STS 29/2018, 16 de Enero de 2018

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya dictó sentencia el 27 de junio de 2016 , en el procedimiento ordinario núm. 279/2014, cuyo fallo era del siguiente tenor literal:

" 1.Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto Sociedad General de Aguas de Barcelona (SGAB) contra la resolución de la Junta de Finances de fecha 20 de diciembre de 2013, que desestima la reclamación económico-administrativa que formuló SGAB contra la resolución de la Agencia Catalana de l'Aigua (ACA) de fecha 30 de julio de 2012.

2. Imponer a la recurrente las costas del recurso".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la Sociedad General de Aguas de Barcelona, demandante en la instancia, preparó recurso de casación y, tenido por preparado por la Sala a quo y tras el emplazamiento de las partes, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras aducir los motivos oportunos, solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que "case y revoque la sentencia recurrida y acuerde:

(i) la anulación de la resolución impugnada;

(ii) declarar el derecho de SGAB a la compensación de deudas frente a la ACA, entre el crédito en concepto de indemnización por el premio de recaudación del canon del agua 2009 y 2010 con la deuda tributaria a ingresar en concepto de canon del agua derivada de la autoliquidación del mes de mayo de 2012;

(iii) ordenar a la ACA que liquide y abone los intereses de demora a favor de SGAB por el retraso en el pago de la indemnización; y

(iv) ordenar a la ACA que acuerde la devolución del importe ingresado el 21 de julio de 2014 en concepto de canon del agua correspondiente al mes de mayo de 2012 y del importe ingresado en concepto de los intereses de demora sobre dicho canon, junto con los correspondiente intereses de demora desde la fecha del ingreso" .

Admitido a trámite el recurso de casación, se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Segunda para su sustanciación, conforme a las reglas de reparto de asuntos, disponiéndose por diligencia de ordenación entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, trámite que llevó a cabo la representación procesal de la Generalitat de Catalunya mediante escritos en el que interesó que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión o subsidiariamente la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de esta Sección se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 19 de diciembre de 2017, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el asunto con el resultado que ahora se expresa.

Constituyen datos imprescindibles para abordar el presente recurso de casación, a tenor de los documentos incorporados a las actuaciones procesales, los siguientes:

1. La resolución de la Junta de Finances de fecha 20 de diciembre de 2013 desestimó la reclamación económico-administrativa que había formulado la Sociedad General de Aguas de Barcelona (SGAB) contra el acuerdo anterior de la Agencia Catalana de l'Aigua (ACA) de fecha 30 de julio de 2012, por el que se archivó parcialmente una solicitud de compensación de deuda respecto de la correspondiente a la autoliquidación del importe repercutido neto por el concepto de canon del agua de mayo de 2012 y los créditos que ostenta la sociedad como indemnización por los gastos de gestión y recaudación de dicho canon (ejercicios 2009 y 2010) y derivados de diversos contratos.

2. La Junta de Finances desestimó la expresada reclamación por entender, sustancialmente, que no se acreditaba la existencia de un acto administrativo de reconocimiento de crédito en favor de SGAB, por lo que no concurrían los requisitos exigidos por los artículos 71 de la LGT y 55 y 56 del Reglamento General de Recaudación , para declarar la compensación.

3. Toda la argumentación de la parte actora -tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional- giró sobre si existía o no un crédito a su favor reconocido por la ACA, a cuyo efecto señalaba que existe el crédito por cuanto ACA dictó dos resoluciones administrativas en las que le reconoce su derecho a percibir una indemnización por su actuación en la gestión tributaria del canon del agua, en el marco de lo establecido en los artículos 66.3 del DL 3/2003 de 4 de noviembre, Ley de Aguas de Catalunya , y 45 del Decreto 103/2000 por el que se aprueba el Reglamento de los tributos gestionados por la ACA, así como en el Convenio marco firmado por la ACA y las entidades suministradoras de 14 de marzo de 2008.

