ATS, 15 de Diciembre de 2017
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2017:11878A |
| Número de Recurso | 627/2017 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 15 de Diciembre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo
Contencioso-Administrativo
Sección: CUARTA
A U T O
Fecha Auto: 15/12/2017
PIEZA DE MEDIDAS CAUTELARES Num.: 1
Fallo:
Ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez
Procedencia: T.SUPREMO SALA 3A. SECCION 4A.
Secretaría de Sala: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Escrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) Num.: 627
Ponente Excmo. Sr. D.: Jorge Rodriguez-Zapata Perez
Secretaría de Sala: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: CUARTA
A U T O
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez
Magistrados:
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En la Villa de Madrid, a quince de diciembre de dos mil diecisiete.
El Abogado de la Generalitat de Catalunya, en representación y defensa de ésta, por escrito firmado digitalmente el día 25 de octubre y registrado en este Tribunal Supremo el siguiente 26 de octubre de 2017, interpone recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, por el que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución , se tiene por no atendido el requerimiento planteado al M.H. Sr. Presidente de la Generalitat de Catalunya para que la Generalitat de Catalunya proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesación de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general y se proponen al Senado para su aprobación las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del mencionado interés general.
En otrosí digo de su escrito, solicitó medida cautelarísima de suspensión del Acuerdo del Consejo de Ministros, al amparo del artículo 135 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LJCA).
Por diligencia de ordenación del mismo 26 de octubre de 2017 se tuvo por interpuesto el recurso y se admitió a trámite, requiriéndose al Ministerio de la Presidencia la remisión del expediente y que practicase los emplazamientos a que se refiere el artículo 49 de la LJCA. Formada la correspondiente pieza separada se dio cuenta al Magistrado Ponente para que propusiese a la Sala la resolución procedente.
Por Auto de 26 de octubre de 2017, notificado el mismo día 26, la Sala acordó denegar la medida cautelarísima solicitada por la Generalitat al entender que el acuerdo recurrido sólo iniciaba el procedimiento constitucional del artículo 155 de la CE; que no producía efectos ad extra,al ser el Senado el que debía resolver; que las consideraciones sobre el « fumus boni iuris»afectaban a fondo del asunto y que, en la ponderación de intereses en conflicto, destacaban por su evidencia los que enuncia el artículo 155 de la CE, y acordó que prosiguiese la tramitación del incidente, conforme a lo establecido en el artículo 131 y siguientes de la LJCA.
En escrito de 13 de noviembre de 2016 el Abogado del Estado opone la falta de jurisdicción de la Sala Tercera del Tribunal Supremo para conocer del recurso y, por tanto, de la pieza separada de medidas cautelares razonando que el Acuerdo impugnado no tiene virtualidad propia ni produce efectos en la esfera de la Generalitat, ya que es un trámite previo para el ejercicio de una potestad constitucional atribuida al Pleno del Senado y que, al ser convalidado total o parcialmente, constituye un acto con valor de Ley. En forma subsidiaria se opone a la adopción de las medidas cautelares solicitadas.
En providencia de 21 de noviembre de 2017 se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la existencia de falta de jurisdicción como posible causa de inadmisión del recurso.
En escrito de 4 de diciembre de 2017 el Abogado del Estado se ratifica en su criterio de falta de jurisdicción de la Sala, subrayando que el óbice que formula constituye una cuestión de orden público y susceptible de ser examinada de oficio ( artículo 7.2 LJCA). Para que el Acuerdo impugnado tenga virtualidad jurídica necesita la aprobación por mayoría absoluta del Senado, porque se trata de una simple propuesta que carece de fuerza obligatoria directa y, una vez convalidado, de un acto con valor de ley. Así lo corrobora la resolución de la Presidencia del Senado de 27 de octubre de 2017 (BOE del 27 de octubre de 2017) que aprueba las medidas con condicionamientos y modificaciones muy relevantes.
