STS 73/2018, 23 de Enero de 2018

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se interpuso el recurso contencioso- administrativo 1531/2013 y su acumulado 1542/2013 , contra las siguientes órdenes:

1. Contra la Orden 2386/2013, de 23 de julio, de la Consejera de Educación, Juventud y Deporte, modificada por Orden 2904/2013, de 13 de septiembre, por la que se aprueban las bases reguladoras de becas de excelencia para cursar estudios en las universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid y se convocan las correspondientes al curso 2013-2014.

2. Contra la Orden 4079/2013 de la Consejera de Educación, Juventud y Deporte, por la que se resuelve la convocatoria de becas de excelencia para cursar estudios en las Universidades y Centros Superiores de Enseñanzas Artísticas de la Comunidad de Madrid durante el curso 2013-2014 (turno de nuevo ingreso).

La citada Sección dictó sentencia de 6 de julio de 2015 cuyo fallo dice literalmente:

Que estimando en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Lucía Agulla Lanza, actuando en nombre y representación de D. Luis María , D. Pedro Jesús , Dª María Angeles , Dª Luz , D. Eutimio , Dª Blanca , D. Amador , D. Isidoro , Dª Elisabeth , D. Luciano , Dª Hortensia , D. Benigno y Dª Paloma :

Anulamos el artículo 8.g) de la Orden 2386/2013 de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad de Madrid.

Anulamos el artículo 1 de la Orden 2903/2013, de 23 de julio.

Ordenamos a la Administración a que admita las solicitudes de los recurrentes excluidos por aplicación del artículo 8.g) de la Orden 2386/2013 y resuelva sobre las mismas aplicando los criterios contenidos en las resoluciones recurridas.

Y declaramos la conformidad a derecho del artículo 7, apartados 4 y 5 de la Orden 2386/2013 .»

TERCERO.- Contra la referida sentencia preparó recurso de casación el letrado de la Comunidad de Madrid en la representación que le es propia que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 7 de septiembre de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

CUARTO.- Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en esencia y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) con base en las siguientes razones:

1º Expone el régimen jurídico de las subvenciones deducible de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, Ley de Subvenciones) del que se deduce la diferencia entre el establecimiento de las bases de una subvención y la convocatoria, de forma que en las primeras la Administración actúa discrecionalmente, pero una vez establecidas queda sujeta a las mismas con lo que la sentencia impugnada infringe la jurisprudencia que cita.

2º En este caso la Administración determina discrecionalmente quiénes pueden ser los beneficiarios máxime en subvenciones como la de autos que son anuales y en las que cada año se aprueban las bases que las rigen, luego no queda vinculada por las bases y convocatorias anteriores.

3º Rechaza que se haya infringido el principio de confianza legítima, pues no se aplica discrecionalmente; así, como la sentencia impugnada, sólo se frustran expectativas de estudiantes que no reúnen los requisitos objetivos para obtener la beca pero la frustración de futuras expectativas no anula la orden y no puede confiarse en que unas órdenes anuales no varíen los requisitos de otorgamiento.

4º En cuanto a la ausencia de motivación a los efectos de la infracción del artículo 54.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992) frente a lo señalado en la sentencia, se considera que la determinación del ámbito subjetivo y de los requisitos objetivos que deben reunir los candidatos para la obtención de la ayuda pública está suficientemente motivado a la vista del informe jurídico y del de impacto normativo que obran en el expediente.

QUINTO.- Por diligencia de ordenación de 4 de febrero de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la representación procesal de don Luis María , doña Luz , don Pedro Jesús , don Amador , doña Paloma y don Benigno ; solicitando la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito, con imposición de costas a la recurrente.

SEXTO.- Conclusas las actuaciones, por providencia de 30 de noviembre de 2017se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 16 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La sentencia de instancia declaró la nulidad del artículo 8.g) de la Orden 2386/2013 en la redacción que le dio la Orden 2904/2013, de 13 de septiembre. Con tal Orden se aprobaban las bases reguladoras de becas de excelencia para el curso 2013/2014, para cursar estudios en las universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO.- Con carácter previo debe significarse que la Orden 2386/2013 constituye una disposición general pues de lo contrario este recurso sería inadmisible por razón de la cuantía pues conforme a lo regulado en el artículo 41.2 de la LJCA , al ser varios los demandantes « se atenderá al valor económico de la pretensión deducida por cada uno de ellos, y no a la suma de todos », sin que ni ese valor individual o el sumado alcance los 600.000 euros [cf.86.2.b) de la LJCA en la redacción dada al mismo al tiempo de promoverse el presente recurso de casación].