4. En resoluciones de 30 de julio de 2010 y 19 de septiembre de 2011 se habían comunicado a la actora los resultados del cálculo de la indemnización correspondiente, respectivamente, a los ejercicios 2009 y 2010, de forma que SGAB remitió -en agosto y septiembre de 2011- las facturas relativas a la indemnización por compensación de los costes de gestión del canon del agua, cuyo pago reclamó mediante escrito de 2 de marzo de 2012.

5. Para SGAB, aquellas dos resoluciones constituyen actos administrativos expresos, motivados, definitivos y firmes , de cuyo texto se desprende que la ACA ha verificado el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales a cargo de la entidad suministradora, siendo irrelevante que el importe de la indemnización pudiera ser provisional.

6. De este modo, siempre según la recurrente, al haberse producido el reconocimiento de los créditos cuando se inicia el plazo voluntario de ingreso del canon del agua, cuya compensación se solicitaba, la extinción de la obligación tributaria se produjo ex lege según dispone el art 72.3 de la LGT . Habría, además, una infracción del principio de confianza legítima, puesto que la Administración no puede desconocer a posteriori sus propios actos y en este caso, respecto del pago de la indemnización correspondiente a los ejercicios 2009 y 2010, la ACA se apartó de la que había sido su actuación en la anualidades anteriores.

7. En todo caso, a juicio de la hoy recurrente en casación, resultaba completamente improcedente supeditar el reconocimiento de su derecho y a su vez el nacimiento de la obligación de pago por parte de la ACA a la verificación del cumplimiento de la definición tarifaria. Por eso -y porque se le exigía la prueba de un hecho negativo- resultaba contrario a derecho el requerimiento que le realizó la Administración el 30 de marzo de 2012 a fin de que justificase documentalmente los extremos previstos en el artículo 45.2 del Decreto 103/2000, de 6 de marzo , por el que se aprueba el reglamento de los tributos gestionados por la Agencia Catalana del Agua.

8. Para la Administración, por el contrario, no existe el reconocimiento de crédito alegado por la actora, ni hay resoluciones administrativas en tal sentido pues no pueden calificarse como tal los oficios del cap de la Unitat de Relacions Externes del Departament de Recaptació en los que se informa a la actora de la remisión del resultado de la comprobación de los datos de la solicitud de indemnización a la dirección del Área tributaria y de ingresos de la ACA, órgano competente para decidir sobre la compensación interesada.

Interpuesto recurso jurisdiccional ante la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, la sentencia ahora recurrida lo desestima, señalando en primer lugar que la ACA comunicó a la actora en fechas 30 de julio de 2010 y 19 de septiembre de 2011 los resultados del cálculo de la indemnización para los ejercicios de 2009 y 2010 y que SGAB remitió las facturas de 17 de agosto de 2010 y 23 de septiembre de 2011 en concepto de indemnización en compensación de los costes en la gestión del canon del agua, de los años 2009 y 2010, reclamando su pago mediante escrito de 2 de marzo de 2012.

Constata también que el 22 de marzo de 2012, manifestando que el pago de la indemnización exigía el correcto cumplimiento de las obligaciones vinculadas a la gestión del canon del agua, lo que debía verificarse, la ACA requirió a SGAB para que en 10 días justificase documentalmente el cumplimiento de lo establecido en el art 45.2 del Decreto 103/2000 , a cuyo efecto la actora remitió escrito de 3 de abril de 2012 en el que realiza diversas alegaciones acerca de la improcedencia del requerimiento.

Afirma, además, que la petición de compensación de las facturas de 17 de agosto de 2010 y 23 de septiembre de 2011 y de diversos créditos derivados de la prestación de diversos servicios con la deuda tributaria correspondiente al canon del agua en el mes de mayo de 2012 fue archivada por la ACA -en relación con aquellas facturas correspondientes a la indemnización por la gestión y recaudación del canon del agua en los ejercicios 2009 y 2010- al negar la existencia de un crédito exigible por parte de SGAB, remitiéndose a la necesidad de justificar el cumplimiento de lo establecido en el art 45.2 del Decreto 103/2002 .