En escrito registrado el 4 de diciembre de 2017 el Ministerio Fiscal comparte el criterio del Abogado del Estado y entiende que la Sala carece de jurisdicción para conocer del recurso. El intento de la parte de aislar la propuesta como si fuera un acto de trámite carece de consistencia porque la intervención del Senado no es un simple control de la acción del Gobierno, sino el ejercicio de una potestad parlamentaria propia, decisoria y con contenido normativo por lo que el acto impugnado no produce efecto alguno ad extra y, una vez aprobado, escapa a la potestad de control de la Sala, que se reduce únicamente a los actos de personal, administración y gestión patrimonial según el artículo 1 .3 de la LJCA . Considera un fraude de ley ( artículo 6.4 CC) utilizar este orden de jurisdicción para impedir en forma preventiva la formulación misma de la propuesta del Gobierno, con lo cual no sólo se produce el efecto de sustraer al Gobierno y al Senado el legitimo ejercicio de sus competencias constitucionales, sino también obstaculizar las del Tribunal Constitucional. En consecuencia la única virtualidad posible del recurso al impugnar el acuerdo es privarlo del único efecto que puede producir, que es la iniciación del procedimiento parlamentario.
En diligencia de ordenación de 12 de diciembre de 2017 se tuvo por caducado el traslado ofrecido a la Generalitat de Catalunya y se dio cuenta al Magistrado Ponente para resolver. La Sala deliberó y resolvió en sesión de 13 de diciembre de 2017.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala
Objeta el Abogado del Estado en sus alegaciones sobre la petición de suspensión que esta Sala carece de jurisdicción para conocer del recurso y, por ello, para resolver sobre las medidas cautelares que se piden en esta pieza separada. El Ministerio Fiscal concuerda con esa apreciación.
La jurisdicción es el primero y el más importante de los requisitos procesales. Para que un órgano jurisdiccional pueda conocer de una pretensión es necesario que tenga jurisdicción, es decir, que, por su fundamento jurídico material, esté dentro del ámbito de su esfera de atribuciones. La falta de jurisdicción puede ser alegada en cualquier momento del proceso, cuando no sea apreciada de oficio, y siempre previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal ( artículo 9.6 LOPJ y 5.2 LJCA).
Concurre en este caso, como vamos a apreciar en forma razonada, a efectos de satisfacer el derecho de la Generalitat recurrente a una tutela judicial efectiva en su derecho de acceso a la jurisdicción [por todas, STC 60/2017, de 22 de mayo FJ 3 a)].
El acuerdo de Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 tiene un doble objeto. De una parte considera no atendido el requerimiento formulado al M.H. Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña, al amparo del artículo 155 de la Constitución, en virtud del Acuerdo anterior del mismo Consejo de Ministros de 11 de octubre de 2017 y, de la otra, solicita al Senado, al amparo del citado artículo 155 de la Constitución y 189 del Reglamento de la Cámara Alta, que autorice al Gobierno de la Nación para la adopción de las medidas necesarias para garantizar que se proceda por las instituciones que expresa de la Comunidad Autónoma de Cataluña al cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales y a la protección del interés general, incorporando al efecto propuesta de medidas a adoptar.
El acto impugnado no ha sido dictado en el ejercicio de una actuación administrativa que pueda ser controlada por los Tribunales de este orden contencioso- administrativo y se encuentra fuera del ámbito de control que nos reserva el artículo 106.1 de la Constitución y más allá de los límites de conocimiento que nos asignan los artículos 1 y 2 de la LJCA, por lo que carecemos de jurisdicción para enjuiciarlo.
El procedimiento del artículo 155 de la Constitución es un mecanismo extraordinario de control del Estado sobre las Comunidades Autónomas que se pone en marcha ante una situación de incumplimiento manifiesto y contumaz, deliberado o negligente, de una determinada Comunidad Autónoma, cuando ésta incumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen o actúa de forma que atenta gravemente al interés general de España ( SSTC 79/2017, de 22 de junio, FJ 17 y 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 8 y Fallo).
Como dijimos en el Auto dictado en esta pieza el 26 de octubre de 2017 nos encontramos aquí ante un procedimiento constitucional que se dirige al Senado y que no produce efectos «ad extra».