TERCERO.- La anterior precisión no es superflua pues incide en el fondo de lo litigioso. En efecto, si conforme a lo expuesto en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia, el único motivo de casación plantea el alcance del ejercicio de la potestad discrecional y de la exigencia de motivación en su ejercicio respecto de lo regulado en anteriores órdenes, no es lo mismo cómo se conciban esos aspectos si se trata de disposiciones reglamentarias y no de actos. Y en este caso el precepto que se impugnó y anuló - el artículo 8.g) - se integra en la parte normativa de la Orden; problema distinto sería el enjuiciamiento de la parte en la que se hace ya la convocatoria que si bien se refunde en la misma Orden, de no ser así constituiría un acto administrativo (artículos 25 y siguientes).

CUARTO.- Dicho lo anterior debe recordarse - y es un hecho no controvertido - que la finalidad de las becas de excelencia como instrumento de fomento, es reconocer y premiar el esfuerzo, el talento y la superación académica de los universitarios que cursen sus estudios superiores en centros de la Comunidad Autónoma de Madrid. Con tal finalidad se iniciaron en el curso 2002/2003 con la Orden 1748/2002, de 18 de abril, y han seguido convocándose anual e ininterrumpidamente hasta el curso presente, 2017/2018 por Orden 3113/2017, de 29 de agosto, si bien con arreglo a las bases aprobadas para el curso anterior por Orden 2069/2016, de 23 de junio.

QUINTO.- Debe destacarse que esas becas se convocaron no por mandato legal previo y de rango superior, sino como una iniciativa de política educativa que respondía a una decisión basada en criterios de mera oportunidad: como señalaba el preámbulo de la primera orden reguladora, con la beca de excelencia « la Comunidad de Madrid ha emprendido una decidida política de estímulo de la excelencia y de fomento de la movilidad de los estudiantes universitarios para el curso 2002/2003 ».

SEXTO.- De esta manera a lo largo de todos estos cursos la Comunidad Autónoma de Madrid ha ido aprobando diferentes órdenes en cada una de los cuales y para ese concreto, se han regulado las bases de la respectiva convocatoria anual, esto es, el régimen jurídico aplicable a cada convocatoria. Es en este punto donde empieza a cobrar relevancia la naturaleza reglamentaria de esas órdenes, pues se está ante reglamentos autónomos en cuanto que cada una de ellas -también la impugnada en la instancia - no constituye un reglamento ejecutivo ni de desarrollo de una norma superior, lo que condiciona el sometimiento al principio de interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.2 de la Constitución ) respecto del ejercicio de potestades discrecionales.

SÉPTIMO.- Conforme a lo expuesto y atendiendo a la jurisprudencia más reciente de esta Sala (sentencias de esta Sección de 16 de junio de 2003 , de 19 de enero de 2015 , 14 de octubre de 2016 , recursos 647/2000 , 69/2014 y 739/2014 entre otras muchas) se deduce que el enjuiciamiento del ejercicio de las potestades discrecionales respecto de las disposiciones reglamentarias no puede hacerse en los mismos términos que en el caso de actos pues, fuera de los reglamentos ejecutivos o de desarrollo, el margen de libre determinación de la norma es más amplio que si de un acto se tratase.

OCTAVO.- Lo dicho no implica, obvio, ausencia de límites y tratándose de la regulación del régimen jurídico de una subvención mediante las bases, cabe apuntar el sometimiento no ya a las prescripciones de la normativa general de subvenciones (por ejemplo, procedimiento, régimen de justificación, control, reintegro, etc.) sino a los principios generales tanto constitucionales como deducibles de la legislación educativa. Pues bien, desde este punto de vista y partiendo de una decisión de política educativa, es discrecional la determinación de quienes puedan ser los beneficiarios siempre y cuando no implique incurrir en un trato discriminatorio injustificado.

NOVENO.- La sentencia impugnada declara la nulidad - más bien anula - del artículo 8.g) de la Orden 2386/2013 que por vez primera reguló los requisitos referidos a los casos de renovación. Pues bien, si se sigue el histórico de estas órdenes a grandes rasgos se deduce lo siguiente:

1º Que en el curso 2003/2004 se instauraron por vez primera las becas de excelencia por Orden 1748/2002 que previó como beneficiarios a quienes se comprometiesen a matricularse en estudios presenciales por cursos completos en universidades públicas presenciales o centros adscritos a las mismas de la Comunidad de Madrid.