La sentencia parte de lo dispuesto en el artículo 45.2 del Decreto autonómico 103/2000, que condiciona el pago de la indemnización al cumplimiento de las obligaciones que la ley 2/2003, Ley de Aguas de Cataluña , y el propio Decreto 103/2000 establecen y señala que " el requerimiento no puede estimarse improcedente y no fue atendido, pues la actora, al contestar, adujo la falta de legitimación de la Agencia, así como la falta de previsión en el convenio del requisito cuya verificación pretendía, negando además que los costes de gestión, recaudación y liquidación del canon estuvieran vinculados al servicio de suministro del agua, pero no aportó ningún dato concreto ni justificación, en los términos del requerimiento, ni tampoco aportó documentación, ni pide ampliación del plazo de 10 días ".

Señalan los jueces a quo , en fin, que la compensación requiere un acto administrativo de reconocimiento de un crédito que en este caso no se ha producido pues no hay resolución administrativa motivada alguna que constate la existencia del crédito, ya que las comunicaciones remitidas por el Cap de la Unitat de Relacions Externes del Departament de Recaptació de 30 de julio de 2010 y 19 de septiembre de 2011 indican los datos utilizados para el cálculo de la indemnización, municipios, abonados totales, abonados especiales y el importe de la indemnización así calculado, pero no reúnen las condiciones para ser considerados como actos administrativos por los que se crea una situación jurídica o se reconocen derechos a la actora sin que, por la demás y a la vista de la normativa aplicable, resulte afectado el principio de confianza legítima.

En el primer motivo de casación -incorporado al escrito de interposición tras unos extensos "antecedentes"- se denuncia la arbitraria valoración de la prueba pues, a juicio de la recurrente, de la practicada en las actuaciones (documentales públicas que constan a los folios 204, 205, 208 y 209 del expediente, así como los "actos propios" de los folios 257 a 264) se deriva con claridad, sin margen de dudas, "el verdadero contenido y alcance de las resoluciones de la ACA de 30 de julio de 2010 y 19 de septiembre de 2011", actos en los que se habría reconocido el derecho de crédito de SGAB respecto de la indemnización correspondiente a los ejercicios 2009 y 2010.

En dichas resoluciones se afirmaba que "una vez revisados los datos de la solicitud de indemnización y revisado el cumplimiento de vuestras obligaciones según el Decreto 103/2000 os comunicamos en el anexo el resultado de la comprobación de la misma" y se añadía que el importe de la indemnización "depende del cumplimiento en plazo de tramitación de los documentos correspondientes a la facturación 2010 y 2011 y la justificación del saldo pendiente del ejercicio 2009 y del ejercicio 2010".

La sentencia recurrida rechazó que aquellas comunicaciones constituyeran un verdadero acto declarativo del derecho a la indemnización partiendo de que el acto administrativo se caracteriza por ser una manifestación de voluntad creadora de una situación jurídica, o modificativa o extintiva de la misma, o de los derechos subjetivos, sin que baste al respecto su procedencia de una Administración Pública, de manera que:

Las comunicaciones remitidas por el Cap de la Unitat de Relacions Externes del Departament de Recaptació de l'ACA de 30 de julio de 2010 y 19 de septiembre de 2011, indican los datos utilizados para el cálculo de la indemnización, municipios, abonados totales, abonados especiales y el importe de la indemnización así calculado, pero no reúnen las condiciones para ser considerados como actos administrativos por los que se crea una situación jurídica o se reconocen derechos a la actora.

Y añade la sentencia, tras citar determinados pronunciamientos jurisprudenciales sobre el principio de confianza legítima que:

(...) el propio convenio de colaboración entre la ACA y las entidades suministradoras subordina el pago de las cantidades correspondientes por la gestión de recaudación al cumplimiento de las obligaciones formales y materiales previstas en la normativa y a que las entidades suministradoras faciliten los datos solicitados por la ACA, siempre que se solicite.

Cabe recordar el conocido criterio de esta Sala según el cual la apreciación de la prueba es tarea propia de los jueces de la instancia, que no puede ser traída a casación salvo que, por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley de esta jurisdicción , se hubiese denunciado la infracción de preceptos reguladores de la valoración de las pruebas tasadas o que la llevada a cabo resulta contraría a la razón e ilógica, conduciendo a resultados inverosímiles y evidenciando un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador del artículo 9.3 de la Constitución .