Lo que se impugna es el acto de iniciación o de impulso parlamentario del procedimiento del artículo 155 CE ante la Cámara Alta. El Senado se vincula por él a actuar (conforme al artículo 189.1 y 2 de su Reglamento) por lo que, como acto de iniciación («saisissement»), se subsume entre los procedimientos parlamentarios, de los que no nos corresponde conocer (Conf., a contrario,el artículo 1.3 a) LJCA).
En los Autos de 10 de febrero de 2011 (Rec. 553/2010) y de 30 de mayo de 2011 (Rec. 152/2011)] hemos declarado, además, que una vez que la Cámara asume la actuación impugnada en este tipo de actos la misma ostenta ya fuerza de ley o valor de ley y tampoco puede encuadrarse dentro del ámbito de conocimiento que para este orden contencioso-administrativo definen los artículos 1 y 2 de la LJCA. Dicho criterio fue confirmado por la STC 83/2016, de 28 de abril, (FJ 10) que subraya que la competencia atribuida al Gobierno en aquellos casos -asimilables al actual por su significación en el procedimiento- no lo era en su condición de órgano superior de la Administración del Estado sino en cuanto órgano constitucional que ejerce funciones directamente atribuidas por la Constitución. Es evidente que así ocurre también en este caso ya que el Gobierno, en el procedimiento del artículo 155 de la CE, actúa en defensa de los intereses objetivos de la Constitución y del interés general ínsito en el funcionamiento normal de las Comunidades Autónoma que, en nuestro Estado social y democrático de Derecho, integran el Estado de las Autonomías ( artículos 1 y 2 CE).
Por otra parte, el Senado, en su sesión de 27 de octubre de 2017 (BOE nº 260 del mismo 27 de octubre), autorizó al Gobierno para la aplicación de medidas al amparo del artículo 155 de la CE, lo que lleva a entender, asimismo, que las medidas aprobadas tienen fuerza de ley (Cfr., en tal sentido, ATC 142/2017, de 31 de octubre, FJ único) lo que corrobora en forma patente nuestra falta de jurisdicción para conocer de este recurso.
La recurrente prescinde de estas consideraciones de procedimiento parlamentario y argumenta tratando de aproximar el acto impugnado a las categorías del procedimiento administrativo. Pero, como bien dice el Ministerio Fiscal, el intento de aislar el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 como un acto de trámite cualificado, autónomo y administrativo a efectos de nuestro control lleva a las mismas consecuencias de ausencia de jurisdicción. Es el Senado -que no el Gobierno- el que aprueba por mayoría absoluta las medidas, de inequívoco contenido normativo, previstas para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del interés general. Y en el procedimiento que conduce a ese resultado el acto impugnado, aunque se pretenda denominarlo acto de trámite cualificado, se limita a poner en marcha el procedimiento ante el Senado y, en consecuencia, no produce efectos jurídico alguno «ad extra»del Gobierno -que representa al Estado y ejerce el acto de iniciativa o propuesta- y la Cámara de representación territorial ( artículo 69.1 CE) que es su destinataria y se vincula simplemente ( «ut procedatur»)a tramitarla.
La intervención de la Comunidad Autónoma se prevé, desde luego, en ese procedimiento, pero en el trámite del artículo 189.3 del Reglamento del Senado, lo que, además de alejar cualquier atisbo de indefensión, corrobora que los efectos del acto que aquí se impugna no se dirigen a la misma sino al Senado.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la LJCA no imponemos las costas a la parte recurrente, por la novedad y singularidad del caso.
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- Declarar la inadmisión, por la falta de jurisdicción de este orden contencioso-administrativo para conocer del recurso interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 por el que, en aplicación del articulo 155 de la Constitución, se tiene por no atendido el requerimiento planteado al MH Presidente de la Generalitat de Cataluña para que la Generalitat proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesación de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general y se proponen al Senado la aprobación de las medidas necesarias a tal fin.
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Llevar testimonio de esta resolución, una vez que sea firme, a los autos principales a efectos de archivo del recurso.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados
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STC 90/2019, 2 de Julio de 2019
...del art. 155 CE, pues el requerimiento es “previo” al procedimiento parlamentario, citándose en este punto el auto del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2017, en pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 630-2017. Atendiendo a esta sucesión de actos, relacionad......