2º Como ya había beneficiarios, en el curso siguiente 2004/2005 la Orden 2645/2003, de 22 de mayo, distinguía posibles clases: los que deseaban matricularse en primer curso; los que habían sido beneficiarios en el anterior curso y los matriculados en primero del curso anterior aunque no disfruten de una ayuda al estudio por aprovechamiento académico excelente, si bien éstos formaban un turno de reserva. Como se ve, quienes cursasen tercero o posteriores cursos y no hubieran sido beneficiarios, no accedían al régimen de becas de excelencia.

3º En el curso 2004/2005 la Orden 2000/2004, de 28 de mayo, preveía como beneficiarios de nuevo a los que deseasen matricularse ese curso en primero de estudios presenciales y podían solicitar la beca los que ya en el curso 2002/2003 la disfrutasen y hubieren cumplido las obligaciones previstas en la anterior Orden y los matriculados en el curso 2002/2003 aunque no las hubiesen disfrutado.

4º En el curso 2005/2006, la Orden 3104/2005, de 8 de junio, sigue el mismo criterio y preveía como beneficiarios, de nuevo a los que deseasen matricularse en el primer curso y podían solicitar la beca los ya matriculados en el curso anterior 2003/2004 que disfrutasen de la beca y hubieren cumplido las obligaciones previstas en la anterior Orden y aquellos también matriculados en el curso anterior que no las hubieren disfrutado.

5º En los cursos siguientes - 2006/2007 a 2010/2011 - las respectivas órdenes amplían el abanico de beneficiarios pues junto a los que deseasen matricularse en primero de cada uno de los sucesivos cursos, se añadía a los que estuviesen matriculados durante el año académico vigente, esto es, el curso en que se dicta cada orden.

6º En los cursos 2011/2012 y 2012/2013 las órdenes 2844/2011, de 15 de julio y 9966/2012, de 31 de agosto, identificaba sin más como beneficiarios a los estudiantes universitarios « que se encuentren matriculados durante el curso académico al que hace referencia la convocatoria », esto es, 2011/2012 y 2012/2013, luego ya fuesen de nuevo ingreso como aquellos que lo estuvieren en cursos anteriores. En la segunda Orden se añadía a los que iniciasen estudios de enseñanzas artísticas.

DÉCIMO.- Pues bien, es para el curso siguiente 2013/2014 en el que se dictó la Orden 2396/2013 impugnada en la instancia y en la que cabe destacar lo que sigue:

1º La previsión de beneficiarios se regula en los mismos términos que ya preveían las órdenes 2844/2011 y 9966/2012.

2º Se regula por vez primera y de forma separada los requisitos de los alumnos de nuevo ingreso (artículo 7) y los que optan a la renovación de la beca (artículo 8).

3º Los que podían obtener por vez primera una beca son los de nuevo ingreso y los que aspiraban a una renovación son los que « en el curso académico inmediatamente anterior al de la convocatoria o, en su caso, en el que corresponda según lo establecido en el artículo 6.2 », estuviesen ya matriculados. De esta manera estos beneficiarios tenían que cumplir los siguientes requisitos que allí se regulan, entre ellos el del apartado g) que fue el anulado en la instancia: esos alumnos que soliciten la renovación « deberán haber sido beneficiarios de la beca de excelencia en alguno de los cursos anteriores al de la presente convocatoria o, en el supuesto previsto en el artículo 6.2, en el último curso en el que hubieran estado matriculados ».

UNDÉCIMO.- Expuesto lo anterior el precepto impugnado en la instancia implicaba que no podía ser beneficiario un estudiante ya matriculado y que no hubiere obtenido esa beca en un curso anterior. Pues bien sobre la legalidad de dicho artículo 8.g) ya se ha pronunciado esta Sala y Sección en su sentencia del pasado 28 de noviembre de 2017 (recurso de casación 2659/205 ) y lo ha hecho en los términos que seguidamente se reproducen:

CUARTO.- El juicio de la Sala .

»Hay que decir que, además de por las sentencias n.º 339 y 340/2015 de la Sección Octava de la Sala de Madrid , a las que se refiere la de instancia, el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013 fue anulado también en sus dos versiones por sus sentencias n.º 342/2015, de 3 de junio (recurso 1551/2013 ), y n.º 429/2015, de 6 de julio (recurso 1531/2013 ).

»Hecha esta precisión añadiremos que, en realidad, estas sentencias de la Sección Octava no anulan el artículo 1 de la Orden 2904/2013 porque modifique el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013 sino porque una y otra, porque ambas redacciones, padecen el mismo vicio: dejar fuera de los que puedan solicitar las becas de excelencia a quienes no han sido becarios en convocatorias anteriores y lo hacen sin ofrecer la debida justificación.