Y trasladando este criterio al supuesto de autos, no podemos entender -en absoluto- que la conclusión extraída por la Sala de instancia tras analizar el contenido de aquellos documentos -en los que constan las dos comunicaciones de la ACA- pueda calificarse como ilógica, arbitraria, irracional o absurda, aunque solo sea porque la sentencia recurrida tiene en cuenta específicamente (i) el tenor literal de tales comunicaciones (en las que se afirma expresamente que el importe de la indemnización "depende del cumplimiento en plazo de la tramitación de los documentos correspondientes a la facturación y la justificación del saldo pendiente") y (ii) la normativa aplicable al caso (constituida por el artículo 45.2 del Decreto 103/2000 que -como recuerda la Sala- condiciona el pago al cumplimiento de las obligaciones que la Ley de Aguas de Cataluña y el propio Decreto establecen).

Por otra parte, la sentencia recurrida tiene también en cuenta que, con posterioridad a aquellas comunicaciones, se efectuó un requerimiento -no atendido- en el que se exigía cierta documentación o complemento para fijar la indemnización, requerimiento que no tiene en cuenta el recurrente -por considerar que era improcedente- pero que es valorado por la Sala sentenciadora en relación con la normativa reguladora de una manera que no puede calificarse de arbitraria. Y es que -como se desprende del fundamento jurídico cuarto de la resolución impugnada- es razonable verificar el cumplimiento de esa normativa a través, precisamente, de un requerimiento que no fue atendido por el interesado.

En definitiva, y con independencia de la legítima discrepancia de la recurrente con la decisión adoptada por la Sala de Barcelona, es lo cierto que la apreciación de la prueba en relación con la naturaleza de las comunicaciones de 30 de julio de 2010 y 19 de septiembre de 2011 no puede calificarse en modo alguno como contraria a las reglas de la sana crítica.

Ni, desde luego, se desprende de los documentos en los que tales comunicaciones se insertan la verdad absoluta e indubitada que se defiende en la demanda, pues - insistimos- esas mismas comunicaciones condicionan el quantum indemnizatorio y la procedencia misma de la indemnización ("ésta depende", se dice en aquellos actos) al cumplimiento de determinados requisitos y a la verificación de determinados documentos (correspondientes a la facturación 2010 y 2011 y la justificación del saldo pendiente de los ejercicios 2009 y 2010), condicionamiento que difícilmente se compadece con el carácter "definitivo" de aquel reconocimiento que se defiende en el presente motivo.

El motivo, pues, debe ser rechazado.

Y tampoco puede merecer favorable acogida el segundo motivo de casación, en el que se afirma que la sentencia ha vulnerado los preceptos de la Ley General Tributaria y del Reglamento de Recaudación que regulan la compensación por la razón esencial de que el crédito cuya compensación se pretende estaba reconocido mediante actos administrativos motivados, definitivos, expresos y firmes.

En realidad este segundo motivo es vicario del anterior: solo si entendiéramos que existe un acto firme de reconocimiento y cuantificación de aquella indemnización cabría afirmar que se han vulnerado los preceptos estatales que regulan la compensación. Pero ya hemos visto en el razonamiento anterior que la valoración de la prueba efectuada en la instancia en relación con la naturaleza de aquellas comunicaciones no puede ser calificada como arbitraria ni, por tanto, puede revisarse en casación.

En cualquier caso, no le falta razón a la Generalitat de Catalunya cuando afirma que la invocación de normativa estatal en el presente motivo (la que regula la compensación) es puramente instrumental en la medida en que lo que verdaderamente se pretende al articularlo es cuestionar la interpretación efectuada por la Sala de instancia de normas autonómicas, concretamente de los artículos 66.3 del DL 3/2003, de 4 de noviembre, Ley de Aguas de Catalunya , y 45 del Decreto 103/2000 por el que se aprueba el Reglamento de los tributos gestionados por la ACA, preceptos que han sido interpretados por la sentencia recurrida en el sentido de exigir la acreditación de unos requisitos en términos que no han sido debidamente satisfechos por el interesado y en cuya adecuada hermenéutica -precisamente por tratarse de normas autonómicas- no puede entrar este Tribunal.

