión no se ha denunciado al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA por incurrir la sentencia en un supuesto de incongruencia omisiva, es más, en su recurso de casación vuelve sobre tal punto litigioso como si de una demanda se tratase alegando y, en el fondo, pretendiendo que se declare nula la Orden por incurrir en los supuestos e) y f) del artículo 62.1 o bien al amparo de su apartado 2 - ya sea acto o reglamento - de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , a lo que añade diversos preceptos constitucionales.

3. Habrá que recordar de nuevo que en casación lo que se juzga no es la legalidad en este caso de la Orden impugnada en la instancia, sino la legalidad de la sentencia recurrida, en lo que aquí interesa si incurre en un defecto in procedendo o in iudicando por infracción del ordenamiento o de la jurisprudencia [ artículo 88.1.c ) y d) respectivamente de la LJCA ]. Pues bien, esta Sala sólo podría hacer en este punto ese juicio de legalidad de fondo si se hubiere alegado esa incongruencia omisiva, lo que permitiría juzgar los alegatos de los recurrentes una vez casada y anulada por esa razón la sentencia.

4. Sólo cabría considerar que la sentencia no ha incurrido en ese vicio de incongruencia omisiva si se tiene como razonamiento referido a la infracción de la disposición adicional Decimosexta del Estatuto Marco, lo que dice en su Fundamento de Derecho Quinto, párrafo décimo, en el que se limita a parafrasear dicha disposición y lo hace en el contexto de otro motivo de impugnación. Sin embargo nada de esto denuncian los recurrentes ni se sirve de esa leve referencia a la disposición que se tiene por infringida para introducir su pretensión impugnatoria a partir de la sentencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4000 euros.

Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DOÑA Juliana , DON Julián , DOÑA Mercedes , DON Matías , DON Patricio , DOÑA Rosalia , DON Rubén , DOÑA Verónica , DON Victorino , DON Carlos Manuel , DOÑA Agueda , DOÑA Belen , DOÑA Concepción , DOÑA Erica , DOÑA Guillerma , DOÑA Lucía , DOÑA Noelia , DON Amadeo y DOÑA Serafina contra la sentencia de 22 de mayo de 2015 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en los recursos contencioso-administrativos 206 y 217/2013 acumulados.

Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.