»La Comunidad de Madrid no hace cuestión de esta circunstancia, así que vamos a pronunciarnos sobre sus argumentos que se dirigen a defender la corrección de su proceder consistente en efectuar esa exclusión. Pues bien, hemos de decir que su escrito de interposición no ha desvirtuado las razones que llevaron al fallo de la sentencia de instancia. Tal como se ha visto, consiste en apreciar que, excluyendo los nuevos requisitos para solicitar las becas de excelencia a parte de quienes con los anteriores sí podían aspirar a ellas, la Comunidad de Madrid no ha justificado por qué da ese paso que, además, no es coherente con la finalidad que según la Orden 2386/2013 tienen esas becas.

»En efecto, dice su preámbulo:

»" El fomento de la excelencia en educación es una prioridad irrenunciable de la Comunidad de Madrid. Reconocer y premiar el esfuerzo y el talento de los mejores estudiantes a todos los niveles es un principio básico de política educativa, puesto que la excelencia de algunos redunda en el provecho de todos. La excelencia de un alumno no solo es beneficiosa para su desarrollo individual, sino también para todo su entorno educativo y social. Los estudiantes que destacan por su esfuerzo y capacidades intelectuales son un incentivo, un ejemplo y una ayuda notable para el avance de todos los demás. Asimismo, la alta cualificación profesional que estos estudiantes presumiblemente alcanzarán revertirá con creces en la sociedad que ha invertido en su formación ".

»La Sección Octava de la Sala de Madrid dice que estudiantes que acreditaron los requisitos necesarios para acceder a las becas de excelencia pero no las han obtenido por haber competido con otros aún mejores, se ven excluidos de la posibilidad de optar a ellas --que antes sí tenían-- en la convocatoria que se rige por la Orden 2386/2013 debido al tenor de su artículo 8 g) sin que se haya explicado, a la vista de los objetivos perseguidos, por qué se ha introducido esa limitación. No niega la sentencia la discrecionalidad de la Administración en el desarrollo de su actividad de fomento. Afirma solamente que ese ejercicio discrecional debe motivarse y que no ha encontrado en el expediente esa justificación.

»El escrito de interposición se queja de que la sentencia vulnera el artículo 54 g). Ese apartado no existe. El precepto sí tiene un apartado 1. f) que exige, precisamente, la motivación de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales. Si la recurrente quiso referirse a él, es claro que, en vez de servir a sus propósitos vale para lo contrario, para confirmar la decisión de la Sección Octava de la Sala de Madrid. Y, si quería referirse al apartado 2 de este artículo 54, hemos de decir que no viene al caso porque trata de la decisión de procedimientos competitivos, no del establecimiento de los requisitos a los que se han de sujetar.

»Tampoco convierte la sentencia en derechos las meras expectativas ni da un peso que no debería recibir al principio de confianza legítima y, desde luego, no propugna el mantenimiento inalterado de los mismos requisitos todos los años. Simplemente, constata la falta de motivación imprescindible y la recurrente no nos ha indicado donde se halla. Ciertamente, no está en el informe jurídico del que se hace eco porque, insistimos, no se discute el amplio margen de decisión que tiene la Administración en el ejercicio de su actividad de fomento que es lo que en él se subraya. Por eso, la sentencia acoge en parte el recurso de tres interesadas que consideraron discriminatoria la exclusión sobrevenida de quienes se encuentran en su situación de entre los que podían solicitar las becas de excelencia de acuerdo con el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013, modificado por la Orden 2904/2013.

»No hay ninguna duda de que la Comunidad de Madrid puede modificar los requisitos por los que se rige la adjudicación de estas o de otras becas pero cuando lo haga deberá razonar por qué efectúa los cambios que decida. Y, si quienes tienen interés en solicitarlas denuncian ante esta jurisdicción que las nuevas condiciones son discriminatorias, la sentencia que las anule por no encontrar en el expediente ni en las actuaciones una explicación razonable y objetiva, no puede ser considerada contraria al ordenamiento jurídico, una vez que se ha comprobado que esa modificación deja fuera a quienes antes no estaban excluidos.

»Por último, hay que decir que la sentencia de la misma Sala y Sección que invoca la recurrente, la n.º 390/2015 , no conduce al resultado pretendido por la Comunidad de Madrid porque se pronuncia sobre un requisito distinto al que aquí se ha considerado y no se apreció en ese proceso la falta de justificación aquí advertida. Al contrario, esa sentencia comprueba que sí consta en el conjunto de informes presentados durante la tramitación de la Orden 2386/2013. Así, pues, no es trasladable la solución alcanzada en ese caso al presente ».

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 3000 euros.

Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD DE MADRID contra la sentencia de 6 de julio de 2015 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos contencioso-administrativo 1531/2013 y 1542/2013 acumulados.

Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.