Se afirma en el tercer y último motivo de casación que la sentencia impugnada ha incurrido en una arbitraria valoración de la prueba en relación con el principio de confianza legítima, pues la actuación de la ACA en ejercicios anteriores reconocía la indemnización en términos prácticamente idénticos en relación con los ejercicios 2005 a 2008, siendo así que los requisitos adicionales mencionados en el Decreto 103/2000 -y tenidos en cuenta por la Sala- no habían sido requeridos.

La más reciente jurisprudencia de esta Sala -v. sentencia de 27 de febrero de 2016, dictada en el recurso núm. 4948/2013 - viene considerando que la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales: (i) que se base en signos innegables y externos; (ii) que las esperanzas generadas en el administrado como consecuencia de aquellos signos sean legítimas; y (iii) que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente. En definitiva, con arreglo a tal principio la Administración debe observar en el futuro la conducta que los actos anteriores hacía claramente prever y debe aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos.

Dice la recurrente que la sentencia "no ha dado relevancia a todos los actos de la ACA que indujeron en SGAB la confianza legítima del reconocimiento del crédito a su favor"; dice también que "el requerimiento extemporáneo de la ACA, posterior a sus resoluciones expresas 2009-2010, en el que se requiere la acreditación del cumplimiento del artículo 45.2 del Decreto 103/2000 , vulnera los principios de confianza legítima y de buena fe".

Nuevamente el motivo -al menos en la parte del mismo que denuncia arbitrariedad en la valoración de la prueba- descansa en un presupuesto que hemos rechazado más arriba, concretamente el de la naturaleza de las comunicaciones de de 30 de julio de 2010 y 19 de septiembre de 2011 como actos definitivos, motivados y firmes de reconocimiento pleno del derecho a la indemnización. Y es que, si hemos dicho que no puede revisarse el razonamiento de la Sala sobre el carácter de esas comunicaciones, difícilmente podremos aceptar que "la ACA ha cambiado de parecer con posterioridad a la emisión de sus resoluciones expresas sobre los ejercicios 2009 y 2010".

Y en relación con el segundo extremo, no puede afirmarse -como señala la sentencia recurrida- que existan hechos externos e innegables, producidos con anterioridad e idénticos al ahora analizado de los que se desprenda el reconocimiento pleno de la indemnización por los gastos de gestión y recaudación del canon del agua: es posible que en ejercicios anteriores la Administración haya dado por buena la acreditación inicial del interesado; es posible también que no haya interesado de éste la aportación de documentación adicional para determinar la procedencia del derecho reclamado y su cuantificación.

Pero ello no impide, a nuestro juicio, que en ejercicios posteriores esa misma Administración solicite la acreditación que se deriva de una normativa autonómica que, interpretada por la Sala de Barcelona en la sentencia recurrida, exige determinadas comprobaciones adicionales. Aceptar la tesis expuesta en el recurso de casación sería tanto como afirmar que la Administración competente ha perdido sus facultades de comprobación o de acreditación completa de los requisitos justificadores de la indemnización por la sola razón de que -en ejercicios anteriores- no haya considerado necesaria esa comprobación posterior o no haya efectuado el requerimiento que ha tenido lugar en el caso analizado.

En definitiva, no se produce vulneración del principio de confianza legítima cuando el órgano competente no rechaza la indemnización, sino que la supedita al cumplimiento de determinadas formalidades que están previstas en la normativa autonómica que ha sido interpretada por la Sala sentenciadora.

Procede, por ello y en atención a las razones expuestas, desestimar el recurso de casación al ser ajustada a Derecho la sentencia recurrida, con imposición a la parte recurrente de las costas procesales con el límite por todos los conceptos-a tenor del artículo 139 la Ley de la Jurisdicción y teniendo en cuenta la complejidad del asunto- de 8.000 euros para la parte recurrida.